城市基层治理的产权逻辑——基于“产权类型—分配过程”的分析

城市，盛民之所；基层，城市底座。1978年到2023年，中国的城镇化率由17.9%增长到66.16%，城镇常住人口由1.72亿人增加到9.33亿人。城市正吸引着越来越多的人口，发生着越来越深刻的变化。基层作为最广泛的基础界面，最直接地承载和回应着城市的发展与挑战。

2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“基层治理是国家治理的基石”，提出“保障基层治理投入”“完善乡镇（街道）经费保障机制”“由基层党组织主导整合资源为群众提供服务”等与资源配置有关的具体思路。这些重要提法提醒人们关注基层治理的资源保障。

长期以来，人们在讨论城市治理模式和问题的过程中，少有思考其背后的深层基础，忽略了马克思主义关于“经济基础与上层建筑关系”的经典判断。实则，城市基层治理的种种实践，根植于背后的产权结构。那么，城市的产权制度和安排是如何影响基层治理？为什么不同的产权安排会产出不同的治理问题？基于上述问题，本文将对城市基层治理的产权逻辑展开分析。

中外学者在“产权影响治理”方面的看法近乎一致，大多将产权视为治理的基础要素。

在西方制度经济学学者看来，产权的本质是一种排他性权利。产权私有被视为西方自由主义大厦的基石。著名的科斯定律指出，“只要产权明确，交易费用为零或者很小，资源配置最终就是有效的”。哈耶克认为，“正是由于生产资料掌握在许多独立行动的人的手里这个唯一的缘故，才没有人有控制我们的全权，我们才能够以个人的身份来决定我们要做的事情”。弗里德曼认为企业一旦介入社会责任，则侵犯了资本主义社会的基本性质和特征，并使其走上了社会主义国家的道路。

西方学者提出了公有产权“公地悲剧”的命题，即在公共牧场里，因为每个牧民都追求利益最大化，就尽可能地放牧牛群，这就会使得人畜数量远远高于土地的承载能力。奥斯特罗姆在解释“产权与集体行动”的关系时，建构了公共池塘资源模型。她发现，许多国家管理自然资源的行政责任已经被移交给中央机构，不幸的是，这些努力的结果往往与人们所希望的相反，中央管制经常加速资源的恶化，产生一些腐败和效率低下的问题。她认为，“利维坦和私有化都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药”。还有研究发现，投资不足和过度开采导致公共开放空间治理出现越来越多的负面外部性和结果。在众多西方学者看来，越是公共的越容易受到损害，只有明确的私有产权才能奠定自由与合作的基础。因而，组织起来、制定规则、明确谁是授权用户及其权利义务，是维护公共利益、保护个体利益的良方。

从实践来看，20世纪70年代以来，各国发展的背后就是国家制度安排对产权的明晰化。少数西方学者承认，“财产权表达了人与人之间的关系……因而也确定了生产、交换和积累过程中权力关系的制度基础，国家有能力定义和强制执行产权决定了社会关系”。以产权私有化为特征的新自由主义，由撒切尔时代的英国、里根时代的美国不断向世界各国扩展，并且为后任的执政者所继承、深化。在许多发展中国家，产权的性质和定义是经济转型的重要制度因素之一，在一些发展中国家，产权的性质没有得到很好地界定，产权的分配存在许多不确定性，对投资水平、生产水平以及环境的保护和管理都产生了影响。

相应地，在西方城市治理的主流理论中，产权始终是一种潜在而重要的变量。精英主义者认为，精英阶层（那些拥有财富和社会地位的人）控制着所有关键的政府决策和地方政治议程。20世纪70年代兴起的城市增长机器理论显示，基于土地的地方精英最能在城市人口增长和经济繁荣中将自身利益最大化，会因此而投身政治权力斗争，不遗余力地通过塑造资源分配政策来推动城市的增长。20世纪80年代以降，随着封闭社区在西方国家的扩展，一种由业主协会主导的“私人政府”治理模式快速扩散，背后的基础就是业主经由合作产权的联结。

与其他经济学家不同，马克思主义的产权论述凸显出“社会关系”的特征。连西方新制度经济学派的代表人物都评价，详细描述长期变迁的各种现存理论中，马克思的分析框架是最有说服力的，这恰恰是因为它包括了新古典分析框架所遗漏的所有因素：制度、产权、国家和意识形态。马克思和恩格斯没有直接使用产权这个词，而是使用“财产”和“所有权”等术语（见表1），而且这些词汇常常与生产关系、社会关系等一同出现。在《资本论》中，马克思从方法论的角度讲道：“任何时候，我们总是要在生产条件的所有者同直接生产者的直接关系中，……为整个社会结构，从而也为主权关系和依附关系的政治形式，总之，为任何当时的独特的国家形式，发现最隐蔽的秘密，发现隐藏着的基础。”

按照马克思主义的判断，财产私有是“私有制度”及其治理的基础。马克思认为，亚细亚的产权制度是东方专制主义的牢固基础。恩格斯在《德国农民战争》序言中讲道：工业工人只有当他们把资产者的资本，即生产所必需的原料、机器和工具以及生活资料转变为社会财产，即转变为自己的、由他们共同享用的财产时，他们才能解放自己。在马克思主义看来，社会的发展就是对既有财产关系的一种扬弃，未来的社会将“同传统的所有制关系实行最彻底的决裂”，把“全部生产集中在联合起来的个人的手里”。一批新马克思主义者将生产资料的生产分析向城市社会空间的生产扩展。列斐伏尔主张空间是社会关系的产物，也看到都市空间成了资本主义“再生产的场所”，资本对交换价值的追逐“让空间重新呈现在以私有制的名义而被占用的土地上”。哈维看到城市土地拥有者对“垄断地租”的追求，进而主张人民的城市权利。

在中国，改革开放后，农村的家庭联产承包责任制、城市的国有企业股份制改制、住房商品化以及民营经济的兴起，是产权改革的主要形式。产权改革随即影响到社会治理，给基层治理带来了巨大的影响。

在农村，“家庭联产承包责任制”的改革，使得农民获得生产和分配的自主权，促进了农村经济社会发展，同时塑造了新的治理环境。研究者认识到，农村“生产资料的所有权制度，决定和支配着乡村社会和社区整个产权结构及权力结构”，产权的分配对资源的使用和家庭福利的分配具有重要影响，其中“所有权、承包权、经营权和收益权相叠加形成的产权共同体，是集体经济得以有效实现的重要产权基础”。有学者提出中国农村产权单位与治理单位的命题，认为如果二者的对称性强，产权、治理的绩效相对较好；对称性弱，产权、治理的绩效则相对较差。还有学者发现，农村产权主体权利结构不当或失效导致乡村治理主体失效，公共资源产权碎片化是农村集体行动失灵的一个重要原因。

在城市，产权改革之后，新的市场和社会主体不断增长，这构成“治权结构重构”的前提条件。城市原有的公有制住房体系发生重大变化，激发了城市居民的产权意识以及共同利益的诉求，业主委员会应运而生，一种取代“单位制”的社区治理模式在全国扩展。伴随城镇化的进一步发展，城市空间除了老旧社区以外，还有商品房社区、村改居社区、城中村社区、单位社区、安置房社区、保障房社区等等，“复杂多样的产权结构直接导致社区居民的利益分化”。与此同时，居委会受自身的资源约束，对政府存在较高的依赖性，出现“科层化、行政化、职业化”等特征。

检诸以往，不论是西方学者还是马克思主义学者，都将产权视为社会制度和治理的关键要素。产权不但是社会生产的根源因素，还塑造了不同的治理结构。缺乏对产权的分析，则很难洞见隐于治理背后的深刻基础。相比来看，人们对于产权如何影响城市基层治理的机制缺乏必要关注。其一，西方新制度主义经济学派过分迷恋私有产权，将对产权私有制的推崇和公有制的批判推向极致，一旦遭遇现实问题，则意识形态当头，丧失了现实分析的客观性，也就无法观照影响治理的深层因素。其二，马克思主义产权理论的方法论意义，只有运用到具体问题分析才更具生命力，新马克思主义者在分析西式城市治理时重在批判其产权私有制，而失于考察产权的复杂性；中国学界在“产权与农村治理”关系方面做出了尝试，但是，与农村治理天然地与产权显性相联不同，人们对城市基层治理的产权根源缺乏深刻地分析。在城市基层治理领域，产权的变化更多被视为一个外在的影响变量，至于其如何影响上层建筑则被长期隐匿于实践和研究之中。由此，城市基层治理常常遁入“生活场域”，被视为“末端治理”，相应的研究和实践因为缺乏根源基础的反思而陷于“被动应对”的事务主义。其三，过往的研究大多将产权做简约的归一化处理，对于城市空间分布的不同类型产权及其实现过程几乎失察，缺乏差异化、精准化的分析，因而所得出来的结论往往存在偏差。因此，是时候从发展导向的城市化进程中“沉淀下来”、从疲于应对的事务主义中“抽离出来”，从产权这个源头寻找影响和制约城市基层治理的因素。

简单来说，产权就是人对财产的归属权利。从法律意义上来讲，产权意味着“所有人对物的一种排他性、独占性、绝对性和永续性的权利，是一种有关财产权利的行使规范与构成性规范”。本文所讲的产权主要指“有体财物权”，不涉及各类发明、出版、数据、专利等“无体物权”。为了更好地展开分析，本文将从横向上区分产权的类型，从纵向上区分产权的过程。

从属性来说，产权可以划分为“纯私有”和“纯公有”，前者基本否决了他人的可获得权、可收益权，后者代表了个人对公共的让渡，往往由更大的集体或者国家代表部分民众或全民所有；介于二者之间的则是程度不一的合作产权。从分析层面来看，人人可进入的就是一种公共产权，只对一部分人开放的是合作产权，不允许其他人进入的是私人产权。《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）规定了三种所有权形式，即“国家所有权、集体所有权、私人所有权”，在集体所有权方面列举了“土地、建筑物和基础设施”等。集体所有权更多地与农村土地关联在一起，在城市基层，除了部分特定的集体所有权以外，广布的是社区内业主的“建筑物的复合共有权”，本文将对其采用“合作产权”的说法。

马克思主义主张生产资料公有制对社会主义、共产主义的基础作用。在中国，社会主义改造完成之后，公有制构成一切组织和社会制度的前提。1956年1月，中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》指出，“一切私人占有的城市空地，街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”。在整个计划经济时代，土地由国家划拨给单位无偿使用，单位兴建住房并且将其分配至个人，个人只有使用权。改革开放后，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度，成为中国特色社会主义制度的重要支柱。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定，“城市的土地属于国家所有”。《民法典》第二百四十九条规定：城市的土地，属于国家所有。城市的公园、森林、国有资产、铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，一般而言都属于国家所有。作为城市经济体制的根基——产权公有制，既支撑了中国城市的建设和发展，又在深层影响着治理的展开。

在城市，居民的房屋、财产是最为主要和普遍的私有产权。在改革开放之前，城市居民的住房由单位统一分配，个人无房屋产权，单位“只收取极低的租金”。超大型的企业不仅承担着“单位办社会”的诸项职能，而且还扮演着一个行政区的角色。“单位制”成为与之相应的基层管理体制，单位成了实际上的“产居管复合体”。改革开放后，城市“土地的无偿使用逐步过渡到有偿、协议出让，住房建设资金逐步过渡为国家、单位、个人分担，住房在实物分配的同时开始出现了货币分配”。1980年，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式允许实行住房商品化政策，我国城市陆续出现了可以市场交易的商品房小区。1988年4月12日，全国人民代表大会通过宪法修正案，删去“不得出租土地”的规定，增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。至此，土地使用权可以合法转让，房产改革大幕拉开。1998年，我国开始全面开启“住房商品化改革”。此后，越来越多的城市居民拥有了房屋所有权。《民法典》第二百六十六条规定，“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度”，国家通过对不动产登记明确和保护权利人合法权益。房权改革后，人们的生活单位与生产单位发生分离，越来越多的社会管理职能就需要由政府和社会承担起来

合作产权意味着产权由部分人共同享有。在西方国家，随着封闭社区的出现和扩展，合作产权的数量逐步增多，主要包括：共有公寓，住户拥有自己的空间，同时作为公共区域的公租者；合作式住宅，每个人都持有产权股份；等等。这些合作产权往往由业主协会负责管理和经营，这种管理形式被称为“私人政府”模式。伴随住房商品化改革，中国的城市基层也出现了越来越多的合作产权。在法律上，业主的建筑区分所有权就是一种合作产权。《民法典》第二百七十一条规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。此外，多个城市还推出由政府提供政策支持，组织建设单位建设，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。

如果以产权的竞争性、排他性来判断，城市空间的产权可以划分为三类：私人产权的竞争性强、排他性强；公有产权的竞争性弱、排他性弱；介于二者之间的合作产权则表现出竞争性弱、排他性强（见表2）。

从过程上来看，产权是包含所有权、使用权、收益权、处置权等在内的权利集合，其他权利是所有权的派生物。这些权利可统一又可分离，从而表现为产权主体对某个财产所拥有的完全产权或部分产权。按照马克思主义的论述，“创造资本关系的过程，只能是劳动者和他的劳动条件的所有权分离的过程”。分配具有质的决定意义，马克思在《资本论》中讲道，“分配关系赋予生产条件本身及其代表以特殊的社会的质。它们决定着生产的全部性质和全部运动”。也就是说，分配反映着产权关系，产权的性质由分配过程来决定。在人类历史中，支配社会发展的动力隐藏在产权的生产与分离的对立之中。

改革开放前，城市产权的生产和分配往往由国家经由单位决定。单位组织是生产资料和公有财产的使用者、经营者和分配者。伴随市场化改革，城市不但出现了个体房屋产权，而且涌现出其他的产权形式，新的市场主体和社会主体分别拥有分配不同的产权收益的权利。《民法典》第二百四十条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”；第二百六十三条规定：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”；第二百七十二条规定：“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利”。2017年，中共中央和国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出，“加大财政保障力度、统筹中央财政一般性转移支付等现有资金渠道、拓宽城乡社区治理资金筹集渠道、创新城乡社区治理资金使用机制”等；2021年出台的《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》多处涉及资源配置等内容。这些规定已关涉从分配的角度来保障基层治理。

经上分析，本文确定使用产权的“产权类型—分配过程”分析框架，产权类型与分配过程排列组合，可以产出城市基层治理的不同形式。

土地是城市最主要的公有产权，城市建设、发展和治理在此基础上次第展开。居民以购买或租赁的形式获得土地使用权，其土地使用权的获得超越了住房本身，而选择了一种综合性的“权利束”。这种“权利束”有品质高低之分。这就构成土地使用的“外部性”，也就构成了基层治理的空间基础。

其一，土地转让成为基层居住差异的“筛选器”。在中国，城市空间最大的生产资料——土地，乃是国家所有。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，土地使用者可以依法开发、利用、经营土地。

我们在全国进行的一项8651份问卷调查（下称“全国问卷调查”）显示，“价格上承受得起”是居民购房的主要原因之一（占到样本的41.92%）。营造亲水、亲自然、近学区的“高档居住区”“高档购物区”成为不少城市“分段开发”的策略，这背后隐藏的是对土地增值的追求。同样的，城市空间也建成了不少中低层次的小区，以满足不同人群的需求。经由价格这个筛选器，城市基层直观地展现了“居住差异”“居住隔离”等结果，型构出基层治理的基本空间形态。不同类型的社区、不同阶层的居民面临不同的问题。低档小区往往面临基础设施配套不足、房屋质量不高等问题，中档小区的物业服务质量问题突出，高档小区物业服务价格较高、共有权益受到侵犯等问题较为集中。

其二，土地产权的配置构成基层治理的基础。在城市，土地使用权的出让由政府部门拟订方案，依附于土地之上的公园、绿地、水系、交通、教育、医疗等基础设施和各类公共空间，均由政府组织规划和配置。

附着于土地之上的公共产品、公共服务的供应，对住房价格影响甚大，一些公共产品（如市政公用设施、交通场站、公园绿地等）被采取“实物分摊”的方式落实到具体地块中，最终体现在房屋价格之中，公共服务的供给（例如医疗和教育）也“至少已经部分体现在房价上”。相应地，高房价区域的居民可以获取一种高于其纳税支出的“溢价收益”，低房价区域的居民则面临基础设施、教育医疗等各方面的权利弱项。不少地方在土地生产过程中，采用房地产开发优先和“先建房、后招商”的策略，相应的产业和基础设施配套滞后，或者由开发商承担公建配套责任，逐利动机使其难以保证建设质量、难以保证按期交付。居住空间的公共服务设施不足、质量不高现象时有发生，居民无法享受应有的公共服务，就易导致居民和开发商、物业公司之间的冲突，给后期治理埋下隐患。全国问卷调查显示，受访对象对住房品质满意度仅为3.30分（总分为5分，下同），对社区公共空间利用情况满意度仅为3.27分。

其三，二次分配的作用受限，难以解决“负外部性”。从土地产权的收益分配来看，其在初次生产中的收益部分归于政府，部分成为开发商的利润收入。根据《中华人民共和国土地管理法》，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得（新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府）；《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，“土地使用者向国家支付土地使用权出让金”。房屋建成之后，国家征收房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税、营业税、所得税、印花税等等。有统计表明，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，2020年全国300城市土地出让金总额为59827万亿元，住宅类用地出让金占比78%。

从理论上来讲，土地财政收入是政府进行二次分配、提供公共产品和公共服务的重要资金来源，但是，按照规定，土地出让金往往专项用于征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设以及土地出让业务费，缴纳新增建设用地土地有偿使用费、城镇廉租住房保障支出，等等。在实践中，地方基础设施的投资决策似乎更多地与实现经济增长的目标而不是与再分配问题联系在一起，这常常导致二次分配不能很好地发挥调节作用。

在二次分配的使用程序上，街道（乡镇）经费由市、区政府核定，主要支出事项为：单位机构运转，区域内直接管理的公共安全（含治安联防）、教育（主要为学前教育）、公共卫生、科学技术、宣传文化、社会优抚救济、生态补偿、城乡社区（环境整治）等，属地管理的安全生产，社区组织运转，等等；社区的经费使用则普遍采取“居财街管”的形式。大多地方的二次分配采取的是“自上而下”的形式，按照“市区政府划拨、核定—街道办统筹—社区使用”的顺序“打包拨付”。如此一来，二次分配在基层治理中很难发挥理想作用，一方面，在“保基本民生、保工资、保运转”的保障顺序中，很难解决一些负外部性，一些财政紧张的地方更是难以处理治理难题；另一方面，街道—社区层面公共财政是典型的“内部财政”，居民既没有参与其中，其分配也没有很好地对接居民需求，因而，治理过程容易凸显自上而下的“代理化意志”。

近年来，一些城市推动“十五分钟生活圈”的建设，推动公有产权单位与社区共建，以此补齐居民生活所需的公共空间和服务短板。成都市等一些城市探索社区“公共财政保障”模式或者推行参与式预算，着力实现居民与基层财政支出的连接。实践证明，引入居民参与、对接居民需求，打开了二次分配体制的一个突破口，既是整合民意偏好的渠道，又比之前的分配方式更能连接居民。

住房商品化改革之后，一个有房者群体在城市迅速扩大。根据中国人民银行调查统计司的调查，中国城镇居民家庭的住房拥有率为96%，有一套住房的家庭占比为58.4%，有两套和三套（及以上）住房的占比分别为31%、10.5%。紧随住房产权变化的是合作产权的扩展。

《民法典》规定了业主对建筑物内专有部分的所有权，这些合作产权的管理、经营由业主共同决定，业主既可自行管理也可委托物业服务企业或者其他管理人管理。一般情况下，新建住宅都是委托物业公司管理模式，老旧住宅小区的物业管理覆盖率也不断提升。截至2020年年底，上海市物业管理的住宅面积达701亿平方米，覆盖率约98.0%；截至2022年10月，北京市住宅小区物业服务覆盖率已经达到96%。社区内的合作产权可以参与到生产之中，其收益当然也要由其所有人来决定分配。但是，在现有物业管理模式下，居民部分或相当程度与合作产权的收益分配“失联”。

其一，合作产权的权属性质难以确保。《民法典》及《物业管理条例》规定，“建设单位依法与物业服务人订立的前期物业服务合同……对业主具有法律约束力”。根据商品房预售合同，在业主大会和业委会成立之前，开发商选聘前期物业服务企业。在物业管理模式中，绝大多数小区采用的是“包干制”。所谓“包干制”，是指由业主向物业管理企业支付固定物业服务费用，盈余或者亏损均由物业管理企业享有或者承担的物业服务计费方式，事实上包含了对业主合作产权的管理费用和收益。加上小区内改变物业服务的不可分割性、非竞争性和非排他性是不太可能的，或者成本太高，因而，物业服务经营者具有自然垄断地位。

在居民非常关心的“地下停车空间产权”方面，《中华人民共和国人民防空法》规定，“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”，并未规定地下防空工程的所有权，但是有的地方要么与上位法冲突，规定“人防工程实行谁投资、谁所有”，要么是不明所以，使得地下停车位的产权长期处于争夺之中，其产权收益更是无法得到明确，常常成为社区冲突的引爆点。

其二，合作产权的收益分配难以保障。在居住区内，业主合作产权的委托管理既是一种消费，也可以产生“租金收益”（包括物业经营收入、广告收入、租赁收入等等）。但是，合作产权的收益很难分配到业主手中。《民法典》规定，业主大会是业主的自治组织，业主委员会是业主大会的执行机构。二者代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。业委会的成立和共同决定事项，都需要三分之二以上业主参与。现实是，我国城市基层住宅小区普遍偏大，万人小区比比皆是，超过十万人口的小区也不在少数。在这样的小区成立业主组织困难重重，即使能够成立业主组织，由业主选聘和监督物业公司、维修资金的使用等等共同决定也很难实现。

因为业主监督常处于“虚化”状态，社区之内很容易形成“市场—社会”关系的失衡，甚至导致“市场的专制”，合作产权的收益受到侵犯、占有的现象大面积发生。我们在对全国9大城市的调研发现，因为“公共场所缺乏或被私用、商用”遭遇物业纠纷的受访居民占到样本总数的36.3%。合作产权受损已经成为基层不稳定的一个重要因素。

近年来，中央强调通过党建引领，协调居民委员会、业主委员会、物业服务企业的运行。在地方层面，不少城市推进“红色物业”建设和“业委会自管物业的模式”，力图增强对市场主体的监督、制衡。成都市、海口市等地正在探索一种“信托治理”方式，保障业主对合作产权的所有权、知情权和监督权。上述物业服务模式一定程度上强化了业主的权利，纠正了“物业公司和业主的强弱关系”，验证了居民同合作产权连接的效果。

居民主要拥有财产和住房两种私人产权。居民由空间结构赋予其身份资格，但是，却缺乏与居住空间分配过程的关联。

其一，居民主要的生产关系发生在住区以外的工作单位，这在很大程度上宣告其与基层住区“生产—分配”关系的隔离。对居民而言，工作单位才是“一次分配”的场所，基层空间纯化为居住场所，二者之间难以发生利益上的关联，这是居民参与率低、归属感不强的主要原因。全国问卷调查显示，81.27%的受访对象认为小（社）区仅仅是生活场所，只有18.71%的人认为小（社）区是邻里互动的交往空间。

统计显示，越是不认同小（社）区是邻里共同体的，越缺乏积极参与公共事务的意愿。而积极参与社区公共事务的态度与是否在工作单位紧密相关，脱离了工作单位进入以住区为生活场域的老年人，是基层集体行动的最积极群体。统计显示，年龄段既与“对小区的认识”，也与“平常积极参与小区内的公共事务”存在正相关关系（见表3）。在60岁以上的群体中，有67.35%的人认为自己平常积极参与社区公共事务，超过总体样本比例23个百分点。这都从侧面印证社区与居民生产分配关系的“弱关联”影响基层治理，在社区之外工作的年轻人更是缺乏与社区的关联。

其二，居民个体房权的保护并未到位，易引发矛盾冲突。在基层，居民最直接的权利就是个体房权及其衍生权利。但是，居民的个体房权及其物业服务等还得不到有效保障。在房屋预售制度之下，工程烂尾、质量不保、违法违规搭售、延期交房等风险基本上要由居民承受，造成基层治理的种种难题。物业服务是一种消费和支付租金的过程，但是这种服务也很难得到很好地保障。我们在全国9大城市的调查显示，“有85.4%的业主遭遇过各种物业纠纷，物业费高、物业服务质量差是首要原因”，全国问卷调查显示，居民对物业管理的满意度仅为3.21分（总分为5分）。另一项针对全国218个城市的36726名业主的调查显示，84.72%的业主给自己所住小区的物业服务评分为不及格。在各地的信访投诉案件中，房屋质量问题、物业纠纷居高不下，并且呈现逐渐增加的态势，这给基层治理造成了巨大的负担和挑战。

其三，居民参与第三次分配方面的积极性不高，阻抑了个体与基层的关联。居民对基层治理的参与、志愿服务，还未很好地发育。党的十九届四中全会提出“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”。第三次分配一般包含捐赠、慈善、志愿行动等方式。在基层，居民存在主动参与第三次分配的可能，这不但是一种道义选择，也是一种基于产权的权利和义务。《民法典》中既规定业主对共有部分的共有权利，也规定“业主对建筑物专有部分以外的共有部分，承担义务”。党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的目标。

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