作者简介：
张长东，北京大学政府管理学院副教授。
内容提要：作为第二代财政联邦制的主要理论的市场维护型联邦主义理论，在上世纪九十年代被提出并系统阐释后，被广泛地运用于分析包括中国在内的发展中国家的经济发展。本文从制度主义理论的视角出发，从方法论和实质理论两方面，对作为理性选择制度主义的市场维护型联邦制理论进行一个批评性回顾。本文认为基于演绎法推出的市场维护型财政联邦制无法有效解释现实困惑，需要进行修正。并对进一步的研究进行了探讨。
一、导言
第一代财政联邦制注重分权相对于集权的信息优势: 1) 因为政府和民众更为接近，所以更清楚当地居民对公共物品的偏好; 2) 选举制度的存在使得地方选民能更好地监督地方官员，从而解决委托—代理人问题; 但是，蒂布特也提出了某种激励机制，也就是 3) 因为企业和个人能用脚投票，所以地方政府间相互竞争以提供更好的公共服务，从而改善整个国家的情况。 相对而言，受公共选择理论的影响，第二代财政联邦主义理论并不像第一代财政联邦主义理论那样认为政府是善意的，相反，相关学者认为政府是自利的且倾向于掠夺性的行为者。更进一步，第二代财政联邦主义理论还是建立在基于理性选择的新制度主义理论基础上的，而新制度主义认为经济增长的基本悖论是需要一个强大的国家以保护产权和保障合约履行，但同时强大的国家可能运用自身权力来掠夺社会财富。为了鼓励投资、促进经济的发展，一个强大的国家必须做出保护财产私有权的可信承诺(credible commitment) 。可信的承诺需要制度保障，这个制度是能够自我执行( self－enforcing) 而不需要第三方执行的。新制度主义者认为，好的政治制度是能够提供可信承诺从而解决这个悖论的———强大的国家权力要受到有效的制约以确保其强大的权力不被用于掠夺市场创造的财富。和宪政、法治一样，联邦主义是能够制约政府权力的有效机制之一，而且能替代前二者。最著名的研究当属斯坦佛大学的Barry Weingast、钱颖一和他们的合作者们提出并论证的市场维护型联邦主义(market－preserving federalism) 。
市场维护型联邦主义就其含义而言，指的是通过地方政府和中央( 联邦)政府的分权以及地方政府间的竞争，能够有效制约中央和地方政府的权力，从而国家能可信地承诺将维护市场而不因为自身利益(官员利益) 而干预市场乃至于掠夺市场创造的财富。除了维护市场、促进经济增长之外，财政联邦制也被认为能带来其他好处:更好地提供公共物品、使得政府更接近民众 (从而更具回应性 responsiveness) 等等。
作为一个经济快速增长、实行了大幅度分权改革和市场化改革的大国，中国自然吸引了市场维护型财政联邦主义理论学者的眼光而成为该理论适用于当代的最成功的例子。钱颖一等人甚至提出了市场维护型财政联邦主义的中国版——“中国特色的财政联邦制”理论。该理论认为，虽然中国未进行法治和宪政在内的政治改革，但是中央地方的分权改革成功地提供了一个制约政府掠夺行为的制度基础，从而促进了中国的快速增长。钱颖一和 Weingast 运用企业理论来分析中央和地方的关系，论证分权是如何使得中央给地方政府分权的“可信承诺”的: 如政府允许地方保留大规模预算外财政等等。
但是，市场维护型财政联邦主义理论及其中国版本受到了很多批评。蔡欣怡( Kellee Tsai) 对市场维护型联邦制对中国经济发展的解释力提出了质疑和反对，认为财政分权确实推动了经济发展，但不是通过市场化而是通过反市场化的方式; 地方政府存在严重掠夺性行为; 以及无论对中央还是地方政府都缺乏足够的权力制衡。蔡欣怡甚至认为，“反市场的联邦主义( market－thwarting federalism)似乎更能描述当代中国的政治经济结构。”基于诸多相关文献的回顾，杨其静和聂辉华从以下几个方面批评市场维护型联邦主义: 1) 地方政府制度供给的微观基础薄弱，尤其是未能研究地方政府的动机是什么; 2) 忽视一个强大的中央政府是分权有效的前提; 3) 忽视地方政府有能力是分权有效的必要条件，这在第三世界国家经常是缺失的; 4) 硬化预算约束不能保证有效的辖区间竞争，因为不同辖区资源禀赋不同; 5) 缺乏政府间最优层级、边界和分权路径的研究。并提出了几条建议以加强市场维护型财政联邦制的政治微观基础。
这样一些批评非常有益，然而多少有些就事论事，缺乏从方法论的角度系统来审视，而略显支离破碎。本文尝试从方法论的角度出发，对作为理性选择制度主义理论的市场维护型财政联邦主义理论进行方法论和实质性理论两方面的批评。再结合一些具体的个案研究( 尤其是基于中国的研究) 和定量研究，尤其是最近十年的文献，对市场维护型联邦制理论进行一个综述性的评判。
二、方法论的批评
正如前文所述，市场维护型财政联邦主义理论从本质上来说是一个新制度主义理论。学者们要么从以诺斯为代表的新制度主义出发，强调可信承诺及其制度性解决方案; 要么从委托代理理论出发，讨论信息不对称对可信承诺及激励的影响。然后再将由此演绎出来的方法运用于具体个案，加以阐释。在本节，笔者将从方法论的角度对市场维护型联邦主义理论存在的问题进行分析讨论，主要分以下四个方面展开。
1．方法上存在逻辑推导重于实证研究的取向
如其它理性选择制度主义理论那样，市场维护型财政联邦主义理论也是逻辑推理在先，实证研究在后。作为新制度主义理论，其逻辑推理如下: 经济发展需要保护私有产权和履行合约(提供可靠预期和激励) ，因此需要强大国家，强大国家自身无法提供不成为掠夺者的可信承诺——没有第三方可以制约国家，所以解决方案在制度设计——从国家内部约束国家权力。一个好的制度是理想型的财政联邦制，因为符合五个条件 ( 下一节具体介绍) ，能够维护市场机制。演绎的工作完成之后，第二步是归纳:先是发现财政联邦制和经济发展的相关性: 历史上经济发展表现“最好”的国家，如荷兰、英格兰、美国，以及近几十年来经济发展最快的中国，都实行了某种财政联邦制。然后再找出一两个例子进行分析来“验证”和“阐释”该理论。
方法论上这样做是不太严谨的，因此难免会犯一些错误而受到批评。一方面这存在理性选择理论常犯的对已知事实进行“逆向推演( post hoc) ”的错误，从而“不仅仅在( 经验) 检验上是不合适的，而且这些理论发展出的方式也趋于与经验检验相抵触。”逻辑是这样的: 市场维护型联邦制能促进经济发展，那么经济发展的原因就是财政联邦制——唯一需要证明的是存在某种程度的分权这一前提条件——或者市场维护型所需的五大条件。这样的解释经常似是而非，即使被作为该理论主要经验基础的中国个案，被很多学者批评为不符合该理论的许多前提条件和因果机制。正如本文在下一节将具体展开的那样，分税制改革前我国存在着生产要素和产品的流动性还远远不够、严重的贸易壁垒和地方保护主义等问题，市场维护型联邦制的多个条件并未满足。换而言之，基于新制度主义( 亦即是理性选择制度主义) 的“中国特色联邦制”理论犯了“逆向推演”的错误。
另一方面，按照社会科学方法论的基本分类，存在三大类方法及其两两组合的话，作者们该使用分析性叙述(analytical narrative) 瑢的方法，两种方法互相印证，可以避免或减轻上述问题。然而该理论兴起并盛行的时候，理性选择理论学者们尚未形成这一方法论上的自觉———即使Weingast 本人是这一方法论的主要倡导者之一。
不过，虽然自身缺乏解释能力，但是由演绎推理出来的市场维护型财政联邦主义理论为后续的量化研究提供了很好的可供实证检验的假设。之后有研究者通过量化分析方法来检验财政联邦制对经济发展的影响，能够避免上述选择性使用资料的问题。如周业安和章全研究发现，从 1986－2004 年整个时间跨度来说，“财政分权确实促进了中国经济的增长，但在不同时间区域内影响有所差异，在 1994 年前对经济增长并无促进作用，而 1994 年后对经济增长的促进作用十分显著。另外财政分权虽然促进了经济的增长，但也是导致经济波动的原因之一。”而钱颖一及其合作者对中国特色联邦主义的研究的实证基础——如果有实证基础的话，大部分是建立在 1994 年分税制改革之前的历史基础之上的，也反映了该理论方法论上的缺陷。难怪有人评论说两代财政联邦主义理论都是规范理论而非实证理论。
2．因果关系如何确定
由第一个方法论缺陷引出的第二个方法论上的缺陷就是无法确定因果关系。经济发展的原因很多，仅仅就制度原因而言也不少，如何认定财政联邦制而非其它制度性因素(如宪政)或结构性因素在起作用呢?如英国和美国既有宪政也有联邦制，两大制度都被 Weingast 认为是经济发展的主要制度基础，那么到底是哪个制度在起作用或者更为关键呢? 这是方法论的一个重要挑战。理性选择理论往往忽视对竞争性解释进行排除，作为新制度主义理论的市场维护型财政联邦主义理论犯了同样的错误。比如，对 Montinola 等人的“中国特色的财政联邦制”的一个重要批评来自蔡洪斌和Triesman，后者提出了一个相反的观点: 是中央集权而非地方分权促进了改革进而推动了中国经济的快速发展。蔡和 Triesman 从分权后于经济改革、政治高度集权、国企软预算约束问题恶化而非得到解决、行政分权并未实施等角度来辩驳市场维护型联邦制理论在中国的适用性。蔡和 Triesman 进而认为是集权下的派系斗争而非分权促进了改革，而后推动了经济发展。 虽然蔡和 Triesman 的文章同样存在选择性而非系统性使用证据来测量其变量和论证其观点的缺陷，但是“中国特色的联邦主义”及市场维护型联邦主义理论存在的一些方法论上的缺陷和问题被暴露出来了。
从方法论的角度而言，设计良好的比较个案分析能够排除竞争性解释，以支持论者自己提出的观点。譬如，一些学者试图通过比较个案分析，通过求同法和求异法或二者的结合来控制干扰变量，从而更好地处理财政联邦制和经济发展的关系，如在一个中国和印度的比较研究中，Sinha 发现区别于巴西，中印两国的财政分权都，有政治制度的保障 从而能够快速发展。
3．静态模型
市场维护型联邦主义理论的第三个方法论上的缺陷是它是一个静态模型，未能解释动态的发展和制度演进。而正如Weingast 本人和其他制度主义学者所言，解释制度影响的静态模型是第一代制度主义，解释制度起源和变迁的第二代制度主义才是理论的前沿。出现这个问题，背后的原因在于未能提出一个包含了中央和地方政治家互动的模型，没有分析各自的利益、权力何在;何种情况下他们会合作，何种情况下会冲突;何种情况下地方政治家会集体行动，何种情况下中央会合某些地方结盟对付另外一些地方等。
白素珊(Susan Whiting) 试图提出一个解释税收制度变迁和产权制度变迁的内生理论。和戴慕珍(Jean Oi) 一样，她发现财政承包制带来的财政分权使得地方政府成为经济改革的推动者而非阻挠者。但是不同于戴慕珍，她发现因为历史遗产不同，不同地区采取了不同的产权模式( 苏南的集体企业和温州的私营企业)，促进了经济发展和市场发育。然而一个消极的后果是“两个比重的下降”:税收占GDP的比重和中央政府税收占全国税收的比重都大幅度下降，这引起了中央政府的担心，因而于 1994 年推行了分税制改革。分税制改革使得地方政府不再有动力去创办和运营集体企业，因此引发了一轮私有化浪潮。
4．制度脱嵌
市场维护型财政联邦主义不仅仅是一个缺乏行动者的理性选择制度主义理论，另一方面，它还是一个脱嵌的制度主义理论——从制度主义的角度来说，我们在分析一个制度的时候要把它嵌入到一个制度集里面，而不是孤立地分析一个制度。奥斯特罗姆认为每个制度都是嵌在其它制度之中的，制度的嵌入分为两类: 制度互补(complementary) 和制度层级( hierarchy) 。
市场维护型财政联邦主义的重点放在“财政动机(fiscal incentive) ”上，一般要么预设中央政府具有掠夺性倾向，要么地方政府具有掠夺性倾向，然后二者互动制约了掠夺性倾向。而现实政治中，动机问题很大程度上受制度因素 ( 政党政治、议会政治、选举政治以及财政关系) 的影响。现实政治中，财政联邦制是嵌入在其它制度集之中的，要研究财政联邦制及其后果，就需要研究其所嵌入的制度是如何与之互相影响的。前文提到的蔡洪斌和 Triesman 认为有三种类型的分权( 集权) ，行政的、政治的和财政的，财政分权是嵌入其他两类分权的制度安排之中的，其本身的作用严重受限于其他因素。不同于戴慕珍对财政分权这一单一因素的分析，白素珊在对苏南模式和温州模式的比较研究中，发现干部考核体制和财政分权两个制度结合在一起，激励地方官员努力促进地方经济发展。周黎安“地方政府晋升锦标赛”虽然也是运用了企业理论，尤其是委托代理理论，但和钱颖一等人最大的一点不同是周将财政分权嵌入了政治体制，强调政治集权的决定性作用。前文提到的 Sinha 对中印的比较，也是强调财政联邦制需要政治制度的支撑，才能促进经济发展。
本节我们从方法论角度讨论了市场维护型财政联邦主义的得失，尤其是其不足之处。下一节我们结合方法论，从实质性理论的角度来探讨该理论。
三、现实中的财政联邦制
因为是一个演绎性理论，市场维护型联邦制更多地像一个理想型模式。因此，在市场维护型联邦主义学者看来，要么一个国家有市场维护型联邦主义，要么没有，而忽视了现实的多样性——联邦主义内部的差异性。Wibbles 通过大样本分析，发现了财政联邦制国家间宏观经济绩效存在重大的差异。而这些差异的原因是因为其他结构性变量( 如地理特征) 制度变量( 如政党体系的不同) 的存在，影响了财政联邦制 (财政分权的程度、地方政府税收自主性等) 作用的发挥。这一点 Weingast 在 2006 年的一篇文章中做了修正，考虑到了市场维护型联邦制条件被违背的情况及其后果。笔者将其归纳为下表。下面我们来从第二个条件开始逐条分析这五个条件的变化，以此来检验市场维护型联邦制对中国的解释力。同时还将对比其他国家，进一步检验这个理论。
第二个条件来看，中国的改革很大程度上起源于分权。赋予地方政府自治权的改革早期是以财政承包制( 分灶吃饭) 的形式出现的，从省到乡镇各级地方政府同时获得了地方财政支出的责任(事权) 和保留大量地方财政收入的权利( 财权)的财政实体。财政承包制的一个重要后果是戴慕珍( Jean Oi) 称之为“地方国家公司化( local statecorporatism) ”，亦即地方政府开始像一个公司的董事会那样行事，努力开办乡镇企业，以此推动经济发展和增加财政收入，以更好地提供公共物品、执行政策，同时提高干部福利待遇。戴慕珍认为财政分权(和实际上的行政分权) 使得地方政府可以因地制宜，发展地方经济。白素珊和蔡欣怡各自发现了多种地方发展模式，如依赖集体企业的苏南模式( 和地方政府公司化模式最为接近) 、依赖民营企业的温州模式、依赖外资和出口导向的珠三角模式、国企较多的地区、落后地区等等。即使1994 年的分税制改革进行了大规模的财政集权，大大提高了中央政府财政收入占全国财政收入的比重，然而从支出的角度来看，我国还是一个高度分权的国家。
然而，一些学者发现中国的分权局限于财政分权，而在政治和行政上是高度集权。而且正是政治上的集权使得地方政府不至于为了财政收入最大化而成为掠夺型政府，而努力发展地方经济以满足上级政府对经济发展的考核。政治上集权 ( 体现在党管干部) 的中央政府，出于绩效合法性的考量，制定的干部考核标准中非常强调地方政府促进经济发展和增加税收的表现。正是在这样的体制下，形成了地方政府官员的“晋升锦标赛”。也正是政治上的集权，使得 1994 年旨在财政重新集权的分税制改革和其他一系列旨在建立全国共同市场的市场化改革成为可能。对比上世纪九十年代的俄罗斯，正是因为政治上高度分权，使得地方政府各自为政，经济停滞乃至于负增长。前文提到的中印比较，也是政治上有良好的中央－地方互动，保持适度集权，才能避免巴西因过度政治分权而导致经济停滞的悲剧，而是促进了经济增长。
我们再来看第三个条件，1994 年前高度的财政分权并未形成一个全国共同市场，反而使得地方保护主义盛行，市场分割，因此生产要素和产品的流动性也严重不足。因此各种负面效果也都出现了: 阻碍地区间竞争、掠夺性行为、腐败、寻租和低效的资源配置。我们看到的更多的是一个市场扭曲型联邦主义( market －distorting federalism) 而非市场维护型联邦主义。一方面，生产要素和产品的流动性是一个自然属性: 如土地和矿产很难流动、重工业相对较难、轻工业和服务业较易，而且会随着技术进步和交通的发展而发生变化; 另一方面，流动性同时也是一个政治经济属性: 许多制度使得一些自然属性中流动性强的生产要素和产品缺乏流动性。以劳动力这一就自然属性而言流动性强的生产要素来说，户籍制度在上世纪八十年代的时候严重束缚了人们的流动性，将人们固定在其户籍所八十年代末开始，随着地方政府放松对户籍制度的执行，出现了大规模的民工潮，作为生产要素的劳动力的流动性增加了。然而即使是时至今日，劳动力的流动性还是很有局限，因为社保体制本身的地方化管理而非全国统筹，使得社保无法随劳动者本身流动，从而限制了劳动力流动性。李静君( Lee) 发现在对待劳动者的时候，地方政府更多地遵循资本积累的逻辑，倾向于压制劳动力，不提供或者少提供劳动保障。而基于道德合法性的考量，中央政府有动机来提供劳动保护，实施劳动法。因为土地缺乏流动性，因此地方政府在针对与土地相关的产业时经常表现出其掠夺性的一面。在九十年代和本世纪初，主要依赖于农业作为税收来源的中部地区的地方基层政府往往对农民强取豪夺，征收名目繁多、负担很重的税费，造成了大量的社会冲突。在中央政府取消了农业税后，财力不足的地方政府又转而开始通过土地财政来获得财政收入。其直接后果是因征地引发的社会冲突数量急剧增加，成为中国社会最大的矛盾源头。在上世纪八九十年代，如前文所述，地方政府热衷于创建和直接经营企业，造成了新的政企不分，其另一个后果就是地方保护主义，产品跨区域流通和企业迁徙受到限制。直到九十年代中期由中央政府推动了一系列的市场经济体制改革，尤其是分税制改革剥离了地方政府的税收剩余索取权，进而失去了直接创建、运营乡镇企业的动机后，地方政府才开始改变地方经济发展策略，从直接创办企业转换为招商引资。从而解除了对产品和企业流动的限制。同时，为了提高招商引资的吸引力，地方政府也有动力整顿吏治，减轻税负，消除腐败，以此提升招商引资的“软环境”，进而和基础设施、税收减免等措施一道，提高招商引资的竞争力。所以我们更多地看到，对于一个转型经济，强大的中央政府是推动市场化改革和共同市场形成的基础。俄罗斯最近二十多年的历史也印证了这一点，而熟悉欧洲经济史的学者也会发现同样的故事发生在十七、十八世纪的欧洲。
第四个条件，地方政府和国有企业( 地方政府所有的集体企业) 的预算硬约束。基于博弈论推理，钱颖一等人认为地方竞争和金融权力的集权化使得地方政府和国企面临预算硬约束。然而，因为理论模型的预设过于严苛( 很大程度上因为前文提到的制度脱嵌) ，这样的模型同样和现实相悖。譬如，Steinfeld 发现在国企很多的地方如辽宁省，地方政府有强烈的动机来虚报数字，为了任期内的短期利益而掏空国企。同样无法解释近年来迅速膨胀的地方政府债务问题——地方政府通过各种渠道，尤其是土地财政，获得了贷款，造成了预算软约束。
第五个条件和第一个、第二个条件相关，所以可以结合起来看。我们发现对于一个转型国家，中央地方关系处于调整之中，中央和地方政府在讨价还价过程中慢慢调整双方关系。在这个过程中，政府间财政关系既可以是一个讨价还价的工具，也可以是讨价还价的对象。制度化的分权更多地来说是一个目标而非现实。需要研究的是将其本身作为研究对象，考察作为制度的中央地方关系如何发生变迁。
本节我们从实质性理论的角度讨论了市场维护型联邦主义理论的解释能力。受制于上一节提到的方法论的局限，该理论的实质性结论也多与现实相悖，提出的问题比其解决的问题更多。
四、结论和讨论
综上，市场维护型财政联邦主义理论从方法论和实证基础上都存在严重的问题，受到了很多批评和修正。但它不啻是一个很激发人们想象力的理论，因为它提出了很多值得思考的问题和可供实证研究检验的假设。那么，我们需要怎样做，才能更好地研究联邦制和财政联邦制对发展中国家的影响呢? 发展中国家如何才能构建市场维护型财政联邦制呢?
将“财政联邦制能否推动经济发展”的问题改为“在何种情况下，财政联邦制能推动经济发展?”是未来研究的一个新方向，为此需要将政治变量引入分析，如前文提到的 Wibbels 的研究。通过把政治制度引入分析，我们可以更好地分析中央的和地方的政治激励，地方政府间在何种条件下能集体行动和中央协商，市场经济改革如何才能得以顺利进行等等。
有研究者进而探讨联邦主义对其他经济和政治问题的影响。如 Treisman 开始系统考察其对行政效率、地方政府间竞争、财政激励、民主运行、制衡和自由、政策创新和种族冲突的影响，郑宇等人对其对再分配和平等的影响。也有学者们开始更多地将注意力转移到分析财政联邦制造成的问题上。还有学者把国家能力纳入视野。
正如市场维护型财政联邦主义理论被运用于分析中国的发展一样，这些研究对我们更好地研究我国经济发展和改革存在的问题和挑战也很具有借鉴意义，对建立国家治理体系和治理能力现代化提供参考。
原载：《浙江社会科学》2014年第2期，有删减
本期编辑：云梦泽
