美智库：联合国正在走向边缘化？

本 文 共 计 4327 字 ， 建 议 阅 读 时 间 12 分 钟 。

导语：

多年来，联合国一直是国际合作的主要平台和机制，但在如今逆全球化的大趋势下，越来越多的国家开始把注意力转向基于共同利益或意识形态的“小多边”机制。

2023年4月，芬兰正式获准加入北约，成为北约第31个成员国。2023年8月，阿根廷、埃及、埃塞俄比亚、伊朗、沙特阿拉伯、阿联酋获邀加入金砖国家组织。2023年9月，二十国集团（G20）邀请非洲联盟（非盟）成为正式成员。

由此可见，无论是发达国家抑或是发展中国家，均在寻求扩大自身在全球治理中的影响力和话语权。然而，从另一个方面来看，“小多边”机制的兴起无疑对联合国在国际合作中的主导地位构成了严峻的挑战。

*本文作者：斯图尔特·帕特里克（Stewart Patrick），卡内基国际和平研究院（Carnegie Endowment for International Peace）资深研究员。

01

引  言

实际上，“小多边”机制并非新鲜事物。

美苏冷战结束后，美国率先成立了多个以特定议题为导向的非正式联盟。2023年9月，美国国务卿布林肯提出了“外交可变几何”策略（diplomatic variable geometry），即以“解决问题”为出发点，构建规模适当、形式合理的伙伴关系。

除美国外，其他国家也采用了类似的策略，例如由发展中国家主导的金砖国家组织和上海合作组织。在俄乌冲突、中美博弈以及全球不平等日益加剧的背景下，这种趋势愈发明显。

虽然联合国自身存在诸多缺陷，也不再是唯一的国际合作平台，但是对于无法进入“小多边”机制的国家而言依然不可或缺。

0 2

美国加速构建“小多边”机制

进入21世纪以来，西方主导的国际秩序面临“寒冬”。

美国把矛头直接指向了在国际舞台上经济和政治影响力不断上升的中国和俄罗斯，并呼吁西方世界团结一致，共同应对中俄两国带来的地缘政治挑战。

显而易见，此举进一步加剧了世界的分裂与对抗。

回顾历史，在美苏冷战后初期，西方曾认为经济全球化和贸易自由化能将威权国家逐步融入自由、开放和基于规则的多边体系。然而，在过去的30多年里，随着威权国家在全球话语权的持续提升，西方对国际秩序的美好愿景逐渐破灭。

俄乌冲突的爆发进一步印证了这一观点：联合国无法为弱小国家提供可靠的安全保障。 在俄乌冲突的刺激下，西方出现了空前团结的局面，再次把目光投向了已经“脑死亡”的北约。

西方在美国的领导下，持续向乌克兰提供大规模的军事和经济援助，并试图在外交上孤立俄罗斯，在经济上制裁俄罗斯。与此同时，欧洲国家也纷纷宣布大幅提升国防预算。

在印太地区，美国也动作频频，例如成立“奥库斯”联盟、推出“印太经济框架”、加强“四方安全对话”成员国在安全事务上的协调与合作、打造“美日韩”同盟等。

此外，美国与其他七国集团（G7）成员国还宣布启动“全球基础设施和投资伙伴关系”计划，即建立一个总金额为6000亿美元的资金池，为发展中国家的基础设施建设提供资金，以抗衡中国的“一带一路”倡议。

西方为重新主导国际事务所做出的一系列努力，对现行秩序的受益者起到了巨大的鼓舞作用。 即便如此，发展中国家仍表现出与西方离心的倾向。 例如，在俄乌冲突议题上，巴西、印度、印度尼西亚、南非等国均拒绝跟随西方制裁俄罗斯。

发展中国家与西方的疏远存在多种原因。有的国家是为了保持外交自主性，有的国家则是为了继续获取俄罗斯的武器装备和石油供应。总的来说，可以归纳为以下几点：

（1）西方不够重视发展中国家的利益诉求；

（2）西方在国际组织中享有过多的特权；

（3）西方在国际事务上奉行双重标准。

03

金砖国家组织的扩员

有观点认为，金砖国家组织可理解为新兴大国挑战现行秩序的制度性工具。该组织的诞生主要归功于美国高盛公司首席经济学家吉姆·奥尼尔（Jim O’Neill）。

2001年，他将巴西（Brazil）、俄罗斯（Russia）、印度（India）、中国（China）四国的英文首字母结合在一起，提出了“金砖四国”（BRICs）概念，用以指代他预计推动未来全球经济增长的四个新兴经济体。

随后，上述国家将这一概念转化为倡导世界多极化、推动国际金融机构治理体系改革的多边合作机制。首届金砖国家峰会于2009年在俄罗斯举行；2010年，金砖四国举行外长会晤，批准南非加入该组织。

自金砖国家组织成立以来，已经取得了诸多重要成果。2015年，该组织成立了新开发银行（New Development Bank）。虽然新开发银行的融资规模无法与传统多边开发银行相提并论，但是金砖国家组织一直希望将其发展为世界银行的替代品。

同年，金砖国家达成一致，宣布建立应急储备安排，旨在补充和强化国际货币基金组织，着眼于维护金砖国家的金融稳定，在成员国面临短期国际收支压力时为其提供流动性支持。此外，金砖国家组织还建立了多个本币贸易结算机制，以降低成员国对美元的依赖。

然而，金砖国家组织存在许多潜在问题。

在金砖国家中，巴西、印度和南非为民主国家，而中国和俄罗斯则为威权国家。在政治立场上，前三者奉行不结盟和中立政策，而后两者则对西方持强硬立场。

此外，中国与印度是战略竞争对手，近年来一直在印度洋地区争夺影响力，曾在边境地区陷入紧张对峙；金砖国家在联合国安全理事会扩员议题上存在严重分歧。巴西、印度和南非曾多次提交申请，希望成为常任理事国，但中国和俄罗斯始终对该议题持保留意见。

在第十五届金砖国家峰会上，印度、巴西和南非重申对俄乌冲突持中立立场，拒绝谴责俄罗斯。但在有关金砖国家组织扩员的议题上，三国表示反对将该组织发展成对抗G20或西方的工具。

最终，在中国和俄罗斯强有力的支持下，金砖国家达成一致，邀请伊朗（中东地区的头号反美国家）、阿根廷、埃及、埃塞俄比亚、阿联酋以及沙特阿拉伯加入该组织。这样一来，金砖国家组织内部威权国家和民主国家的比例将从过去的2∶3上升至7∶4。

世界上许多国家对加入金砖国家组织的兴趣与日俱增。据报道，有多达40个国家表达了加入意愿，这意味着该组织仍有进一步扩员的可能。

然而，凡是成功的多边机制，无不是建立在求同存异这一原则的基础上。唯有让更多的国家参与多边机制的建设，才能增强多边机制的合法性和国际影响力。但随之而来的是内部利益多元化，必然导致决策过程受到各方掣肘，这是多边机制长久面临的困境。

04

G20有望成为推动多边体系改革的“引擎”

有迹象表明，G20正在逐步显示出取代联合国的趋势。该机制于1999年启动，由中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、韩国、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英国、美国、欧盟等20国组成。2008年全球金融危机爆发后，G20由部长级会议升级为领导人峰会。

2009年，G20领导人宣布G20将代G7，成为“国际经济合作首要论坛”。今天的G20已今非昔比，其经济总量占全球经济的80%，人口总数占世界人口的三分之二，贸易总量占全球贸易的四分之三。在此背景下，G7对全球经济的影响力正在不断下降，新兴经济体在全球经济治理中的地位与作用正在迅速上升。

从G20过去的表现来看，G20是个有效遏制危机的组织。为应对全球金融危机，G20举行了4次领导人紧急峰会，并经历了从“危机应对机制”逐渐向“长效治理机制”的转型。

但随着危机的减缓，G20的作用开始弱化，各成员国不再采取集体行动，转而关注各自的要务，甚至担心沦为大国博弈的“牺牲品”。G20在新冠肺炎疫情时期的表现可谓不尽如人意。

发展中国家在参与G20的过程中，逐渐从被动的接受者变成了积极的参与者，并开始在该机制中发挥更大的影响力。印度于2022年12月1日至2023年11月30日担任G20轮值主席国。

在印度担任G20轮值主席国期间，印度积极塑造“全球南方”领导者的形象，并宣称要为“全球南方”国家（即前殖民地和发展中国家，总数约130个）发声。

2023年1月，首届“全球南方国家之声”线上峰会在印度举行，旨在呼吁推动构建更加公平、公正、合理的全球经济治理体系。在G20新德里峰会期间（中国和俄罗斯缺席），印度总理莫迪强调，印度为连接东西方的唯一“桥梁”，并邀请非盟成为G20正式成员。

然而，G20成员国在涉及俄乌冲突上的措辞分歧明显，并未在此次峰会联合宣言中谴责俄罗斯，但呼吁“所有国家须避免使用或威胁使用武力来寻求获取领土”，从而避免了G20的分裂。

归根结底，G20的初衷并不是协调地缘政治利益，而是讨论与全球经济相关的议题。在俄乌冲突背景下，G20成员国淡化了在地缘政治冲突方面的表态，这是对G20定位的“拨乱反正”。

05

联合国的作用仍不可替代

自第二次世界大战结束以来，联合国一直是多边体系的核心。然而，随着国际形势的日益紧张，联合国的权威性受到了前所未有的挑战。

虽然联合国存在诸多局限和不足，但是在国际合作方面仍具有不可替代的作用 ，例如普遍成员制、具有法律约束力的《联合国宪章》、合法使用武力的垄断权，以及拥有数十个分管人道主义救援、维和行动、全球公共卫生、核武器核查等事务的下属机构。

目前尚无任何国际组织能够像联合国一样，在如此多的领域中发挥领导作用。

当然，“小多边”机制也有其优势，例如与特定参与者推进共同目标。相较于多边机制，“小多边”机制更为灵活，其面临的制度障碍相对较少。今天，“小多边”机制已成为当代国际政治的一个主要特征。

如果无法防止世界地缘政治格局进一步分裂，各类排他性联盟将会不断兴起。“全球南方”与西方国家之间的分歧与对立，加剧了全球脱钩的趋势。

西方国家一直未能有效帮助发展中国家应对债务飙升、发展停滞、公共卫生风险、气候变化等紧迫问题，引起了发展中国家的不满。

但“小多边”机制并非联合国的替代方案，多边机制才是最有效的国际合作平台。人类真正需要的是一个非排他性、允许参与者各执己见、共同解决人类发展问题的国际组织，而目前只有联合国能够胜任这一角色。

更重要的是，联合国可以提高发展中国家在全球治理中的发言权和代表性。联合国大会是一个独特而不可或缺的论坛，基于主权平等原则，各成员国无论大小一律平等。

发展中国家在联合国大会中占据多数席位，其数量优势能够对联合国大会决议产生决定性影响。一个重要例子是，联合国大会于2022年通过了一项决议，安理会常任理事国在行使一票否决权时，需要向联合国大会证明其否决的正当性。

虽然现行的多边机制存在不公正、不合理之处（例如，安理会常任理事国之间的分歧会影响联合国工作的正常进行），但是十分注重维护弱小国家的权益，这是其他机制所无法比拟的。

例如，2023年9月，联合国召开了第78届会议，其中包括围绕中低收入国家发展的可持续发展目标峰会、气候雄心峰会、发展筹资问题高级别对话、大流行病预防、防范和应对会议等一系列重大活动。

简言之， 联合国是“全球南方”国家的保护伞，发挥着平衡发达国家和不发达国家之间利益的重要作用。

卡内基国际和平研究院客座研究员范明图（Minh-Thu Pham）指出，如果西方或金砖国家希望成为“全球南方”的领导者，就必须支持联合国在国际事务中发挥主导作用。

★本文编译：

曾辉   华南理工大学公共政策研究院英文编译

全 文 完 ， 既 然 看 到 这 里 了 ， 如 果 觉 得 不 错 ， 随 手 点 个 赞 和 “ 在 看 ” 吧 。

转 自 微