一、中央、地方一般公共预算收支格局—从分税制改革说起
在分税制改革前，我国财政实行财政包干制，即所谓“分灶吃饭”的财政制度。在该制度下，地方拥有较大的财权,同时因分配制度激励错位，部分地方政府存在隐瞒收入、以费代税等问题，这进一步削弱了中央的财力。90年代初期，全国财政收入占GDP比例、中央财政收入占全国财政收入比例双双下降（图一），中央政府财力薄弱,对宏观经济调控能力下降，造成了我国历史上前所未有的“财政弱中央”局面。在此环境下，将部分财权收归中央、矫正激励机制的“分税制”改革显得迫在眉睫。93年分税制改革后，中央财力得到了显著改善。
图一：我国历年中央、地方本级收入占比情况图
（一）90年代为何出现“财政弱中央”?
90年代初期，中央财政赤字迅速扩大：一方面，中央政府承担着国家安全、外交等一系列中央政府职责，财政支出逐年增加；另一方面，在1990年附近，中央财政收入增加出现停滞。1992年，中央收入979亿元，支出却达1170亿元，缺口191亿元（图二）。
图二：1993年前后中央本级收入、支出情况图
中央政府财政捉襟见肘，困难到中央财长要向地方政府借钱才能填补缺口。当时我国GDP增速并不低(GDP增速91年16.6%,92年23.6%,93年31.2%),造成国家财政收入整体放缓、中央财政收入增长停滞的重要原因是激励机制不当。1988年，国务院发布《国务院关于地方实行财政包干办法的决定》（88年，国发50号文），规定在各地实施不同的财政包干政策，大致有：“收入递增包干”（北京、河北等）、“总额分成”（天津、山西等）、“总额分成加增长分成”（大连、武汉等）、“上解递增包干”（广东、湖南等）、“定额上解”（山东、黑龙江等）等。在这些分配体制下，地方每年背着一定金额的收入上解任务，如果某年完成的好,当年基数会垫高，明年上解任务就会更重，这就使得地方政府有隐瞒收入的动机。
地方为何要隐瞒收入？以北京为例，北京实施的是“收入递增包干”：1，收入增速在4%以内的，按中央/地方各50%的比例进行分成；2，收入增速高于4%的部分全部留给地方；3，收入增速达不到4%、影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。
对于北京来讲，“最优的收入增长率”是每年只增长4%。因为若收入增速不足4%，根据第1、3条，北京依然需要用自有财力向中央缴足增长4%情形下的上解金额；若收入增速超过了4%，虽然超额部分全部归地方，但高增速垫高了以后各年的上解任务基数，地方政府“得不偿失”。数据表明，北京89年-93年的收入增速维持在4%左右，据相关报道，那几年北京隐瞒了较大金额的财政收入。为纠正低效的激励机制，改变“财政弱中央现状”，在重重压力下分税制改革拉开序幕。
图三:北京历年财政收入增长率
（二）实施分税制改革
1993年，国务院发布《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，我国开始分税制改革，在重新界定事权的基础上，制定中央、地方的税收划分方案。
1，中央、地方财政事权划分？
分税制划分了中央、地方的事权，中央事权包括国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资等；地方事权包括地方行政管理费、公检法支出、地方统筹的基本建设投资等。中央、地方承担各自事权范围内的财政支出。
2016年国务院发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，进一步阐明了中央、地方事权划分原则。例如，该文明确在划分中央、地方公共服务事权时应体现基本公共服务受益范围，体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责，跨省（区、市）的基本公共服务由中央与地方共同负责。时间安排上，要求在2019年-2020年基本完成主要领域改革，形成中央、地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。
2，中央、地方财权如何划分？
分税制改革明确了地方、中央的税收划分机制，税收分中央独享税、地方独享税以及中央地方共享税三类。1）中央独享税有关税（含进口的增值税、消费税）、消费税等；2）地方独享税有营业税（已营改增）、契税、土地增值税等；3）中央地方共享税方面，增值税75%划归中央，25%划归地方。
就近几年的税收结构而言，消费税、增值税两项税收占总税收金额比例约50%，中央分得了所有消费税、及大部分增值税，使得中央财力迅速改善。后来，企业所得税、个人所得税也纳入了中央、地方共享税种，中央、地方6：4分成，中央调控能力再次提升。近两年营改增改革完成后，属于地方税的营业税将消失，增值税的中央、地方分税比例将由3：1变为1:1。目前，中央、地方大致分税方案如下表：
表一：我国中央、地方分税方案
根据2006年-2016年数据，若用营改增之前的划分方案估算，历年来中央直接分走的税收占比约为55%左右，2016年中央分税占比为54.67%；若按营改增之后的划分方案估算，在不考虑营改增减税效应下（即将所有营业税转换为增值税，按5：5分成测算），中央分税占比大体持平，2006-2016中央分税占比平均仅下降了0.2%（见图四）。故目前分税制下，中央分税比例大致在53%左右，经测算营改增不改变中央、地方财权格局，近几年因契税、土地增值税、房产税等与房地产相关的地方税增速加快（见图五），中央分税占比下滑至50%附近。
图四：全国税收收入划分情况
图五：近几年契税、土地增值税、房产税出现激增
分税制让原本属于地方政府的税收划分给了中央，一定程度上削弱了地方财权，这也是当时中央推行分税制之初，遭到了部分地方政府抵制的原因。但财权集中并不代表财力向中央集中，中央收税后会通过两个渠道将其大部分收入重新分配给地方：一是税收返还，二是转移支付。
（1）税收返还
在“财政包干制”下税收全归地方，分税制改革后50%以上的税款要交给中央，在改革之初中央遇到的阻力可想而知。为减小来自地方政府的阻力，中央设计出了“税收返还”制度来保证地方的既得利益在改革之初不受损害，即在分税制改革第一年中央多收走多少税就返还给地方多少税，并以此返还数为基数逐年增加返还金额。
以“消费税+增值税”为例，中央规定将1993年的净上划收入（消费税＋75％的增值税－中央下划收入）全额返还给地方，1994年以后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增（为追求高税收返还基数，很多地方在1993下半年垫高税收收入），递增率按照本地区增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定（上述两税在该地区平均增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%）。
根据上述方案，税收返还额在1993年占地方上划中央金额的100%，但随着时间的推移，这个比例会逐步收敛到0%(见图六模拟)，即税收返还使得在改革之初地方的既得利益几乎不受影响，但随着时间的推移，税收返还影响逐步消退，分税制划归中央的财权将慢慢被中央收回，这就是“税收返还”的精髓所在。
图六：“消费税+增值税”税收返还占比逐年下降
（2）转移支付
目前，转移支付分为“一般性转移支付”、“专项转移支付”两类。一是一般性转移支付，是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。二是专项转移支付，中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用（教育、医疗、三农等）。
中央主要通过转移支付，将上收税收的绝大部分又返还给了地方(近几年转移支付返还占中央本级收入比例约为70%)，例如2016年中央本级收入7.23万亿，其中5.26万亿以转移支付的形式又返还给了地方，返还占比72.7%。转移支付中，一般性转移支付是参考各地原始财力所做的均衡性划分，在划分方案上更有据可查；而专项转移支付依附具体事务，决策权的主观性更强。很多划分权归属于各大部委，故很多地方派出官员在京活动，奔波于各部委之间，为地方争取更多的专项转移支付款项，这就是所谓的“跑部钱进”现象，该现象不仅在一定程度上削弱了转移支付的效率，也滋生了一些腐败现象。为完善转移支付制度，近年来专项转移支付增速正在下降甚至出现负增长（图七）。
图七：近几年转移支付情况图
（3）一般公共预算下中央、地方的财政平衡关系
中央财政平衡关系满足如下公式：
中央本级收入+中央财政赤字+调入中央预算稳定调节基金+中央政府性基金预算调入+国有资本经营预算调入=中央本级支出+对地方税收返还和转移支付+安排中央稳定调节基金
其中，中央稳定调节基金是指中央通过超收安排，用于弥补短收年份预算执行收支缺口的专用基金。从调节基金池子“调入”资金可以理解为中央财政当年的收入，“安排”中央财政收入到调节基金可以理解为中央财政当年的支出。
根据2017年的数据，中央、地方财政平衡关系如下：
表二：2017年中央财政收支平衡关系
图八：2017年中央财政收入支出结构图
地方财政平衡关系如下公式：
地方本级收入+中央对地方税收返还和转移支付+地方财政赤字+地方结余、预算稳定基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入=地方本级支出+地方财政结转和结余
表三：2017年地方财政收支平衡关系
图九:2017年地方财政收支平衡关系
由以上财政收支结构可知，虽然分税制下中央本级收入与地方本级收入几乎持平，但中央收入中的绝大部分又通过转移支付、税收返还的形式返还给了地方政府，17年返还占本级收入比例高达80%。地方政府在得到中央支付的财政资金后，财力是较为雄厚的，返还后收入17年高达15.66万亿，同年地方政府支出为17.35万亿，差额通过发债、调入稳定预算基金等方式补足；中央将税收再次分配给地方后剩余财力只有1.5万亿左右，中央本级支出3万亿，差额部分通过发行国债等方式补足（17年赤字1.55万亿）。
二、政府预算的四个组成部分
根据《预算法》，我国预算分为“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”四部预算。
（一）四个预算的关系
一是“一般公共预算”，是政府最重要的预算，我们平时熟知的税收、及主要非税收入、一般财政支出均纳入其中；二是“政府性基金预算”可理解为专款专用的基金，按基金项目编制，做到以收定支，自求平衡，如“南水北调基金”、“污水处理费基金”等，值得注意的是，政府卖地收入、支出纳入“政府性基金预算”，收入列“国有土地使用权出让收入”，支出列“国有土地使用权出让收入及对应专项债务收入安排的支出”；三是“国有资本经营预算收入”，是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，总体规模较小，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算；四是“社会保险基金预算”，五险即养老、医疗、工伤、生育、失业保险的收支均纳入其中，虽然预算法规定社保基金可通过一般公共预算安排筹资，但目前来看其几乎是封闭运作的。
根据《加大政府性基金预算转列、政府性基金和国有资本经营预算调入一般公共预算力度》（国发2015，35号文）规定：1），政府性基金预算结转较多的，应通过预算稳定调节基金转入一般公共预算；2），加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，2016年调入比例达到19%，并逐年提高调入比例。故，四部预算的关系图下图所示：
图十：政府四部财政预算关系图
（二）一般公共预算
在文章第一部分已有详尽介绍。
（三）政府性基金预算——一窥土地财政、地产泡沫
政府性基金预算是指向特定对象收取、或筹集，专项用于特定公共事业发展的收支预算。土地出让相关收入列入该预算，伴随地价、房价持续上涨，政府卖地收入在政府性基金预算中的占比越来越高。政府获得土地出让金后可用于以下支出：1，土地平整、拆迁、安置等费用支出；2，农业用地相关支出等；3，相关基础设施建设。土地出让收入归地方支配，对地方财政非常重要。土地出让收入用于基建反应为地方政府的固定资产投资，可拉动地方GDP。除此之外，房地产市场的繁荣，还有利于增加房地产开发活动中涉及的营业税（已营改增）、房地产交易环节中涉及的增值税、契税、个人所得税等税种的收入，增加地方综合财力。在以GDP增速考核政府官员政绩的背景下，近几年土地财政愈演愈烈，土地出让收入呈现上升趋势。2017年，地方政府性基金收入5.76万亿元，其中土地出让收入5.2万亿（2009年才1.42万亿），占比90%。同年，地方政府一般公共预算收入仅9.1万亿元（税收为主），5.2万亿的卖地收入对地方政府财政的重要性可见一斑。
图十一：近几年我国政府性基金收入情况图
一方面地方政府有希望土地价格继续上涨、卖地获得更多收入的冲动；另一方面前期政府通过融资平台大量举债建基建、拉经济，其中部分或有负债实质上是以卖地收入作为还款来源，政府债务对房地产亦有依赖性。
房价如果崩跌，从财政及宏观经济角度，地方政府财政收入将大幅缩减，政府债务问题或将集中爆发（18年以来地方融资平台信用风险已见端倪），若主导基建的地方政府现金流陷入窘境，则基建增速必将放缓，中国经济增速将受到损害。同时，土地、房产作为银行放贷中最主要的抵押品具有顺周期性，其估值的下跌可能引发银行信贷萎缩，进一步加剧经济收缩。若房价继续上涨，则上述风险爆发的可能性就越大、爆发的程度就越猛烈。所以，现在政府最好的策略可能是想办法稳房价，不让猛涨积聚风险，也不让猛跌伤及经济，在房价稳定期间加快解决政府债务问题，并同时寻找经济新的增长点，减少经济对基建、房产的依赖，以时间换空间，逐步释放泡沫。
（四）国有资本经营预算
国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。收入主要是国有独资企业利润，国家控股、参股国有股权获得的股利、股息，国有产权转让收入等；支出主要是产业规划、经济布局、国有企业自身发展的资本性支出，以及弥补国有企业改革成本的费用性支出等。近年来，财政上要求加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，2017年中央、地方合计调入了568亿元到一般公共预算以供政府统筹使用，增加了政府综合财力。相比一般公共预算、政府性基金预算，国有资本经营预算的规模很小，近来规模在2500亿左右(见图十二)。
图十二：国有资本经营预算收支情况图
（五）社会保险基金预算
几乎封闭运作，保有从一般公共预算筹资的口子，资金专项运用于社会保险等相关支出。
三、财政收支节奏
财政收入波动主要由税收波动造成。传统的缴税大月为1、4、7、10月（部分企业所得税、增值税等大税种按季度缴税），这四个月增量缴税集中在月中，5月底为企业所得税清算汇缴截止日，月末缴税量会增大，此外6月虽不是传统缴税大月，但缴税量会大于一般月份（原因尚不清楚，若清楚原因的读者可以给我留言交流）。具体情况见图十三。
图十三：近十年我国税收收入月度数据
财政支出方面主要表现为季末支出力度加大。以17年数据为例，3、6月支出规模为2万亿左右，6月末、12月末支出规模为2.5万亿左右，其余月份支出规模约在1万亿至1.5万亿区间（图十四）。
图十四：近十年我国财政支出月度数据
四、赤字与政府举债
（一）中央赤字及债务
中央预算所列赤字通过发行国债来弥补（图十五）。17年末，我国中央政府债务余额为13.47万亿，由上文可知，中央17年本级收入为8.11万亿，但是其中6.52万亿通过转移支付等渠道支付给了地方政府，扣除后中央可支配收入仅只有1.59万亿。如此计算，中央的负债收入比高达847%（13.47/1.59），虽然国债久期普遍偏长，但偿债压力依然比较大。18年中央预算赤字1.55万亿，与17年持平，处于历史最高水平。
图十五：近几年中央赤字及发行国债净融资情况图
考察国债月度发行数据，15-17年4月至12月国债月度净融资额就一直维持高位（图十六）。截至18年6月8日，今年国债累积净融资额为0.23万亿，仅完成赤字1.55万亿的15%，较17年同时点0.47万亿落后0.24万亿，由此看来今年下半年国债发行压力将空前地大。
图十六：近几年我国国债净融资月度数据
（二）地方债务概况
在过去，地方政府大量通过地方融资平台融资、隐形担保等一系列渠道融入了较多或有负债。14年，国务院颁布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，规定“修明渠，堵暗道”，赋予地方政府一定的融资权限，要求地方政府将所有负债纳入预算，不得在预算盘子之外随意举债。地方债大致有两种，一是一般债务，对应的是一般公共预算中的赤字缺口；二是专项债务，专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理，收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡，不同政府性基金科目之间不得调剂。2017年末，地方政府债务余额16.47亿元，包括一般债务余额10.33万亿元、专项债务余额6.14万亿元，控制在全国人大批准的债务余额限额18.81万亿元内。
18年预计地方债净发行量预计约为4.27万亿（17年4.11万亿），构成为一是政府一般预算赤字为0.83万亿元，二是专项债务发行约1.35万亿元，三是17年末尚有1.72万亿非政府债券形式存量政府债务需在18年完成置换。
截至18年6月8日，地方债净发行额仅0.95万亿，较17年同时点金额1.81万亿落后0.86万亿，预计今年7、8月份地方债发行压力巨大。
图十七：近三年我国地方债月度净融资数据
