本文转载自微信公众号“瞭望”（ID：OutlookWeekly1981），原文首发于2021年1月22日，原标题为《瞭望 | 揭榜挂帅，如何实现？》。
文丨《瞭望》新闻周刊记者盖博铭 扈永顺
在1月11日召开的省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上，习近平总书记明确要求，有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制。
自2020年10月以来，“揭榜挂帅”已先后写入中央经济工作会议和2021年全国科技工作会议等报告，并被写进《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。
揭榜挂帅，是当下我国实现科技自立自强的迫切需要。在国际环境日趋复杂，国内新旧动能转换，全球科技竞争日趋激烈的背景下，大国科技竞争已上升为国家行为，必须加强体系化竞争力量，实施好关键核心技术攻关工程，尽快解决一批“卡脖子”问题。揭榜挂帅在清晰标示“问题单”后，唯成果兑奖，这种结果导向有利于调动
各创新主体的积极性，从而解锁更多产业发展短板、战略必争领域等的关键核心技术，提供更多高水平的科技供给。
揭榜挂帅，是抢抓新科技革命先机的必然选择。时下，新一轮科技革命和产业变革加速演进，科技创新
呈现交叉、融合、渗透、扩散的鲜明特征，科研体系向“开放科学”转型，知识分享和跨界交流合作成为常态。世界主要创新国家都在加快调整重构科研组织体系，建立适应新兴科学和技术发展的管理架构，力求在新一轮科技竞争中赢得优势。揭榜挂帅是一种组织实施重大科技任务的新机制，是对国家重大任务研发管理的新尝试。我国以揭榜挂帅为代表的重大任务研发管理正在分类推进之中，比如，对支撑国家重大战略需求的任务，实行“揭榜挂帅”“军令状”“里程碑式考核”等管理方式；对支撑经济社会发展的任务，探索完善“悬赏制”“赛马制”等任务管理方式；对科技创新前沿探索的任务，在竞争择优的基础上鼓励自由探索。
揭榜挂帅，也是激活国家科技创新源泉的重要举措。人才是科技创新的根本，顶尖人才更具有不可替代性。持续提升我国的自主创新能力，需要充分用好人才这个第一资源，竭力激发人才的创新活力。揭榜挂帅，不问来者身份，不计应者资历，谁能干就让谁干，谁有本事谁就挂帅出征，这种千方百计搞创新，不遗余力求突破的姿态，势必能更有力地吸引全球优质创新资源，并对全社会的创新、创造风气产生深远积极影响。
科学领域从不缺少巨人的身影，创新者们也从未停下攀登的步伐。钱学森、邓稼先、郭永怀等老一辈科技工作者，用矢志报国的爱国热情、理性务实的科学精神，扛起了一个时代创新发展的大旗。如今，创新主体更加多元、创新环节更为多样、创新模式更趋复杂，时代在呼唤更多、更强的创新英雄。
揭榜挂帅，撕下创新主体“出身”的标签，瞄准真实横亘的现实难题，要一个解决方案、求一个最优结果。
从这个意义上讲，揭榜挂帅是一次松绑，让科研人才目标分明、心无旁骛搞创新；是一次竞争，让创新达人同台竞技、擂台比武赛创新；更是一次合作，让能者强强联手、协同合作攻创新。
一家家机构、一位位个体，以一年年积淀、一次次磨砺，最终驱动中国这艘超级航母从积贫积弱之地驶入国富民足之境。
面对铺展开来的全面建设社会主义现代化国家的新征程，以科技创新的主动赢得国家发展的主动权，是我们必然的选择。
创新的求贤令已昭告天下，挂帅的催征声正澎湃激昂。创新者，揭榜挂帅干起来！
工作人员在中国航天科技集团一院天津大运载基地长征五号运载火箭总装车间内工作（资料照片） 赵子硕摄/本刊
揭榜挂帅开新路
文丨《瞭望》新闻周刊记者扈永顺 盖博铭 王珏玢
1月11日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上，习近平总书记强调有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制。
2020年5月，政府工作报告提出实行重点项目攻关“揭榜挂帅”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五
年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次强调，改进科技项目组织管理方式，实行“揭榜挂帅”等制度。
“揭榜挂帅”制，指为了解决社会中特定领域的技术难题，由政府组织面向全社会开放的、专门征集科技创新成果的一种非周期性科研资助安排。
与以往科研人员获得科研项目的课题申报制相比，揭榜挂帅实现了从竞争拿项目到竞争出成果、从谋求发论文到解决真问题、从论资排辈到不拘一格的三大突破。
国内首个研究科技悬赏制的学者、中南财经政法大学公共管理学院副教授曾婧婧向《瞭望》新闻周刊评论说：“与科技悬赏制本质上一样，揭榜挂帅是希望在关键核心技术攻关中，选出那些有能力、有意愿的领军人物，实现能者上、庸者下。这种不问出身、论功行赏的结果导向，将倒逼科研资源优化整合、倒逼科研体制机制创新。”
在我国确立创新居现代化建设全局中的核心地位，科技自立自强系国家发展战略支撑的背景下，揭榜挂帅这一科研激励机制的重大制度创新，将国家激活创新动力的意图释放无遗。
这样的体制机制创新，将如何撬动我国科研体制从“为追赶服务”向“为原创服务”？
从竞争拿项目到竞争出成果
揭榜挂帅的一大突破，是科研人员从“入口”竞争变为“出口”竞争，即从竞争拿项目到竞争出成果、从严进宽出到宽进严出。
揭榜挂帅在选择项目承担人时给予多个准入名额，做出成果才最终获得资助，政府先看成果后付费，谁完成得好谁拿奖励。
以深圳市在2020年疫情期间发布的“新冠肺炎的预防性疫苗研发”项目为例，其资助强度达3000万元，条件包括实施期限为24个月，完成疫苗的临床前动物实验；完成临床需求的疫苗生产制备和检定；完成临床试验和总结；疫苗接种后保护性中和抗体的阳转率≥80%；完成上市注册申请等。只有按要求完成才能获得相关奖励。
此前，我国科研计划管理长期实行课题申报制。其特点是，按照公平竞争、择优支持的原则确立科研课题，并以课题或项目为中心、以课题组为基本活动单位，进行课题组织、管理和研究活动。
课题申报制的运行，有利于提高科技资金的使用效益、确保科研体制机制的公平。通常而言，科研课题的运作模式基本由课题申报—立项—研究—鉴定验收—成果应用和转化等环节构成。为此，国家相关机构每年均会出具项目研究指南，科研人员则根据项目研究指南确定研究方向，撰写课题申请书、进行答辩以争取项目。
申报制之下，科研人员拿到课题、获得项目要展开激烈的“入口”竞争。
有科研人员告诉记者，从开始有研究兴趣到着手研究，往往要填各种各样的表格，有些表格很必要，但表格与表格之间、不同层级申报材料之间重复工作较多。“我们同事同行之间经常开玩笑说，彼此不是在写项目申请书，就是在跑项目的路上。”该科研人员说。而且科研人员还要忙于应付中期考核、阶段考核等各种检查，完成各项汇报和评审，科研时间遭到挤压。
曾婧婧在评审项目时就曾发现，在申报制的严进宽出下，有的课题虽然历时数年，但结项时却草草了事。“一个项目在发表文章后匆匆结题，科研成果可能并没有服务经济社会发展，从而造成科研资源的浪费。”
在长期关注科研体制改革的同济大学机械与能源工程学院教授许鹏看来，某种意义上，申报制是在规定的时间段、规定的预算下完成规定的科研工作。“申报制下大部分科研项目都有既定的技术路线，科研工作者只需按照技术路线完结规定动作，这样产出的科研成果实用性就不那么强。”
揭榜挂帅则不同。它采取唯成果兑奖的资助方式，经费给到出成果最快、最好的科研人员或团队，这就使科研人员的关注重点从立项转移到产出，可谓是一种“出口”竞争。“揭榜挂帅就像包产到户后，社员为了自己的收成不仅要出工，还要真出力。”许鹏说。
据了解，揭榜挂帅变过程管理为结果管理，还可减少科研过程中的规划制定、检查，为科研人员的探索腾出更多时间、空间。例如申报制下，编制预算需写明、写细各种经费用途，经费使用情况也要严格按照预算，所谓“打酱油的钱不能买醋”。揭榜挂帅之下，入围团队可能会得到一部分启动资金，这笔钱可由团队自行支配，这就免去了科研人员需要提前编制预算，以及项目启动后预算往往与实际支出难以吻合的烦恼，实现了科研团队自主决定经费是用于打酱油还是买醋，方便了科研进展。
从谋求发论文到解决真问题
揭榜挂帅的另一效用，在于明晰科研主力军的目标导向——不是殚精竭虑发论文，而是要拿出切实可行的解决方案。
工信部2018年发布的《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，就是为了征集并遴选一批具备较强创新能力的单位集中攻关，重点突破一批技术先进、性能优秀、应用效果好的人工智能标志性产品、平台和服务。
一直以来，科研院所、高校都是科研主力军。但对其的考核评价，不管是基础研究学科还是工程技术学科，往往多是数论文数量、看论文“出身”（是否发表在SCI期刊、影响因子高低等）。
对从事基础研究的科研人员来说，发表论文是展现科研成果、学术交流的必要方式，但对一些致力于应用技术研发的科研人员来说，单纯的论文评价标尺就“不够用”——业内专家指出，对应用研究、技术开发类活动，应注重评价新工艺、新产品、新材料、新设备，以及应用解决方案、新诊疗方案等标志性成果的质量、贡献和影响，仅靠论文不够用；而现实中发表论文直接与职称晋级、获得“帽子”、待遇提升挂钩。
广东省科学院微生物研究所副研究员杨旭楠说，他从小生活在广州，珠江及其河网的水质恶化天天看在眼里，因此他在读环境工程学科时就想尽己所能解决黑臭河涌问题，并始终坚持自己的科技成果一定要转化应用、要解决问题，论文等不是他的核心考虑因素。
但更多从事应用技术研发的科研人员，则被“论文”指挥棒驱动着多申请项目、多发表论文，至于是不是能解决实际问题、能不能对接市场需求等，则不在其主要考虑范畴。
如此一来，财政支持的科技研发工作逐渐陷入申报课题—发论文、评职称—再申报新课题的循环。
这也是科技经济“两张皮”、产学研脱节的重要原因。在曾婧婧看来，现在高校院所的一些科研成果，企业不愿购买其知识产权，主要是因为这些成果不是企业真正需要的，“面对激烈的市场竞争，企业只会为货真价实、能够真正解决问题的科研成果付费买单。”
而揭榜挂帅的榜单来自产业运行、企业发展中的真需求、真问题，从源头上就需要有心揭榜的科研主力军们瞄准实际问题，给出解决方案。从这个意义上讲，聚焦关键核心技术攻关的揭榜挂帅，也是改进科技项目组织管理方式的一次重要尝试。
从论资排辈到不拘一格
揭榜挂帅还传递出谁有能力谁上的科研导向，有利于扭转创新主体难作为的问题。
2020年，山东省印发《山东省重大科技创新工程项目管理暂行办法》，率先以规范性文件推行揭榜制，以更加开放的姿态加快推进科技创新，一改过去由政府主导遴选项目实施主体的做法，把需要攻克的关键核心技术项目张出榜来，通过市场机制，自主遴选项目实施主体。
山东省的揭榜制项目分技术攻关和成果转化两大类。技术攻关类主要由省内外有研究开发能力的高校、科研单位、企业或各类创新平台进行揭榜攻关，并优先支持具有良好科研业绩的单位和团队，鼓励产学研合作揭榜攻关；成果转化类主要由有技术需求、应用场景且符合应用条件的省内企业进行揭榜转化。
而以往课题申报制下，参与的主体主要是科研院所、高校，及一小部分各领域的头部企业。
这意味着，大多数企业难以承接重大课题项目，缺少在项目攻关中累积、提升自己科研实力的平台与渠道。
业内人士分析，大部分企业难以参与重大课题项目的原因主要有三：
第一，国家重点项目往往设有一定门槛，比如企业注册资本要高于承担的项目经费，企业还要配套一部分经费等，中小企业对此往往心有余力不足；第二，企业申请国家部委、地方政府课题，也常有很多附加条件，比如要求确保国有资产保值增值，以及企业落户、贡献税收、解决就业等，企业负担较重；第三，一些国家部委在做科研攻关项目招标时，因项目数量较少、资金资源有限、管理能力有限，给予企业的参与名额较少，大量企业被排除在外。
