主动“加码”：基层政策执行新视角 ——基于H省J县的村干部选举案例研究

中国行政结构中有五级政府，从中央到边陲地区几千公里，其间由各个层级的地方政府和部门机构来传达、执行中央政府的指令，解决当地的问题。在中国的广阔地域上，不同区域间经济、文化和风土人情有很大的多样性和不平衡性，反映了政策制定与执行可能存在的张力。那么，基层政府如何执行存在“张力” 的政策？既有研究强调基层政府如何通过非正式运作执行存在“张力”的政策。由于下级政府难以通过正式渠道与上级政府讨价还价，加之“压力型体制”传导，基层政府时常进退维谷。因此，以“变通”、“共谋”为代表的非正式运作是基层政府跳出困境的理想选择。

如果前述逻辑成立，当基层政府必须执行存在“张力”的政策，其基于向上级交差的逻辑不会主动“加码”，甚至通过各种方式要求上级“减码”。吊诡的是，基层政府时常主动“加码”执行存在“张力”的政策。为什么基层政府主动“制造困难”？本研究在既有研究的基础上提出一个解释框架：基于“官僚制”结合“乡村逻辑”，尝试通过案例分析为基层政府的上述行为提供解释。一统体制和有效治理的张力展现为如何协调官僚制逻辑与“乡村逻辑”，一统体制意味着该制度要求下级服从上级领导，这是官僚制逻辑；有效治理意味着政策执行因地制宜，这是基层政策执行的“乡村逻辑”。与韦伯的“理性官僚制” 不同，中国的官僚制是“政治官僚制”，其对于社会的“总体性支配”受制于上级。这表现为本级官员必须完成上级官员的政策目标，“加码”则是推动下级完成上级政策目标的主要方式。然而，“加码”亦可成为下级的“卸责”工具：当基层官员面对难以执行的政策，其通过主动“加码”规避政治风险。这背后是官员在基层治理中对“乡村逻辑”的关注。换言之，基层官员不仅受官僚制等级化的影响，还必须将上级的政策目标与“乡村逻辑”相协调。

为进一步阐释官员的“卸责”，本研究选择 H 省 J 县的村干部选举作为案例。该县是本研究的一个典型案例，研究者曾四次前往 J 县调研，时间跨度超过四个月，获得了主要领导访谈、文本资料，列席 J 县相关专题会议。既有乡村治理以村支书与村主任“双线”进行。为响应十九大以及 H 省村支书与村主任“一人兼”政策，J县委书记提出以 70% 的完成率作为 J 县各乡镇及街道“一人兼”政策的完成标准。此举引起各乡镇及街道书记热烈讨论，这源于基层官员对改革可能扰乱既有乡村秩序的担忧。吊诡的是，会议讨论的结果是继续“加码”，即提高“一人兼”政策的完成率至 100%。这有悖于会议前期的担忧。本研究将以 J 县村干部选举为例，探究 J 县在村干部选举事件中各参会书记在大会上为何统一“加码”，并通过 P 乡的村干部选举展现基层官员如何执行存在“张力”的政策。当然，作为一项经验研究，本研究只是希望能为该主题做微小的推进，尝试提出一些不同于既有基层政府政策执行的分析视角，以此为既有研究提供新思路。

为了论证上述观点，本研究接下来分为四部分：首先，综述有关基层政府执行存在“张力”政策的相关文献；其次，建立分析框架，基于“官僚制”结合“乡村逻辑”，尝试对基层官员主动“加码”提出解释；然后，以 J 县的村级选举为案例，展现主动“加码”一系列过程；最后，讨论主动“加码”的政治学内涵及其在中国政府运作过程中的理论与现实双重意义。

基层政府如何执行存在“张力”的政策？既有研究关注到基层政府执行政策过程中非正式运作的重要性：在“压力型体制”下，由于下级政府难以通过正式制度与上级政府对存在“张力”的政策讨价还价，而依规执行又可能造成新问题，基层政府大多通过非正式运作执行该政策。既有研究围绕“变通”、“共谋”揭示基层政府的非正式运作。

“变通”是指在制度的运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式。简言之，“变通”部分地改变了原有制度的安排与目标。这源于两点：一方面，制度制定者与监督者对制度执行信息掌握的大量缺失为变通提供空间；另一方面，缺乏地方性知识使制度制定只能粗线条，为地方变通（主要指积极方面的变通）提供空间。实际上，“变通”为正式制度制定者提供了协调存在“张力”政策的主要手段：如果变通带来积极影响，上级能够将其归于自己领导正确；如果变通带来消极影响，那么上级则通过“及时制止”由执行者承担责任来维护“正义”。因此， “变通”既保障了正式制度的合法性，又有利于政策“因地制宜”。遵循此逻辑，学者通过扎实的实证研究挖掘基层执行政策的各种非正式运作，应对存在“张力”政策可能导致的基层问题和冲突。

“共谋”是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督，这种上下级政府间联手应对上级政府的现象普遍存在。“共谋”反映了作为官僚组织的基层政府与地方政府在应对“理性”政府机构、制度改革等组织变革表现出的“不适应”，表现为一种执行存在“张力”政策的方式。作为权力末梢，基层政府难以具备完成上级各项政策目标的能力。上级政府深知基层政策执行的难度，“共谋”成为了各级默认甚至接受的行为。可以说，“共谋”为地方政府（尤其是基层政府）在政策统一前提下实现有效治理提供了非正式制度保障。综上所述，既有文献强调基层政府以“变通”、“共谋”为代表的非正式运作执行存在“张力”的政策，当存在“张力”的政策自上而下传递，“压力型体制”底层的基层政府将面临政策执行的“悖论”：一方面，不执行存在“张力”的政策意味着基层官员对上级目标的 “轻视”，造成官员个人、整个部门甚至直接上级遭受处罚；另一方面，执行存在“张力”的政策意味着基层官员可能对有效治理的忽视，造成政策执行违背民众利益，从而埋下官民冲突等隐患。

既有文献强调基层对于存在“张力”政策的非正式执行，背后暗含基层政府对存在“张力”政策“加码” 的无奈。因此，如果基层政府不得不执行存在“张力” 的政策，一旦有机会，他们便要求“减码”降低政策执行难度。换言之，基层政府绝不主动“加码”。吊诡的是，当面对存在“张力”的政策，基层政府时常主动“加码”。如何解释主动“加码”？既有研究对此鲜有关注。本研究在既有研究的基础上提出一个解释框架，下一部分将重点阐述该框架。

本研究提出一个新的解释框架：基于“官僚制”结合“乡村逻辑”，尝试为基层官员主动“加码”提出解释。官僚制具备理性化、制度化、等级化、非人格化等特征，是现代国家政府运作的主体。作为韦伯官僚制下的国家，中国政府既继承了官僚制的特点，又不同于韦伯意义上的官僚制。中国源远流长的历史使中国的官僚制某种程度上继承了古代“君主官僚制”，被称作“政治官僚制”。“政治官僚制”具有权力逐级复制、对直接领导负责的特点。由于直接领导对官员晋升的“加持”（如推荐、评价等），官员大多以完成上级任务为核心目标。在这个体系中，官员行为遵循官僚制逻辑（对直接领导负责），“加码”则是官僚制逻辑的最佳表现形式。通过目标责任制等形式，上级将目标以“码”的形式向下逐级分解。无论“加码”源于官员背负的任务压力还是晋升激励，它们本身都是官员履行责任的结果。

官员不仅对领导负责，还对百姓负责。这意味着官员履行的责任不仅源于直接上级，还源于其治下的全体人民。换言之，官员在“加码”过程中不仅要对上履行责任，还要对下履行责任。对下履行责任，意味着官员必须使用更多的“地方性知识”治理管辖区域。官员越接近基层，其越依赖这种“地方性知识”。周雪光等用“乡村逻辑”概括了基层治理包含“地方性知识”的特征。“乡村逻辑”被认为是在基层治理中自发形成的，它有助于实现乡村治理。然而，当“乡村逻辑” 与官僚制逻辑相冲突，官员就要尽可能协调两种逻辑。本研究所谓存在“张力”的政策，即是某些使官员难以协调官僚制逻辑与“乡村逻辑”的政策。这背后涉及一统体制与有效治理的动态平衡，反映在基层便是一系列关于“变通”、“共谋”的行为。这是官员基于两种责任选择的结果。

组织能力是有限的，官员的能力亦是如此。当官员难以协调“乡村逻辑”与官僚制逻辑冲突的政策目标，“加码”是否会压垮基层官员，导致中国政府运作面临“停摆”风险？上级领导负责制规避了“停摆”的风险。“加码”是自上而下分解责任的过程。反过来，“加码”又是自下而上担负责任的过程，当下级的“加码” 得到上级确认，则相应责任在官僚体系内向上汇聚。这为下级“卸责”提供了可能。“卸责”对基层官员意义重大，因为基层官员直接通过动员人民执行政策。当人民不满某项政策，基层官员可以将责任推给上级，将自己描述成服从上级的政策执行者。这是基层官员的“伎俩”，在既有研究中已有提及。不同于既有研究，基层官员会将“加码”与“卸责”相结合，通过主动“加码”推卸责任。

如图 1 所示，对于存在“张力”的政策，“加码”存在两种路径。第一种是政策涉及全体民众（组织），“加码”意味着加深所有民众（组织）被该政策执行的程度；第二种是政策涉及部分民众（组织），“加码”意味着扩大政策涉及的主体范围。对于第一种政策，由于政策涉及所有民众（组织），基层只需按照上级任务执行该政策。由于此类政策涉及所有人，为减轻政策执行难度，基层时常通过各种方式要求上级“减码”、“不要加码”、“不要过分加码”，至少也要让上级了解政策执行的难度。对于第二种政策，由于该政策涉及部分民众（组织），“加码”意味着存在小部分不受“张力”政策影响的“指标”，必然引起民众（组织）的争夺。基层官员负责“指标”分配，背后就是利益分配。作为潜在的利益分配矛盾制造者，基层官员很可能遭受指责。这提高了基层官员的治理成本。基于此，基层官员会通过主动“加码”减少“指标”，这样不仅减少了官员因利益分配产生的政治风险，还通过“加码”将自己尽量变成上级政策执行者将责任上推，减少甚至消除自身被指为矛盾制造者的风险。然而，主动“加码”并非基层官员“一厢情愿”即可达成，这取决于两方面：一方面，基层官员需要有渠道向上级反馈；另一方面，“加码”需要被认可。在中国政府运作中，一些重要政策执行前的专题工作会议成为基层官员主动“加码”的渠道。此类会议大多由主官或具有足够分量的主官“代言人”主持，要求基层主官参与会议。这类会议的主旨便是通过向基层主官直接布置任务，统一思想执行政策。为更好地执行政策，上级需要汲取“地方性知识”。这意味着基层主官可通过会议提供以政策适用性为核心的重要信息。由于“加码”不仅有利于直接上级完成其上级交代的任务，而且有利于直接上级的政策绩效高于其竞争者而被其上级重视。简言之，主动“加码”对上级有益无害。因此，基层官员能够通过此类会议主动“加码”。主动“加码”是第一步，还需要“加码”被认可。上级认可和同级认可是最主要的两种方式。当上级认可后，责任的归属方将会是上级。当上级还未认可（如待会后确认），基层官员之间可以通过相互认可执行任务，他们通过告知民众（组织）“加码” 源于上级要求，将自己称为权力末梢的执行者规避责任。这源于民众（组织）与基层官员上级之间的信息不对称。因此，会议在时间和空间上为基层官员提供了达成共识的机会。

综上，“加码”不仅是上级推动下级完成政策目标的工具，亦是下级将责任推卸给上级的工具。在政府实际运作中，基层官员行为不仅受制于官僚制的逻辑，还受制于“乡村逻辑”。官僚制的逻辑意味着基层官员服从上级，“乡村逻辑”基于基层官员与民众长期互动，其政策执行需要动员民众。当某一难以协调两种逻辑张力的政策推行时，“层层加码”加剧了官员协调两种逻辑的难度。当官员难以协调时，其通过主动“加码” 推卸责任。“加码”不仅减少官员因推行政策而存在的潜在利益分配矛盾，还通过减少基层自由裁量权突出上级在决策和执行环节的作用将责任推给上级。简言之，当某些政策通过“加码”增加下级政策执行难度时，下级通过主动“加码”能够推卸政策执行责任。

本部分将以 J 县村干部选举为案例，描述该县村干部选举过程的几个故事片段，关注乡镇及街道如何与县讨价还价，并落脚于 J 县的 P 乡村干部选举，展现“加码”在一系列过程中如何发挥作用。

J 县坐落在 H 省，隶属于 C 市，其下划分为 7 个街道办事处和 15 个乡镇，超过 400 个行政村。村级选举一直是 J 县工作的重点。以 J 县 P 乡为例，P 乡辖 22 个村，最大村超过 5000 人，具有投票权村民的超过 4000 人。保证村两委选举顺利进行一直是 J 县工作的重中之重。

传统的村两委选举是三年一次，分别选举村党支部书记与村主任。如果村支书与村主任合不来，上级党委就容易陷入被动。经典的乡村研究对此进行了佐证，无论是传统的蜂窝煤结构还是村选举的变迁，乡村的传统力量不可忽视，上级党委对乡村的渗透有限。村级层面的利益纷争是影响乡村治理的关键因素，村两委选举便是协调利益的重要方式。这背后也是上级党委对基层治理的创造性运用。

即便如此，三年一次的村两委选举依然遭受“诟病”。这主要涉及以下两方面：一方面，村两委选举与上级政府机构换届年份可能不一致，在制度层面遭到了“非议”。另一方面，三年任期被认为难以开展实质性的治理工作。这是因为每次换届必然涉及利益重新分配。村两委选举耗费大量成本，主要表现为“拉票”，而“拉票”在上一个三年任期内必须提前筹划。时任村支书、村主任如果希望连任，必须将重心放在新一轮选举。如果村支书、村主任新官上任，第一年需要花费大量时间熟悉环境和确定工作思路。接下来便是工作思路“落地”，这个推进过程又花费大量时间。当所有工作开始稳步推进时，就很快又要投入新一轮的村两委选举。基层官员将三年选举描绘为“来回折腾”：“三年任期可能一半时间用于选举，从干事、形成工作思路，再到落实工作，其有效治理时间有限”（访谈记录：J 县某基层党委班子领导成员 HT20181119）。

中国共产党第十九次全国代表大会（以下简称 “十九大”）为村级选举改革提供了机遇。“十九大”明确指出要坚持党对一切工作的领导。这对坚持和加强党对农村工作的全面领导，推动全面从严治党向基层延伸，加强农村基层组织建设和基层政权建设，实施乡村振兴战略，全面建成小康社会，具有十分重要的意义。H 省村两委选举适逢“十九大”。为响应中央精神， H 省提出了村级选举改革方案：全省所有行政村、都要组织村“两委”换届选举，各级党委、政府特别是县乡两级党委、政府要把做好村“两委”换届作为一项重要政治任务，市县乡各级党委是责任主体，党委书记是第一责任人，省市县都要成立村“两委”换届工作领导小组及办公室，统筹抓好换届工作，市县两级由党委书记担任领导小组组长，对于工作不到位的一律予以问责，作出严肃处理。

H 省提出村级选举改革，要做到“积极推进村党支部书记和村委会主任‘一人兼’，至少完成 50%”（访谈记录：J 县某基层党委班子领导成员 XW20180702）。为响应上级精神，各市政府以“层层加码”的形式相继提出“一人兼”的完成指标。C 市提出了村级选举实现 “一人兼”70% 的目标，作为隶属 C 市的 J 县坚决贯彻 C 市村级选举实现“一人兼”70% 的主张。为更好地统一思想，J 县委书记委托组织部长召开 J 县各街道办事处、乡镇书记会议征求意见。

作为延续千年的治村传统，乡村治理由古老的乡绅延续至如今的村主任选举，这背后缘于“村民自治”。村主任选举延续了“村民自治”的逻辑。一位经验丰富的村主任是维护乡村秩序的关键人物。以 P 乡 A 村为例，该村有两大姓且村民信奉宗教。在此情况下，村支书是一个姓，村主任是另一个姓。同时，村主任是该村宗教的带头人。二人相互配合，A 村治理得井然有序，该村集体也在近年的各项评比中取得优异成绩。“一人兼”改革对 A 村提出了难题：村主任与村支书合并意味着宗教成员难以参与 A 村治理。基于此，P 乡书记在组织部长牵头的征求意见会议上对“一人兼” 政策表示担忧。

“原来村主任是教会会长，教民们都听他的。现在他下去了，上级部门不一定有他的影响力，一个人兼的影响难以估计”（访谈记录：J 县某基层党委班子领导成员 HT20181120）。

P 乡 A 村的实际情况在 J 县不是个案，参会书记都在会议上表示了对 70% 指标的“担忧”。对 J 县街道办事处、乡镇的书记而言，该政策起初被认为可能影响乡村治理现有秩序。为此，与会人员通过阐述基层实际情况向组织部长汇报政策执行难度，参会街道办事处、乡镇书记对该政策讨论“热烈”。

这出乎了组织部长的预料。原本统一思想的征求意见工作会竟“一石激起千层浪”：“一人兼”政策的适用性引起基层官员的担忧。为平息该讨论，组织部长重申“一人兼”政策的重要性：该政策由 H 省委书记提出，C 市委书记提出 70% 的政策目标，J 县委书记遵循70%“一人兼”政策的完成度，并通过组织部向各位传达，希望与会讨论不仅是热烈讨论，还要达成共识。组织部长通过重申该政策，向参会书记强调该政策是一项“政治任务”。

“政治任务”是上级给下级规定的“红线”，但上级大多不会干涉下级“更好地”完成政治任务。这就为下级在上级政治任务“红线”基础上主动“加码”提供了可能。对于某些政策，下级主动“加码”更有利于执行任务。

“一人兼”的村级选举改革便属于该范畴。当“一人兼”政策要在超过 400 个行政村的 70% 中执行时，这不仅仅是新政策与村秩序适应性的问题，还涉及改革指标分配的问题，后者才是令基层官员头疼的问题。当新政策落实于某村时，这些村干部会去向基层官员 “讨说法”：为何偏偏该村执行政策？这加剧了乡镇干部工作的难度。用基层官员的话“：利益分配是一等难事，得罪人的利益分配是特等难事”（访谈记录：J 县某基层党委班子领导成员 SGB20190115）。利益纷争背后是矛盾，矛盾背后是责任，没有人愿意承担责任。那么，如果必须有人承担责任，谁承担？

中国官僚体制自上而下实行首长负责制。这意味着下级必须遵循上级意志。这为下级“卸责”提供了空间：下级官员可以把责任推给上级，而把自己定义为政策执行者。这种政策执行的策略在基层屡见不鲜。对于更重视人情世故的基层，推卸责任不能简单理解为官员不担当，其深层原因是官员不能得罪村民，因为基层工作需要村民配合。利益分配在村里不是制度化能完全解决的，背后是人情世故，关系到日常乡村治理。换言之，“卸责”不一定是不担当，而是为了长期更好地开展工作。

如何更好地推卸责任？“ 加码”为下级提供了可能性。由于“加码”被认为是官僚体系的“潜规则”，而下级主动“加码”又能更好地完成上级工作。一般情况下，下级主动“加码”会被上级认可。对于“久经沙场” 的基层官员，对“一人兼”政策主动加码是最佳策略。因此，在征求意见会上，某位 Z 姓书记便提出主动“加码”，即将“一人兼”政策“加码”为 100% 完成：所有村子全部完成改革，一个都不能少。该政策在会上得到了全体书记一致通过。这种自发迅速达成共识的方式被基层官员称之为“一点就透”。

最终，本次会议达成了共识：全体书记通过“一人兼”政策“加码”至百分百的决定，所有人保证完成任务，待组织部长上报批准后执行。

散会后，各位书记便开始了私下交流，商议如何更好地完成政策目标。J 县街道办事处的书记第一时间 “通了气”，形成了百分百执行该政策的共识。这意味着他们达成了联盟，咬定百分百执行是上级要求，共识的达成方便了他们执行任务。由于街道办事处本身所辖村基本为城中村，无论村数量还是执行难度都较低，街道办事处圆满完成了“一人兼”的目标。