如何设计美国空军的组织结构

知远战略与防务研究所 失乐园丁/编译

【知远导读】本文编译自兰德公司最新报告《关于美国空军组织设计变革的思考》。报告回顾了自1990年以来美国空军组织设计的演变，并基于组织设计的一般原则，评估了历史上的相关努力，同时强调组织设计应从环境特征、目标层级、战略层级、流程定义和结构划分等方面着手，以确保设计的适应性和一致性。当前，美国空军正在经历新一轮的重大改革，该《报告》对于深入了解美国空军此轮组织变革具有重要的价值。

限于篇幅，本文仅推送《报告》第二章“组织设计”的部分内容。

“一个设计良好的组织结构既能适应当前，又能灵活应对未来。”

——迈克尔·古尔德和安德鲁·坎贝尔

虽然组织设计没有单一的公式，但其基本原则已经通过实践经验和数十年的学术研究得以确立。本文将从文献中精选出组织设计的一般原则，并阐述组织设计原则将如何帮助解决研究问题。

组织设计是一个组织“战略、结构、流程、人员、协调和控制以及激励因素的完整规范”。 ¹ 我们将围绕战略、流程和结构展开讨论，从流程的角度考虑人员、协调和控制以及激励因素。需要注意的是，组织结构只是组织设计的一个组成部分。组织结构规定了“（1）组织中存在哪些职位，（2）这些职位如何组合成单位，以及（3）正式权力如何在它们之间流动。”我们认为组织结构应遵循并支持组织设计的其他组成部分，结构不应影响战略或决定流程。 ² 因此，环境、目标和战略应决定流程，而所有因素的结合应决定结构。

一、组织方向

流程支撑着组织寻求的方向。方向由战略组成，这些战略为如何在环境需求和约束下实现目标提供指导。

（一）环境

我们所说的环境是指美国空军必须开展行动的环境。与本报告最相关的环境有两个方面：（1）各军种现在和未来所面临的环境条件；（2）美国空军单位所支持的组织和流程（即其客户）。

环境条件部分包括外部和内部因素。外部因素包括美国空军为威慑和作战而必须面对的威胁和地缘政治条件。外部因素在很大程度上决定了需求。内部因素包括国内财政和政治环境。内部因素在很大程度上对选择方案施加了限制条件。任何组织设计方面的选择都必须考虑到这两点。通常情况下，解决方案更多地取决于限制条件，而不是目标。

与本报告研究问题相关的空军部以外的主要客户包括：

•作战司令部部，他们要求具备各种能力，并为部队提供这些能力；

•国防部长办公室（ OSD ）、成本评估与项目鉴定（ CAPE ）办公室，负责评估拟议项目并提供指导；

•国防部副部长办公室、主计长办公室，负责评估预算提案并提供指导；

•管理与预算办公室（ OMB ），负责提供财政限制和优先事项；

•负责政策的国防部副部长办公室（ OUSD ），负责发布未来作战需求指南；

•国会，负责授权（有时是限制）活动并批准预算。 ³

除了空军部以外的客户，美国太空部队也是空军的伙伴军种，共享许多支持资源。任何美国空军的组织设计，如果未能考虑到这两个军种之间的协同效应，都会削弱这些协同效果。

设计元素（目标、战略、流程和结构单元）在整个组织内进行划分。当组织被划分为结构单元时，其目标、战略和流程也会被划分为不同的工作组。组织设计的一个关键问题是组织设计元素的划分与单元及其所服务对象所面临的环境条件相一致或不一致的程度。

在组织设计文献中，有两个环境维度被认为对组织设计选择很重要：环境复杂程度和环境动态程度。复杂（相对于简单）环境是指决策相互关联，且决策所依据的信息具有不确定性。动态（相对于稳定）环境是指环境会随着时间推移而发生变化。面对复杂、动态环境的组织单位倾向于分散决策，而不喜欢标准化流程。面对简单、稳定环境的组织单位倾向于集中决策，并希望流程标准化。 ⁴

（二）目标

目标是一个组织或组织内单位努力达到的理想状态。我们用这个词来指代目的。美国空军有多个目标，以适应其复杂的环境。组织设计的一个重要部分是组织结构中各个层级目标的一致性——目标层次结构。

（三）战略

在美国国防部，战略和目标这两个词有时几乎可以互换使用。美国国防部的许多战略文件都是对组织的远大目标的描述。很少有文件会明确指出实现目标的障碍、克服这些障碍需要采取的行动，或者哪些目标是次要的或可以牺牲的，从而说明应该在哪里冒险。因此，战略文件往往无法为低层级决策者提供充分的指导。

我们遵循理查德·鲁梅特（ Richard Rumelt ）的观点，对目标和战略进行了区分。我们用战略一词来指代为实现目标而采取的一系列具体行动。因此，战略是指为实现特定目标而做出的选择，包括哪些事情要做，哪些事情可以牺牲。用鲁梅特的话来说，

“战略的核心包含三个要素：一是诊断分析，确定或解释挑战的本质。良好的诊断分析能够识别出某些关键因素，从而简化往往令人难以承受的现实复杂性；二是应对挑战的指导政策。这是为应对或克服诊断分析中确定的障碍而选择的总体方法；三是一套连贯的行动，旨在贯彻执行指导政策。这些步骤相互协调，共同完成指导政策。” ⁵

鲁梅特在他的研究中进一步阐述：

“战略是可见的，是强加给系统的协调行动。当我说战略是‘强加的’时，我的意思就是这样。这是一种集中权力的做法，用于克服系统的自然运作。这种协调不是自然的，因为没有战略，它就不会发生。” ⁶

组织设计的一部分是创建一个协调一致的战略层次结构，以实现整个组织的目标。最高级别的领导者发布战略，指导下一级制定更详细的衍生战略，以此类推，形成一个协调一致的战略层次结构。通过这种方式，战略愿景在层次结构中自上而下地流动。虽然战略在很大程度上取决于来自下级的信息，但它并不是从下至上简单地汇总的。 ⁷ 就我们的研究问题而言，战略文件的目的是为艰难决策提供指导，减少对上级临时指导的需求。 这些文件指导授权决策者根据组织目标做出一致决策。战略层的结构为组织设计的后续要素奠定了基础。由于一个实体的战略愿景必然会随着时间而改变（这是动态环境的一部分），因此其组织设计的其他部分需要足够灵活，以适应这些变化，或者组织设计要素需要能够根据战略愿景的变化而变化。

二、组织流程及其要素

组织的核心是其流程。我们用流程一词来表示“一系列相关的任务和活动，它们共同将投入转化为产出，为客户创造价值”。 ⁸ 客户可能是美国空军的内部或外部客户，也可能两者兼而有之。流程遵循战略，以在环境中实现目标。我们将流程的讨论框架设定在本报告所研究的问题中，即流程的决策和决策者。为了解决研究问题，我们讨论的要素包括：

•决策权应归属何处；

•决策如何支持；

•问责制和激励机制；

•人力资源和文化。

这四个要素并非与流程相关的组织设计要素的详尽清单。例如，工作流程结构也很重要。我们之所以强调这四个，是因为我们认为它们是与本报告所考虑的关键研究问题相关的最重要的要素。

（一）决策权归属

组织中决策权分配的基本原则已经非常明确。在空军部，大部分权力属于空军部长和参谋长。这些领导人出于实际考虑，将大部分决策权下放。 在组织中，决定将决策权下放给谁，应该取决于做出决策所需的知识掌握在谁手中。 一般来说，对于集中控制，应该将决策权下放给组织结构中最高层，以便将所需具有足够准确度的知识在足够的时间内传递给他们，从而使其做出明智的决策。如果所需知识无法足够准确或足够及时地传递，则应将决策权下放给组织中能够满足这些标准的层级。 ⁹ 为了使必要的信息对决策者有用，这些信息必须是决策者能够随时掌握的信息，而不仅仅是组织内数据系统中可用的信息。此外，还需要在遵守这些知识限制的前提下，将决策权下放到组织结构中的较低层级，以避免高层决策者负担过重。

在上文关于环境的内容中，我们提到，面对复杂、动态环境的组织单位倾向于分散决策，而不喜欢标准化程序。在决策权分配方面，环境的动态程度是相对的。所需的信息能否及时为特定决策所用？如果决策与项目目标备忘录（ POM ）的审议有关，时间尺度为几天到几周。如果决策是关于是否中止作战任务，时间尺度为几秒到几分钟。

授权决策的数量越多，层级越低，领导者保持决策一致性的挑战就越大，实施连贯的总体战略也就越重要。每个决策者都在其授权的机构内采取行动，以实现其环境中的目标和战略。因此，组织中行动的一致性是由目标和战略的层次结构以及领导者将这些目标和战略强加给下属的能力决定的。目标和战略阐述和强加得越不坚决，它们的一致性就越低，组织分裂为狭隘利益的风险就越高。

（二）决策支持

在合理的组织设计中，决策者被赋予决策权，因为他们拥有做出决策所需的必要知识。 决策的关键要素是知识的质量。 如果必须从与决策相关的结构不良的数据中收集必要知识，决策质量就会下降，决策时间也会延长。 ¹⁰ 数据结构与其支持决策的匹配度越高，决策的响应度就越高。

通常，数据必须通过分析和处理才能变为知识。同样，决策者越能获得针对其决策的分析，他们做出的决策就越准确。分析师越能准确表达衍生知识中的不确定性，决策者就越能更好地理解决策的风险。

（三）问责制和激励

正式授权指导个人按照战略执行流程，以实现目标。但个人拥有自主权，可以消极或积极地利用这种自主权来追求狭隘的目标。 ¹¹ 问责制和激励可以增强正式授权，抑制这种倾向，组织文化（将在下一节中讨论）也可以起到同样的作用。 ¹² 我们所说的激励措施是指个人采取某种行动时所意识到的成本和收益。问责制和激励措施的一种正式机制是个人绩效评估。在我们的研究问题中，我们强调两个因素会抑制问责制和激励措施对狭隘主义的影响。一个是决策权分散在多个决策者手中，即把决策权分配给组织单位中一群人，而不是分配给一个人。决策分散的程度越高，个人承担的责任就越少。另一个因素是绩效评估。 绩效评估越与单位绩效挂钩，与机构贡献脱钩，个人对组织整体目标和战略承担的责任就越少——也就是说，组织希望取得整体成果，却鼓励个人的部分行为。 ¹³

（四）人力资源与文化

说服员工超越正式权威的第二种方式是组织文化。我们将组织文化定义为“特定群体在应对外部适应和内部整合问题时发明、发现或发展起来的基本假设模式，这些假设行之有效，因此被传授给新成员，作为感知、思考和感受这些问题的正确方式。” ¹⁴

文化对于各军种至关重要。文化带来的压力将个人利益与集体利益统一起来。美国空军的整体文化，可以成为抑制狭隘利益的有力机制。但美国空军的亚文化可能会增强狭隘利益，阻碍达成适当的全组织妥协的能力。如果管理得当，亚文化对于中央领导来说并非天生就有问题。大型组织需要独特的亚文化作为其组织设计的一部分，以实现其各种目标和战略，但领导者必须注意，当这些亚文化偶尔需要克服以实现组织凝聚力时，必须制定相应的策略。 ¹⁵

三、组织结构

正如本文前面提到的，组织结构确定了“（1）组织中存在哪些职位，（2）这些职位如何组合成单位，以及（3）正式权力如何在它们之间流动”。 ¹⁶ 一般来讲，在美国空军，人力和工作流程如何分组决定了其职位。为了研究问题，我们从决策权的分配角度来研究正式权力的流动。在本节中，我们将重点放在组织单元的分组上。

在构建组织单元时，部分人员被分组在一起，在共同的直接领导下工作，而其他人员则被分开。结构接缝（组织内部不同部分之间可能存在的分隔或不连贯的点）划分了在共同监督下工作的人员、共享资源的人员以及采用共同绩效评估标准的人员。将组织元素划分为单元没有最佳方法。结构接缝不可避免地会跨越共同目标、共同战略、流程、信息流、工作流和其他重要的组织元素。与组织设计的许多其他元素一样，大多数组织中的结构单元并非来自系统分析，而是随着时间的推移而发展，并且通常受政治因素的驱动。 ¹⁷

当组织决定在特定位置设置结构接缝时，该结构接缝会将某些活动合并到同一单位，从而促进这些活动，而将其他活动分开，从而阻碍这些活动。因此，决定结构接缝位置的两个因素同样重要：（1）将什么组合在一起，以及（2）如何促进结构接缝之间的必要协调。 ¹⁸

决定接缝位置的指导原则如下：（1）划分组织部门，以尽量减少被接缝切割的目标、战略和流程的数量；（2）将接缝放置在组织愿意承担风险的地方。换句话说，所有结构划分都会产生接缝，导致组织某些功能中断，组织愿意承担和不愿意承担的风险应该决定如何划分部门。与我们的研究问题相关的常见分组考虑因素包括：按共同客户分组（例如，太平洋空军根据美国印太司令部进行分组）、按共同职能分组（例如，空军保障中心的仓库维护）、按共同任务分组（例如，第20航空队的核洲际弹道导弹）或创建或保留亚文化（例如，核社区）。

通常会建立正式机制来促进跨部门协调。 ¹⁹ 跨组织部门的正式协调机制有助于必要的知识流动，但会消耗资源和时间。 ²⁰ 美国空军最突出的此类机制是协调流程，该流程要求在发布政策和做出某些决定时，各利益相关单位之间必须进行协商并达成高度一致。美国空军还采用了许多其他定制机制来促进跨组织协调行动，例如“红旗”军演、将官指导小组、工作小组等。另一个正式机制是通过绩效评估激励员工，评估时会考虑员工与本单位以外的利益相关者互动以实现总体目标和战略的情况，据我们所知，美国空军并不经常使用这一机制。但组织中的许多协调机制是非正式的。例如临时跨职能团队和文化。

组织中的不同部门通常根据当地需求采用不同的结构。组织在整个系统范围内选择不同的结构可能是有充分理由的。

【关于本报告】

本报告中的研究受美国空军参谋长大卫·奥尔文将军（ Gen David Allvin ）委托，在兰德公司空军项目资源管理计划内进行，是2023财年项目“空军管理结构演变及影响分析”的一部分。研究的目标是提供可行方案，以改善美国空军的管理结构和/或相关流程，从而满足当前和未来作战需求对综合能力的需求，同时参考对相关举措的历史回顾。

【 1 】 Burton, Obel, and Håkonsson, Organizational Design, p. 26.

【 2 】 Mintzberg, The Structuring of Organizations, p. 115. Structure affecting strategy has been documented; see Fredrickson, “The Strategic Decision Process and Organizational Structure.”