“城管”，真正作为一个名词出现，大约是在城市化运动蓬勃兴起的1990年代初期。
而回望过去，人类从事城市管理的活动，具有非常悠久的历史。自从人类在城市集聚，追求城市的繁华与文明，相应的管理活动也就随之产生了。只是，在城市不同的发展阶段，管理活动的方式和手段有所不同。
自从1999年我加入“城管”，便发现一个有趣的现象。这就是，在中国浩瀚的文献记载中，很难发现千百年来有关于城市管理方面的“记录”，这给我们留下很大的想象空间。
不过，有一次我重读《三国演义》，当我读到第九十五回“马谡拒谏失街亭，武侯弹琴退仲达”时，不禁怦然心动。你看，罗贯中如此写道：“……令四门大辟，各以二十军士作洒扫状。亮乃披鹤氅，戴纶巾，引二小童携琴一张，于城上凭栏而坐，焚香操琴。魏军临城下，怪之。懿至，遂退。”
透过这段精彩的文字，我发现，诸葛亮之所以能够成功地演好《空城计》，除了他的智慧沉着以外，还巧妙地利用了当时城市里已经出现的一个行当——“清道夫”。诸葛亮吩咐手下，在四座城门大开的街道口，分别安排二十名军士扮成了清道夫，低头清扫街道，一副秩序井然的样子。聪明过人的司马懿，正是被“清道夫”这个常识所迷惑，恐被诸葛亮算计中了埋伏，于是领兵退了！这个故事，发生在公元228年。“清道夫”是谁？不就是现在的环卫工人嘛！这是我迄今发现的关于城市管理工作方面最早的文字记录。
遥远的过去，由于科技的限制，没有影像设备可以记录下当时都市里人们生活的场景和管理活动的场面。不过，北宋著名画家张择端用画笔为我们留下了千古不朽的名作《清明上河图》。仔细品味，不难发现，那画中，大街的中央走的是马车轿子，恐怕是供达官贵人走的吧？而街的两旁，则布满了卖糖葫芦、卖蔬菜和玩杂耍等从事各类营生的贩夫走卒，也就是今天俗称的流动摊贩。他们非常和谐地布局在这幅图画里，生动，有趣。看着，看着，会让你仿佛也成了其中的一分子，正悠哉悠哉地闲逛着。
相当长的岁月里，政府（衙门）对城市进行管理，其实主要是两件大事：一件是负责社会治安，说白了就是防火防盗防打架，所以衙役早就出现了。第二件事，便是由“清道夫”们负责将城市居民的废弃物和排泄物运出城外，进行简单的处理或再利用。我依稀记得，直到20世纪八九十年代，杭州闹市区吴山上的居民楼之间，还活跃着一些倒马桶、挑粪担的环卫工人。
1978年秋天，我考上了当时的浙江省重点高中——富阳新登中学，第一次离开家去二十里外的镇上住校读书。印象中，大约从第二年夏季开始，小镇逼仄的街道一下子热闹了起来。街的两旁春笋般冒出许多卖衣服、鞋子、磁带等日用品为主的小摊，拥挤连绵，喧闹嘈杂。
摊贩们为了招揽生意，各自使出绝招。他们将双卡收录机的音量放得震天响，里面放着刚刚从台湾引进的校园歌曲《外婆的澎湖湾》之类，很好听。他们用红的绿的纸，用歪歪扭扭的毛笔字涂鸦成色彩斑斓的海报，贴满了沿街房子的墙上，亮闪闪扎眼。他们甚至横七竖八地拉起了过街的横幅，做起不用付费的广告。
后来，我参军走了全国的许多城市，几乎无一例外，每个地方总有几个名声响亮的市场。那个时候，即使城市的中心公园，也往往会被闹哄哄的市场所占领。杭州眼下最繁华的武林广场，当年被称作红太阳广场，实际上就是一个地地道道的大地摊。
这样的市场，当然极大方便了城市居民的生活。不过，一个显而易见的问题也随之产生了。这些经营活动所伴生的噪声扰民、交通阻塞、秩序混乱、垃圾遍地等问题，是逐渐开始追求生活质量的城市居民所不能容忍的。于是，城市的居民纷纷呼吁，并通过人大代表、政协委员逐级向全国“两会”提出议案或提案，要求国家立法来管理城市。
1992年，国务院颁布第101号令，实施《城市市容和环境卫生管理条例》，明确由建设部主管全国城市市容和环境卫生工作。各省政府以及省会城市相继出台了《城市市容和环境卫生管理条例》，头戴大盖帽的城建监察队伍从此出现了。
随着改革开放的不断深入，涉及到城市管理方面的问题越来越多。政府仅对市容和环境卫生进行管理，已经根本不能适应城市居民的强烈期盼。1996年，国家颁布了《行政处罚法》。该法明确要求，应该将涉及城市管理的相关法律法规，交由政府的一个行政部门来集中行使。以避免职责交叉、执法扰民等问题，从而消除“七八顶大盖帽，管不住一顶破草帽”的尴尬。
1997年，北京市宣武区（该区现已撤并，率先开展了“相对集中行政处罚权”城市管理制度的试点，简称“相对集中”或“七加一制度”。也就是：把原来由市容环境卫生部门、规划部门、市政公用部门、绿化部门行使的全部行政处罚权，再加上原来由工商部门负责的店门以外违法行为和流动摊贩的行政处罚权、原来由交警部门负责的人行道上违法停车的行政处罚权、原来由环保部门负责的违规夜间施工和饮食业违法排污等行为的行政处罚权，一并移交城市管理行政执法局。
2001年，国务院法制办总结了北京宣武区的试点，要求在全国省会城市和有条件的地级城市迅速推开“相对集中”的城市管理制度。因此，各地纷纷招兵买马，建立起全新的执法队伍，开始用《行政处罚法》为依据来管理城市。由此，中国内地正式拉开了依法管理城市的序幕。
当年9月9日这一天的下午，“秋老虎”的余威犹在，天气热得不得了。杭州市城市管理行政执法局成立大会，在市中心的武林广场隆重举行。省市领导和社会各界代表以阅兵的方式，检阅了刚刚组建的城管执法队伍。当天晚上的电视新闻节目和次日的报纸上发布着同一件喜讯：以往七八顶大盖帽管不住的一顶破草帽，从此以后就不成问题了！只有冒着炎热加紧训练的队员们心里知道，哪有这么容易啊！艰苦的日子已经来临了。
我所在的市容环卫局，根据改革的要求和“人随事转”的原则，将一分为二。承蒙组织信任，早在2001年年初，我就作为城管执法局五人筹备组的其中一员，负责执法人员的考核录用和队伍建设，同时还得负责环卫体制改革和政治处的日常工作。那些日子，我几乎天天日夜连轴转。因为不少情况以前从来没有遇到过，又身兼数职，只得白天忙着对付，晚上加班补课。当然，在忙碌和焦虑之中，我学到了许多许多，特别是能够更多地听到市里领导的讲话，能够与相关市级部门协调开展工作，开阔了眼界，真的是受益匪浅。
万万没有想到，我在脱下军装两年之后，再一次穿上了制服，戴上了大盖帽。这一身豆绿色的制服，几个月之前局里就让服装厂设计了好几个样式和颜色，一一陈列在武林广场，经过新闻媒体的宣传，由市民群众投票选定。有媒体说，这是杭州市民选定的服装，有亲民的味道。
我啰嗦着写到这里，其实无非是想跟您说：“在中国大陆，建设城市的历史非常悠久，但依法管理城市的历史却是十分的短暂。”
我曾经看到过一则新闻，说是从杭州良渚的考古现场发现，杭州城的建成时间大约在5700年前。当然，在全国范围内，还有一些城市，比杭州城建成的历史要更早一些。
这就带来了一个不容忽视的问题！由于我国按照相对集中行政处罚权制度依法管理城市的历史只有短短的十几年，即使按照《市容环境卫生条例》管理城市的市容和环境卫生，也不到30年的时间，因此人们对城市管理方面的法律意识普遍还是比较淡薄的。
不信？我试举一例：如果您很随意地在城市的公共空间扔了烟头或者吐了痰，当城管人员对您说：“您的行为违反了城市管理的相关法规，要处以20元至50元的罚款。”您会作何感想？您能够心平气和地服从执法人员的管理并去规定银行交纳罚款吗？
我曾经亲眼所见，在杭州的吴山广场，两位执法队员接到群众举报，准备将一只在广场违法蹓跶的小狗用网兜抓进铁笼子里。这时，只见小狗的主人，一位上了年纪的大伯把狗使劲地搂在怀里，大喊着：“别抓别抓，我的宝宝办过证的！”一个队员说：“大伯，现在不是遛狗的时间，公共场所也不能遛狗的，希望以后注意。你的狗如果办过证的话，请出示证件，我们这次就作教育处理。”大伯一听，吱吱唔唔，一会儿说是证件放家里了，一会儿说是证件弄丢了。后来，他干脆抱着小狗往地上一坐：“你们要抓宝宝的话，宁可把我关进铁笼子里去好了！”旁边的群众围观着起哄，有批评大伯做得不对的，更多是同情大伯希望放一码的。一时现场弄得非常滑稽，两个队员进退两难。见有大多数人撑腰，大伯抱着的他的宝宝，堂而皇之地走了。在围观群众的戏笑中，队员们最后只好草草收场了。
2002年的一个整年，刚刚穿上新制服的全市执法人员，就像开足了马力的机器，意气风发。大规模的培训一轮接着一轮，搞得风生水起。对沿街商铺的出店经营开始严格管理了，对人行道上违法停放的汽车开始抄单处罚了，对建筑工地夜间违法施工的行为开始监测执法了……这些原本由其他部门履行的职责，一股脑儿交给了我们这些“新兵”。
可事情并没有那么容易。执法人员对人行道上违法停放的车辆抄了罚单，按道理，车主应该主动到指定的银行缴纳罚款，但事实上这样的比例相当低。更有甚者，有的车主干脆就将执法人员粘在汽车挡风玻璃上的“行政处罚通知书”撕下，在上面写了：“城管，你有毛病！”然后将其贴在了附近的电灯杆上。
按照职责分工，原本由交警部门一家管理的违法停车问题，人行道上的执法权划给了城管，慢车道上仍然由交警管理。有些“聪明”的人，干脆就将车子的两个轮子停在人行道上，另外两个轮子则停在了慢车道上，你拿他怎么办？
类似的困惑着实不少。
2003年春节前夕的一天，市委副书记来局里指导工作。当着全局处以上干部的面，副书记宣布了不啻于惊天霹雳的消息：我局在新一轮市级机关的考核中，排名倒数第二，被评为“不满意单位”！
副书记十分严肃地通报了考核结果，讲评了我局存在的主要问题，会场的气氛极其尴尬与肃穆。他要求我局针对问题认真抓好整改，并传达市委的决定：局长在全市作风建设大会上作表态发言，机关全体人员扣发年终奖。
呜呼，太不公平了！这一年多来的执法管理中，我们流血流汗，不少基层队员被打致伤，有的落下终身残疾。此时此刻，我们的心在流泪了。
但有什么办法呢？杭州市从2001年起，政府各部门都要接受社会各界的评判，最后两名被确定为“不满意单位”。这样的结果，对于新生的城管执法局来说，无疑是当头一棒！
但是，这又何尝不是好事呢？从此以后，我们的一切工作，都在想着怎样让老百姓满意，怎样迎来脱胎换骨般的改变！
未完待续
（作者为杭州市直机关公务员）
