“福利国家危机”自20世纪70年代以来一直是学术界的热门话题，代议制民主的弊端亦被诊断为此危机的制度性根源。21世纪以来，希腊债务危机、叙利亚难民危机等事件再次将福利国家和代议制民主推上风口浪尖，引发了一连串反思和质疑。事实上，经历了20世纪末、21世纪初全球化和互联网经济的繁荣，福利国家和代议制民主的痼疾依然存在，其运作逻辑并未被新一轮的经济繁荣改变，其弊端也没有在根本上被克服。相反，随着21世纪经济、政治、文化的形势发生意义深远的变化，福利国家和代议制民主将面临更加严峻的挑战。虽然传统的“福利刚性导致福利国家财政危机”的基本结论并未完全过时，但它始终不足以反映福利国家和代议制民主的深层次政治矛盾，更不足以解析它们在新时代条件下的发展趋势。本文以解析福利国家的基本政治矛盾为立足点，着力分析其政治逻辑，进而勘定代议制民主在其中的地位，来辨明它们的运作逻辑以及发展的可能性。
福利国家危机的症状主要体现为有限的国家财政难以支撑几近无限膨胀的福利开支导致的财政危机。新自由主义抨击福利国家在经济上效率低下、在道德上助长懒惰、在政治上倾向极权，必须回归市场、实行私有化、减税、减少管制，在撒切尔和里根当政之时新自由主义可谓风 头无两。然而，新右派改革并未如期革除弊病，反而导致经济问题复杂化、政治矛盾尖锐化。究其原因，其根本缺陷在于轻视“国家”，在福利危机中没有给予它恰当的定位，没有把握住它的政治逻辑。新右派返回洛克和斯密的古典自由主义立场，将“守夜人国家”在理论上“进化”为“最低限度的国家”，即国家仍然被置于“看不见的手”（或者“自生自发秩序”）的“剩余物”的边缘地位。但事实上，经过二战后数十年的福利国家建设，国家的性质已发生根本性转变，仍以国家和市场绝对相互外在的关系对它们进行定位，已然是时代的错置。
福利国家是一种国家形态，不只是简单地给国家添加福利功能。有学者曾精要地论证了西方国家从战争国家向福利国家的转变。以查尔斯·蒂利（Charles Tilly）为代表的历史社会学家指出，中世纪末期、现代早期以绝对君主制为基本体制的国家就是战争机器，随着国内权力整合与国际权力竞争的日趋激烈，战争成为国家的基本成长动力和主要行为模式，围绕着战争资源的攫取，现代军事制度（常备军、兵役制）和官僚制度（税收、财政）迅速建立起来，“国家建构”（state-building）的基本逻辑是战争驱动的组织建设。以洛克和斯密为代表的古典自由主义正是对战争国家的“反动”，他们以私有财产权理论抵御绝对君主筹集军费为目的的肆意征税、以自然权利和社会契约理论更换君权神授的权力合法性基础、以有限政府和分权制衡规制政府行为、以“看不见的手”和守夜人政府划定政府行事的边界。但显然，限制战争国家的理论努力和政治努力并未有效阻止战争国家的前进，两次世界大战便是战争国家普遍化的巅峰。
归根结底，古典自由主义批判国家的否定性、限制性、防御性理路未能根除战争国家的行为逻辑。只有全面竖立起肯定性、推动性、发展性的理路，国家才能走上和平的轨道。福利国家的出现是对战争国家基本逻辑的深层次“反动”。战争的惨痛教训、经济的迅速发展、新的国际均势和国际机构的建立一并推动西方在二战后全面建设福利国家。福利国家是资本主义经济和社会发展——尤其是工业化飞速发展——对国家提出新要求的结果，这些新要求在以托马斯·格林（Thomas Hill Green）为代表的“积极自由”倡导者那里得到了政治哲学支持，在约翰·梅纳德·凯恩斯那里得到了经济和政治方案的框架性筹划，《贝弗里奇报告》则给出了全面实施纲要。
简言之，福利国家至少在以下三个层面与战争国家构成了对峙和取代的关系，同时树立起自身的基本性质：首先，国家的基本行为模式由战争转变为经济，经济取代战争成为国家事务的重心；其次，国家的结构和功能由战争机器转变为宏观经济管理，管理和服务职能大幅增加，国家职能的结构发生了重大改变；再次，国家的合法性基础由君权神授转变为保障人权和增进人民福祉，以社会权利为法权形式的福利成为人民效忠国家的重要根据，国家的社会经济义务大量增加。
福利国家的形成是一个结构性转变的过程，“新国家”具有新特性和新逻辑，其中最根本的是：市场经济的政治化和政治的市场经济化相互交织。这种定位挑战了古典自由主义秉持的国家与市场相互外在且独立的基本关系。一方面，市场经济全面而深刻地政治化，经济取代战争成为最大的政治，国家的对外经贸关系和对内发展经济成为头等大事。经济不再是自生自发的民间事务，而成为“国民经济”，国家必须对其进行宏观统筹和严格监管，贸易结构、产业结构、人口结构皆成为国家的管理对象。另一方面，政治全面而深刻地市场经济化，经济事务在国家事务中的重要性越来越高，国家几乎成为一个经济管理机构，推动经济增长、控制通货膨胀和失业成为国家的重要任务。经济绩效和福利供给成为评判政府执政效果的首要指标，也是选举的核心议题，作为政治发动机的政党，掮客化倾向日趋加剧。
福利国家的基本政治矛盾在于政治和经济的相互交织导致政治与经济由相互帮扶走向相互扭曲，国家既是政治实体又是经济管理者的双重身份必然导致它左右为难、进退失据，面临着自身衰落和失去对社会经济的控制力的巨大风险。确认市场（及社会）的自主性，划定市场（及社会）与国家的边界，要求国家仅作为安全（和其他基本公共物品）供给者，在自己的范围内管好自己，这种思路对于福利国家已经不够用了。因为它错判了福利国家与市场经济（社会）的结构性共生关系和演化逻辑，也就无法有效识别福利国家危机产生的根源，自然也就难以解析福利国家危机的政治逻辑。
以“国家的新形态”理解福利国家，把握住政治与经济之间关系的根本转变，是达成历史与逻辑相统一的前提：战争国家与经济的关系是攫取型的，福利国家与经济的关系则是互相内部化的。在此背景下，詹姆斯·奥康纳（James O'Connor）将福利国家的财政危机定位为“财政投入社会化和社会剩余私人占有之间矛盾”的必然结果。国家负有发展经济和供给福利的义务，财政投入社会化就成为必然。但福利国家不能改变私有财产权制度。私有财产权制度既是福利国家的运行基础也是合法性基础。因此，财政入不敷出酿成危机乃势所必然。奥康纳以私有财产权解析福利国家，揭示了福利国家公共财政与私人财产之间的深刻矛盾，但未对国家自主性予以足够重视，因此对财政—财产矛盾的政治表现和后果分析不足。
哈贝马斯把福利国家危机解释为系统性危机，起点就是国家的市场经济化。他认为，福利国家危机首先是因“国家机器不自觉地充当了价值规律的执行机构”及“国家机器充当了联合起来的‘垄断资本’的计划代理人”而起；进而，国家的行政合理性因“资本主义不同利益之间的对立”和“为了生存而产生了与系统异质的结构”而陷入危机；最后，国家的行政为实现自身运行的阻力最小化而主动干预文化传统，导致文化的混乱和国家合法化的危机。作为国家利器的行政系统在执行其经济职能时导致文化系统产生混乱，酿成了全面的系统性危机。但哈贝马斯的诊断似乎存在“单线推进”的嫌疑，以国家自主性与经济自发性相融合的动力学解释固然能够深刻剖析危机步步展开的动态逻辑，却未对国家与市场经济的结构性交缠、市场经济对国家的结构性依赖、文化被市场经济和国家双重渗透等重大问题予以足够的重视。
克劳斯·奥菲（Claus Offe）在解析“福利国家的矛盾”时另辟蹊径，提出了一对概念，即“去商品化”（decommodification）和“行政性再商品化”（administrative recommondification）。市场经济具有将一切事物都商品化的本能。然而，并非所有事物都应该被商品化，比如权力；也并非所有事物都可能被彻底商品化，比如人。人在市场经济中变成了劳动力资源，失业和退休是人离开市场的主要形式，当市场经济将所有人裹挟其中，退出市场的人如何安置就成为不容回避的问题。国家为市场经济承担起人道责任和系统性补救职能的方式就是提供福利（社保），接受补救（领取社保）就是人的去商品化。这是市场经济顺利运转之必需，国家在此成了市场经济必不可少的克服系统性风险的补丁。然而，国家无法承担过多的人退出市场、享受福利，所以必须利用行政手段使退出的人尽可能多地回到市场，即通过教育培训、跨国联合、产业调整使失业人口再就业，即“行政性再商品化”。在此，国家成了市场经济的重要组成部分。国家因此与市场经济相互渗透，互相成为对方的构成性部分。
致命的是，去商品化和行政性再商品化都是国家对市场经济必须履行的职责，但它们的事务性质、政策工具、运作逻辑等各方面都存在重大差别，再加上国家（尤其是行政系统）在管理这些事务过程中的自利性和自我膨胀，国家可谓左右为难、左右互搏，最终左支右绌，本来用以克服市场经济危机的机构设置和管理行为引发了更多的危机。奥菲将福利国家这种危机层出不穷的状态称之为“危机管理的危机”。他的结论是“资本主义体系不能与福利国家共存，却又不能没有福利国家”。
去商品化和行政性再商品化的解析表明，福利国家的基本政治逻辑须放置到“市场经济的政治化和政治的市场经济化”这一根本政治矛盾框架下理解。这一根本矛盾意味着国家的基本性质和行为逻辑呈现出以下新特点。
首先，与战争国家相对应，福利国家是“经济国家”。政治变成了“以权威声势为一个社会分配价值的行为”，其主要任务既然变成了分配，便有了摆脱战争般零和游戏的可能。若经济不断增长，帕累托改进就是可期的，政治就可以摆脱战争式的你死我活而变成人人有份的皆大欢喜。因此，福利国家若想以分配政治取代战争政治而立稳脚跟，以经济增长为核心目标的政治便是题中应有之义。凯恩斯正是通过宏观经济学告诉世人，以经济增长和分配为中心的正和游戏在国家的调控和管理下不仅可欲而且可行。
其次，分配政治不仅试图将国家间政治从战争政治转变为经贸政治，而且试图将国内政治从阶级斗争转化为社会福利供给的公正问题。国际层面的典型事实是，二战后三大世界性经济组织——世界银行、国际货币基金组织、关贸总协定（世贸组织）——充当建构经贸政治的国际协调人角色，联合国则充当抑制战争政治的国际协调人角色。国内层面的典型事实是，福利分配围绕“公正”标准展开。公正成为裁断政治是非的道义旗帜。罗尔斯的“正义论”则是西方世界对福利公正分配诉求的哲学化呈现。
再次，代议制民主由战争国家筹措战争资源的制度平台转变为各社会集团争夺国家福利的制度平台，成为典型的政治市场。政治市场的逻辑否定了你死我活的零和游戏，“不自由毋宁死”的革命行动退居幕后，“无代表不纳税”对战争国家的反抗已然消散。市场化的政治变成了多回合的共赢游戏，每一回合都只存在“多或少”的问题而不再存在“死或生”的问题。在这种逻辑中，议会政治、政党、政客必然全面地掮客化，它们在本质上是交易关系、交易团体和交易员。
在以上福利国家基本政治逻辑的演化进程中，危机是其必然结果。
首先，福利国家有限的财政收入无法满足人民无限增长的福利要求。通常而言，福利国家危机首先体现为国家财政无力支付福利供给的危机，直接原因是人民对福利的预期呈现出明显的刚性。然而，福利刚性是一种复杂的刚性，而不只是“欲壑难填”。人民对福利只能上升不能削减的刚性预期，以国家的主要任务转变为经济增长和福利分配为基本前提，是经济在国家事务中重要性和占比大大提高的必然后果。在战争国家的逻辑中，人民对国家的基本预期和要求是国家间战争的胜利。福利国家将人民的注意力转移到经济上来，人民被全面而深刻地经济化，合逻辑的结果当然是人民要求经济增长和分配合理。而经济预期并不会自然而然就比战争胜利的预期更加理性，虽然预期的方向改变，但转向新方向的期望一样没有止境，就像战争国家中的人民希望自己的国家战无不胜一样，福利国家中的人民自然希望国家永远繁荣，且能永远分享国家的繁荣。人民的新预期让福利国家拥有了无穷的动力，也让它背负上了无比沉重的包袱。福利刚性的政治学本质是福利国家重塑了人民，当人民用同样的逻辑来要求重塑他们的国家时，国家却不堪重负。
人民的福利成为国家的合法性基础，并以公民的社会经济权利的法权形式逐步得到落实，福利供给成为国家不可推卸的义务。社会经济权利一方面让国家在一定程度上对福利供给拥有主动的控制权，因为权利是要求国家供给福利的依据，但人民的要求转化为国家认可的法定权利须经历复杂的政治法律过程。这一过程延缓了福利要求潮水般袭来的崩溃性局面，国家可通过政治法律技术在时间上或内容上减缓福利压力。但另一方面，社会经济权利不断增强的刚性过程也使国家供给福利的义务刚性化，从长期来看难以逆转。如果某一项社会经济权利已经得到国家实定法的立法确立，将其取消基本上不可能。因此，人民预期上的福利刚性通过社会经济权利的形式转变为公民权利的刚性和国家义务的刚性。如果说人民的预期可以通过某种思潮和舆论的引导加以调适，使之软化或降低，那么，公民权利的刚性更难调整。公民的社会经济权利不仅涉及公民的实际利益，更涉及国家的合法性基础、制度和机构设置及复杂的政治法律过程。福利刚性表面的主观预期刚性背后是一整套制度的客观刚性。因此，福利国家危机是主观预期刚性和客观权利刚性皆不断强化，并相互强化的结果。
其次，福利国家职能与机构的膨胀使它由克服市场经济弊端的主体变成问题本身，福利国家从宏观行为方式上看是“管理国家”。国家事务重心由战争转移到经济，必然导致新职能和新机构膨胀，去商品化和行政性再商品化都要求国家增设前所未有的专业化大型机构，且官僚机构本身存在自我膨胀且与社会经济发展脱节的自然趋势。福利国家的膨胀导致它自身不仅成为经济发展的沉重负担，而且与市场经济的异质化程度日益加深。哈贝马斯直言，行政系统负有宏观经济调控和管理的职责，但它一方面不能彻底变成市场主体，另一方面为了维持自主性又对市场产生强大的拒斥性。机构膨胀、效率低下、官僚作风的深层次根源是行政系统应对市场经济复杂变化的策略性选择。正是在这种根深蒂固的策略性行为方式当中，行政的合理性必然陷入危机。政治领域中行政合理性的危机必然伴随着行政系统对市场经济的扰乱。高度相互渗透的政治与经济不可能在一方出现危机之时而另一方安然无恙。因此，福利国家的危机是国家行政系统和市场经济相互渗透而导致双方自主性都遭扭曲而产生的系统性混乱。
再次，福利国家存在着政治劣质化的趋势，福利国家从微观行为方式上看是“交易国家”。政治的市场经济化意味着经济事务在国家事务中的重要性和占比大大提高，同时意味着政治规则的市场经济化，这在代议制民主中体现得最为充分。卡尔·施米特（Carl Schmitt）曾将代议制民主的原则界定为辩论和公开性，而这一制度自以为是的“中立化”最终导致政治劣质化为蝇营狗苟的闲扯政治。无原则迎合人民福利要求的政客越来越多，政党的掮客化已成为普遍趋势。美国民主、共和两党是典型的掮客型政党。欧洲左翼领袖政党德国社会民主党在20世纪70年代明显放弃阶级立场和目标，向尽可能囊括中间选民的掮客型政党转变。二战后，几乎所有欧美国家有望执政的大党都逐步转变为掮客型政党，意识形态和党纲普遍地非激进化、政党内部普遍地官僚化和异质化。
若代议制民主最重要的组织——政党——普遍地掮客化，那么，作为其核心活动空间的议会和作为其微观组成部分的党员必然与之同质。在议会政治中擅做掮客交易的政党和政客更容易取得成功，更容易主导议题乃至议会，更容易成为执政党和政府首脑，与交易式政治游戏规则相互强化。掮客政治确实对战争政治予以抑制乃至取代，但它会将国家事务矮化、庸俗化、劣质化。更重要的是，掮客型政党和政客本身存在着与人民的福利相异质的自然趋势，他们以人民的名义进行交易之时通常只是为了自身政治利益的最大化。在此，福利国家的危机是承担政治发动机角色的政党普遍地掮客化和作为国家政治生活核心的议会政治全面地劣质化，导致福利国家克服自身危机所必须的眼界和魄力不断衰退，自救的能力不断衰退。
福利国家的危机远不止是财政危机，而是全面的政治危机，是政治与经济相互交织而形成的新政治生态中的新政治逻辑自然演化的结果。虽然人民的经济化、行政合理性的破坏和自救能力的衰退都不像财政危机那样迫在眉睫，但它们具有更明显的不可逆转的性质。这三重病症的出现意味着福利国家实际上处于“温水煮青蛙”的危险境地，它很容易自鸣得意于克服了眼前的财政危机，却忽略自己的已病入膏肓，而且“免疫力”已不堪大用。
三
、福利国家危机中的代议制民主
福利国家尽管已经危机深重，但这并不意味着它行将就木，其政治制度安排和政治过程仍然具有韧性和活力，它们是理解福利国家危机未来走向及其解救之道的基本观测点。
基于代议制民主制度在福利国家制度体系中的核心地位，下文聚焦于其结构和运行予以分析。
安东尼·唐斯（Anthony Downs）以理性选择理论研究了作为代议制民主政治发动机的政党，直接将其定义为“选票最大化的机构”（即政治上的“经济人”），推导出政党在工具理性下捞取选票的行为策略和意识形态的实用化和标签化。唐斯将政党认定为经济人的理论与福利国家中政治的市场经济化高度吻合，他对政党政治和代议制民主所定的基调与本文所言的“劣质化”也非常吻合，“他的理论是作为对民主是如何不可避免地恶化并以最低劣的运作而终结的一种解释”。但是，掮客型大党适应并带动政治的市场经济化导致的自身非激进化、非意识形态化、内部异质化，引发的是多重后果，而非一幅简单的直线下坠的图景。我们从两个方面来揭示福利国家中代议制民主的市场经济化过程的复杂性。
一方面，代议制民主中存在诸多“制度否决点”，它们既是福利国家展开改革的制度性障碍，但同时也是福利国家保持稳定的制度性屏障。
以“制度否决点”（institutional veto point）分析福利国家是保罗·皮尔逊（Paul Pierson）等理论家的贡献，它是指“在制定政策的过程中，适当的行为体联盟可以阻止通过一项特定的立法”。制度否决点并非某些新制度，而是以否定的形式观察和分析既有制度的新视角，通过这一视角可形成“福利政治的比较制度分析”，对福利政治的制度规制和运作过程得到一个内部视角的理解。由于每个国家的政治制度、惯例、势力对比各异，每个国家的否决点的数量和位置不尽相同。但总体而言，权力集中度与制度否决点之间是负相关关系，即权力越集中，制度否决点越少；反之则越多。
在政治实践中，制度否决点通常并非以“否决”的方式出现，福利政治中交易各方都具备交易所必须的“妥协精神”，否决点通常是交易过程中具有威慑力的“筹码”，以换取即将通过的特定福利立法在时间上的推迟和内容上的软化，而非你死我活的致命武器。权力越集中的国家，制度否决点越少，执政党（政府）越容易在福利政策立法上采取“单边行动”；相反，则倾向于“包容性协商”。但是，权力越集中，责任也越集中，无论是法定责任还是道义责任。因此，采取单边行动不仅要面对巨大的政治责任和政治风险，还可能遭遇各种形式的拒不执行。相反，包容性协商容纳更多参与方的利益诉求，福利立法的内容尽管被摊薄，但共识性和团结性更高、各方皆尽其责的可能性更大。
在此框架下再横向比较各国的制度系统，会得出更为连贯的画面。限于篇幅，仅以美国总统制为例略作解释。从正式权力机构角度看，总统制尽管赋予总统强大的行政权，显示出很强的权力集中性，但国会由独立选举产生，法院系统的独立性同样极高。从央地关系角度看，美国的纵向基本权力结构是联邦制，各州与联邦各有宪法规定的权责。从政党政治角度看，尽管总统是实质上的政党领袖，但两党的纪律十分松弛，且具有高度掮客性质，总统只能通过党鞭在党内以交易方式获取参众两院议员支持。民主、共和两党尽管得益于“赢家通吃”的选举制度轮流执政，在政党数量上显示出明显的权力集中状态，但它们是“大而全”的掮客型政党，意识形态色彩淡化、选举机器化、极力扩大代表性。从社会组织化力量角度看，专司特殊社会利益的利益集团在美国非常发达，它们通过游说等各种形式否决福利立法的能力也非常强。因此，美国强总统制的权力集中性被明显具有权力分散性的国会和法院的独立性、各州独立性、大党掮客性和利益集团的强势地位所消解。美国制度体系中制度否决点非常多，这与美国常年福利增减都非常困难的基本格局高度吻合。
有了制度否决点的全景透视，即可对“福利刚性导致福利国家财政危机”这一简单化结论做出审慎的修正和补充。从人民的福利预期到国家的财政危机，不是两点一线，而是一个网状结构。某一人群的福利要求通过多种机构（多种制度）输入政治体系，但同时也有相反的、相异的力量输入，它们在不同的机构之中博弈，不同机构也在宪法规定的和既定习惯的关系网络中相互博弈，多次博弈输出的结果必然是曲折复杂的。这需要通过对各国大量的政治史进行分析，才能对福利国家的盛衰起伏得出更为准确和可靠的结论。
另一方面，代议制民主已遭受到有力的反抗。根据反抗力量与代议制民主的亲疏关系，它们大致可以分为三类。
