欧盟新标准化战略下的欧洲电信标准协会ETSI

在信息通讯、人工智能、量子计算和6G等新兴技术标准的制定方面，欧洲企业和组织发现自己在面对中国日益增长的市场力量时处于不利地位。为支持欧洲向绿色和数字经济转型的同时，确保欧盟企业不受来自中国和美国等地区竞争对手的影响，欧盟计划通过实施一系列措施来保护本地企业的利益。2022年2月2日欧盟发布《欧盟标准化战略》后，敦促欧洲电信标准协会（ETSI）进行内部改革，使国家控制高于市场，并削弱海外企业对欧洲标准制定的影响，以更好地服务欧盟利益。然而，自由的商业环境是欧盟多年来成功推广其标准化的根本。在试图获得对技术标准的更多控制权的过程中，欧盟将威胁全球盟友及欧盟内中小企业的利益，面临着杀鸡取卵的风险。欧盟想要鱼与熊掌兼得，既希望欧洲标准在全球范围内流行，又希望保留市场驱动和基于欧盟共识的标准体系，将是天方夜谭。

图片来源：https://www.euractiv.com/section/digital/news/eu-telecoms-standards-institute-set-for-new-leadership/

2024年4月16日，欧洲电信标准协会（ETSI）进行投票选出新一任总干事。选拔委员会在200多名参选者中选择了前德国爱立信行业和技术副总裁、现任华为产业发展副总裁的Jan Ellsberger。然而，据EURACTIVE的报道，一份欧盟27国代表与欧盟委员会的会议纪要显示，Jan Ellsberger并非欧盟委员会的首选人选。由于Jan Ellsberger与海外企业之间的联系密切，欧盟对这一任命表示担忧。这一事件凸显了欧盟委员会在地缘政治和商业考量下实施欧盟新标准化战略后，对ETSI等标准机构进行改革的方法可能会进一步加剧欧盟内部各官僚机构间的冲突。尽管表面上ETSI对欧盟技术标准改革表示支持，但欧盟委员会和ETSI之间的关系变得紧张，致使内部分歧和地缘政治格局产生微妙变化。

欧洲电信标准协会（ETSI）是欧盟在为工业和社会各部门的信息通讯技术制定高质量标准方面的一个关键组织。1987年，欧盟委员会发布了《关于发展电信服务和电信设备的共同市场的绿皮书》，呼吁制定欧洲层面的共同标准。在这一框架下，ETSI于1988年1月成立。1993年，根据83/189/EEC指令《关于技术标准和法规领域信息传递程序的规定》，ETSI与欧洲标准化委员会（CEN）和欧洲电工标准化委员会（CENELEC）一同被欧盟认定为三个主要的欧洲标准组织（ESO）。作为一个国际性组织，ETSI在全球拥有来自60多个国家和地区的900多个成员，其董事会成员包括来自全球各大电信和电子企业的代表，如三星、索尼、苹果、IBM和AT&T。ETSI每年发布的标准超过2500项，其中包括支持GSM、3G、4G、5G、DECT等关键技术标准。ETSI的独特之处在于其市场导向、自愿性标准和会员制，以及允许海外企业和国家参与欧盟标准的制定和发展。

2019年初，ETSI委托编写了《数字时代中具有竞争力的欧盟标准化》报告，呼吁欧盟在数字标准制定方面重新获得全球领导地位。该报告促成了欧盟在标准领域实施保护主义策略，但ETSI自身也受到了标准化改革的连锁反应的影响。2022年2月2日，欧盟发布了《欧盟标准化战略》，提出了五个关键行动：预测并优先解决战略领域的标准化需求；完善欧洲标准化体系的治理能力；强化欧盟在全球标准方面的领导力；支持创新；培养标准化领域的专家和人才。欧盟标准化战略旨在通过监管变革，强化欧盟内部成员国在标准化组织的决策力和标准制定方面的领导力，加强公私伙伴关系，并通过赋予国家标准化组织（NSO）在接受标准化请求以及采用、修订和撤销欧洲标准方面的最终决定权，加大欧盟及其成员国政府对ETSI的干预，使国家控制高于市场。因此，尽管欧盟委员会在战略中重申了对三个欧洲标准化组织（ESO）在标准化领域的认可，但它重点批评了ETSI长期受到非欧盟参与者的过度影响，认为这威胁到了欧盟及其成员国在信息通讯技术领域的国家安全和经济利益，并要求ETSI等进行内部改革，给予代表各国利益的国家标准化组织（NSO）更多的重视。如果这些改革未能令人满意，欧盟委员会表示将修订法案1025/2012《标准化条例》，以削弱ETSI在信息通讯领域的绝对地位。

此前，ETSI独特的治理模式允许来自非欧洲国家的行业参与者加入。例如，ETSI的董事会负责决定治理和行政事务，其成员的投票权和影响力与其会员费成正比，而非欧洲的跨国公司拥有大部分投票权。这些参与者还可以通过作为成员的直接参与对ETSI的标准制定工作产生重大影响。与此同时，ETSI制定了一系列程序性和实质性保证，包括董事会成员对ETSI的信托义务，以减轻对ETSI治理结构的担忧。在欧盟新规之后，委员会呼吁ETSI重新审视其与应欧盟要求制定的标准相关的投票规则，寻求将这些协调标准的投票权限制在27个欧盟成员国和三个EFTA/EEA国家（挪威、冰岛和列支敦士登）的国家标准制定机构（NSB）代表上。这些改革旨在确保欧洲国家标准制定机构在欧洲标准制定时拥有更高的决策权，并反映欧洲的共同价值观，维护欧盟利益。然而，这一系列举措的根本目的与ETSI的理念相悖，并将对ETSI的内部结构和机制产生根本性和合法性的影响。

因此，ETSI在战略推出后态度模糊，变革不积极且进展缓慢。一方面，ETSI迎合了部分新规。例如，2023年11月30日，ETSI承诺为未来塑造一支技术精湛、知识渊博的劳动力队伍，促进学生和年轻毕业生参与标准化相关工作，并开发专注于标准化的教育模块。另一方面，ETSI极力希望维护海外成员的关键利益。2022年10月19日，ETSI在欧盟成员国大使批准《标准化条例》1025/2012修正案的最终文本时发表声明，表示欢迎加强国家标准化机构在欧洲标准化组织标准化决策过程中的作用，但希望这不会影响国际利益相关者更广泛地参与制定响应公共利益和市场需求的有效标准。

2020年3月，欧盟发布了《欧洲新工业战略》，随后希望制定具有竞争力的措施，为后续的工业政策奠定基础。这些措施旨在支持欧洲向绿色和数字经济转型的同时，确保欧盟企业不受来自中国和美国等地区竞争对手的影响。由于这些竞争对手受益于大规模的投资和补贴计划，苹果和微软等美国巨头也在欧洲标准化组织中投入了大量资金以获取代表权。因此，欧盟计划通过实施一系列措施来保护本地企业的利益。特别是在人工智能、量子计算和6G等新兴技术标准的制定方面，欧洲企业和组织发现自己在面对中国日益增长的市场力量时处于不利地位。2020年的联合国国际电信联盟（ITU）会议上，中国电信巨头华为与中国联通、中国电信以及工信部共同提出了一种名为“New IP”的新核心网络技术标准，这进一步引发了西方国家的担忧。

在地缘政治层面，技术标准的制定对于确保系统间的互操作性，以及保障欧盟在数字和信息通讯领域的安全至关重要。随着信息通讯领域以及人工智能、量子计算等新兴领域成为地缘政治竞争的焦点，中国等新玩家在标准领域的崛起使欧盟感到威胁。在非洲，华为和中兴通讯等中国科技公司在电信领域占据市场主导地位。从数据中心等数字基础设施的建设到5G等技术的出口，导致了中国技术标准的广泛采用。中国的技术出口通常伴随着技术标准协调的双边协议。截至2019年，中国已与49个国家和地区签署了85个数字丝绸之路标准化合作协议。2020年，中国宣布了“中国标准2035”战略，旨在通过增加中国主导的国际标准数量并领导成熟的国际标准化机构，为新兴技术制定全球标准。2021年10月，中国发布《国家标准化发展纲要》后，一位不愿透露姓名的欧盟官员表示，中国正在凭借其专业知识大力进军欧洲标准化领域。