【正文】
本文聚焦2家政策性银行（中国农业发展银行与中国进出口银行）及1家开发性金融机构（国家开发银行）。
一、基本情况
（一）具有国家信用支撑
三家政策性银行均成立于1994年，今年刚好是三家银行成立三十周年。
目前政策层面对3家银行采取“一行一策”的监管与改革思路（每家银行均有一部专门的政策文件进行约束），且定位上属于政策性开发性金融机构（另一家为中国出口信用保险公司）。从股东背景来看，三家政策性银行的国家信用特征较为突出，如财政部持有国开行、农发行和进出口银行的股权比例分别为36.54%、100%和10.74%，梧桐树投资平台（国家外管局100%持有）持有国开行和进出口银行的股权比例分别为27.19%和89.26%，而中央汇金和社保基金持有国开行的股权比例分别为34.68%和1.59%。
（二）综合化经营以基金类机构为主，国开行最为特殊
由于三家政策性银行的业务模式比较相似（即负债端靠发债和政策性资金、资产端靠贷款），故其综合化经营布局通常以从事股权类投资的基金类机构为主。例如，农发行旗下的经营主体主要为中国农发重点建设基金、现代种业发展基金、农发基础设施基金等，而进出口银行旗下的经营主体则主要为其发起或参股的各类基金（如丝路基金、中非产能合作基金、中国-中东欧投资合作基金、中国-东盟投资合作基金、区域信用担保与投资基金等）。
相较而言，国开行的综合经营布局最完整，布局时间也最早，其不仅拥有中非发展基金、国开发展基金（负责非证券业务的投资管理与咨询）、国开基础设施基金等主体，还拥有国开金融（负责直接股权投资）、国开证券（通过收购中航证券而迈开发展步伐）、国银金融租赁等主体。过程来看，国开行于1998年管理第一只基金（即中瑞基金）、2006年与苏州工业园区共同组建国内第一只母基金、2007年成立中非发展基金、2008年在改制时采取了“一拖二模式”（即银行为主体、附带国开金融和国开证券两家子公司）。
（三）政策性金融与开发性金融有何区别？
1、国开行、进出口银行与农发行最初均被定位为政策性金融机构，现在国开行已经被升级为开发性金融机构。政策性金融机构比较好理解，获得政策性资金、承担政策性任务，那开发性金融机构呢？按照国开行自己的解释，开发性金融是政策性金融的深化和发展。
2、也即，相较于进出口银行和农发行这两家政策性银行，作为开发性金融机构的国开行，更需要主动作为，想国家不能想、做国家不能做，在政策性运作的基础上将市场化运作作为基本模式、将保本微利作为基本经营原则、将中长期投融资作为主要载体，弥补政策性资金、纯粹市场化资金的不足。
二、基本财务情况
（一）已具有系统重要性：体量合计超过35万亿（位于中行与建行之间）
截至2023年底，三家银行的总资产合计达到35万亿，位于中国银行与建设银行之间。其中，国开行、农发行与进出口银行的总资产分别为18.65万亿、9.96万亿和6.39万亿。显然，仅从体量来看，三家银行的重要性已经不言而喻，具有深远影响和系统重要性。
另外这里也简单提一下，根据金融监管总局公布的数据，截至2023年底，其他类金融机构（不含保险）的总资产为59.82万亿，这意味着民营银行、外资行、非银行金融机构、金融资产投资公司、理财公司等群体在2023年底的体量大致为24.82万亿。
（二）资产负债结构相对简单：贷款与应付债券占总资产的比例平均为80%和75%
总体来看，三家银行的资产负债结构比较简单。
1、以资产端为例，三家银行的贷款余额占其总资产的比例平均为80%，且近年来总体呈上升态势。具体看，截至2023年底，国开行、进出口银行与农发行的贷款余额占其总资产的比例分别为76%、81%和84%，远高于传统商业银行50%左右的数值。
2、以负债端为例，三家银行的应付债券余额占其总资产的比例平均为75%左右，趋势上同样呈上升态势。具体看，截至2023年底，国开行、进出口银行与农发行的应付债券余额占其总资产的比例分别为68%、82%和75%。
这也是三家银行被称为债券银行的最主要原因，同时也说明政策性银行基本把其发债募集的资金全部用于放贷了，即其获得的非债券资金则用于支撑其同业和投资类业务。
（三）保本微利经营为主，息差与ROA、ROE总体不高
正如国开行自己所表述，开发性金融机构秉持着“保本微利”的经营原则，故其规模虽然可观，但创利能力实际上并不强，且不也需要过于苛求。实际上，三家银行的业务模式便是利用国家信用来筹措资金以进行信贷投放，这使得资金成本较低、信贷投放利率也比较低。
例如，国开行在2022-2023年的ROA分别仅为0.48%和0.47%、ROE分别仅为5.37%和5.33%，即便在2012-2013年的ROE也分别仅为13.37%和14.82%。再比如，国开行在2016-2020年期间的净息差分别仅为1.07%、1.27%、1.21%、1.13%和0.97%。
（四）资产质量尚可，拨备覆盖率总体较高
数据上看，三家银行的资产质量尚可。例如，2023年底，国开行、进出口银行与农发行的不良贷款率分别为0.58%、1.18%和0.45%，而国开行与农发行对应的贷款拨备率分别为4.66%和4.43%。再比如，从历史上看，国开行和农发行的不良贷款率也基本长期处于不到1%的低位水平上。
对于传统商业银行而言，还可以在本地化经营的基础上，借助政策性开发性银行的资金体量与成本优势，与之广泛开展转贷款业务。例如，截至2021年底，国开行的转贷款余额达到2597.23亿元，进出口银行的转贷款余额为58.58亿元。
（五）贷款结构：三家银行各有侧重
从贷款的行业分布来看，三家银行各有侧重。例如，国开行主要集中在道路运输、棚户区改造、水利、环境保护和公共设施管理、电力、燃气及水的生产和供应、城市公共交通、铁路运输等基础设施和国家重大战略领域，且近年来在市政、基础设施的贷款余额占比呈明显上升态势；进出口银行2023年底对外贸易领域的贷款余额达到30155.62亿元、开放型经济建设领域的贷款余额达13152.28亿元、对外合作领域的贷款余额达9563.37亿元、跨境投资领域的贷款余额达2287.79亿元等。
三、发展历程简述
自1994年算起，今年刚好是三家银行成立三十周年。
（一）1979年，邓公在省级行政区党委第一书记座谈会首次提出“要把银行办成真正的银行”，随后从1984年开始，国务院便开始启动剥离人行的商业性职能，不过调整后的人行及新成立的四大行仍然承担着政策性职能。
（二）1993年3月15-31日召开的第八届全国人民代表大会第一次会议明确提出“要成立政策性银行，从事专项贷款业务，并适当增加一些商业银行”，随后1993年11月11-14日召开的十四届三中全会决定成立直属国务院领导的三家政策性银行，承担原央行和四大行的政策性职能，于是1994年三家政策性银行先后成立。
不过1997-1998年亚洲金融危机的爆发一定程度上也冲击了三家政策性银行（据悉当时国开行的不良率高达40%），于是国家决定由信达资产接手国开行1625亿不良资产中的1000亿元，同时通过债转股处置另外的188亿元。
（三）2001年2月，时任国开行行长陈元先生首次提出“财政融资”“银行融资”“证券融资”等三种理论，并提出国开行要把资本市场的原理引入信贷市场作为努力方向。2003年5月，陈元进一步在内部工作会议上提出“开发性金融”的理念。
此后，关于三大政策性银行的转型，便进入了讨论视野。
（四）2006年7月26日，人行牵头发改委、财政部、原银监会以及国有大行等代表在北京召开政策性银行改革专题座谈会，就如何界定政策性业务的内涵与边界、明确政策性和开发性两类业务的界限以及政策性银行与商业性银行之间的分工等问题进行了讨论。
（五）随后于2007年1月召开的第三次全国金融工作会议进一步提出“按照分类指导、‘一行一策’的原则，推进政策性银行改革，推进国开行商业化运作、主要从事中长期业务，对政策性业务要实行公开透明的招标制”，这为政策性银行的改革指明了方向。
不过受2007-2008年金融危机影响，上述工作并没有顺利进行。
（六）2012年1月召开的第四次全国金融工作会议再次提出“政策性金融机构要坚持以政策性业务为主体，明确划分政策性业务和自营性业务，实行分账管理、分类核算”。
1、在此背景下，同年召开的十八届三中全会提出“推进政策性金融机构改革”，随后国开行深化改革工作于2014年正式启动，原银监会体系中负责政策性银行监管的银行监管四部也于2015年相应更名为政策银行部（目前三家银行与六家国有大行均由金融监管总局的“大型银行监管司”监管）。
2、2015年4月12日，国务院将国开行定位为开发性金融机构、继续将农发行和进出口银行定位为政策性金融机构。
3、2017年11月15日，银监会发布《国家开发银行监督管理办法》、《中国进出口银行监督管理办法》、《中国农业发展银行监督管理办法》等三份监督管理办法，首次对三家银行制定专门监管制度，标志着针对三家银行的“一行一策”的体系正式形成。
（七）关于政策性银行改革的背景，可以参见财政部于2013年调研时的表述，即“政策性银行普遍没有建立有效的公司治理机制，董事会尚未真正建立，治理结构不完善，缺乏科学、规范的决策机制和有效的制衡机制，对业务拓宽和规模扩张缺乏有效的制衡”。
而从商业银行和监管部门的角度来说，政策性银行存在的问题主要是其同事从事着界限不清的政策性银行和商业性银行业务，即政策性银行依赖国家信用获得低成本的资金，这些资金往往又被用于商业性领域，从而使得其在竞争中获得了相应优势甚至主导地位。
四、关于国开行的进一步说明
国开行在中国经济金融领域的贡献和作用不仅体现在其拥有的庞大资金体量和国家信用地位，还包括其所推出或参与的一系列创新。
（一）开创了三种政府融资模式，为地方政府变相融资打开了新空间
1、为缓解地方政府融资难题，1998年8月时任国开行行长陈元与时任安徽省长回良玉签署投融服务合作协议，提出了“地方融资平台”“捆绑贷款”“先贷款后开发”等三种模式。其中，“地方融资平台”模式具体是指推动安徽成立芜湖建设投资有限公司（芜湖市政府将土地储备、高速公路等优质资产注入芜湖建投），随后芜湖建投以上述注入的资产为基础向国开行申请抵押贷款，从而规避了《预算法》政府不能融资以及《担保法》政府不能担保的要求；“捆绑贷款”模式是指推动地方将财务质量参差不齐的项目捆绑在一起，打包申请贷款，如此便可以解决质量较差项目无法独立进行融资的困境；“先贷款后开发的土地出让收益质押”模式是指以未来的土地出让收益质押作为主要还款保证来进行融资的模式。
2、站在当前看，上述三种模式并没有什么特别之处，但放在当时的环境下则极具创造性，它打开了地方政府融资的新空间，并在随后几十年被全国各地争相效仿，从而造就了当前社会关注度极高的地方隐性债务问题。
3、实际上故事还没有结束，2003年国开行建议苏州市政府以平台的名义发行城投债券，这被视为国内第一只城投债；2005年1月，国开行与辽宁省政府签署500亿开发性金融软贷款额度和10亿元的技术援助贷款，用以支持棚户区改造，催生了棚户区发展模式。
（二）货币化棚改的积极践行与推动者
2015年前后，为改变经济基本面较为低迷的情形，决策提出三年棚改计划任务（2015-2017年完成1800万套棚改任务、2018-2020年期间再改造1500万套棚改任务），而曾于2005年深度参与辽宁棚改项目的国开行在此时被赋予了重要使命。
为解决当时国开行所面临的资金问题，人行于2015年特别创设了PSL（抵押补充贷款）这一工具，专门用于支持国开行等政策性银行进行棚改项目建设。在这个过程中，国开行通过棚改区项目的不断抵押向人行申请PSL，再将获得资金转移至安置居民，即棚改货币化。
（三）助力地方政府化解合债务风险
近年来国开行在地方政府债务风险的存在感有明显增强态势，如通过注资等方式参与一些地方融资平台的重组与项目推动、通过国开行的低息贷款置换存量债务等。特别是，在江苏镇江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、贵州遵义以及湖南永州等地，国开行的存在感一直比较强。实际上，从国开行的贷款投向来看，其在市政、基础设施建设领域的支持力度近年来也有明显上升趋势，这应该与助力化债有一定关系。
（四）结构化的PPP融资模式的先驱者
2000年6月，高坚在拜访时任上海市市长冯国勤时，提出了更广泛的将社会资金用于基础设施建设的建议，即证券化理念的融资方式，得到了冯市长和陈元的认可。为此，国开行上海分行专门做出一个正式方案，这就是后来的结构化PPP融资模式。
（五）名符其实的“债券银行”（关键人物之高坚）
从资产负债结构来看，三家银行均可被视为“债券银行”，而其中又以国开行最为典型。当然，谈到国开行的“债券银行”地位，便不得不谈及高坚[2]。
1、1996国债市场化发行机制建立后，国开行原资金局副局长高兴国被安排至财政部以学习政策性金融债的市场化发行。两年后的1998年，国开行向财政部的国债司和基本建设司上报了市场化发债请求，但基本建设司与国债司当时存在分歧（国债司同意）。
时任国开行行长的陈元行长经过权衡之后决定执行国债司的方案，于1998年9月首次在银行间市场采取公开招标方式发行，最终于2000年完全实现市场化发行。
2、此后国债在债券市场上推出了多项创新举措。例如，通过首次推出10年期浮动利率债券、2004年推出7天回购利率为基准的新型浮动利率债券、2007年首次发行以Shibor为基准的5年期浮动利率债券，使国开行成为了固定利率和浮动利率之间的做市商，开启了掉期交易的先河。再比如，2001年12月，国开行首次在在银行间债券市场推出投资人具有选择权的债券（当时主管部门反对使用“次级债”这一表述），这是债券市场首次引入了期权的概念（要知道直至2004年人行和银监会才共同制定《商业银行次级债券发行管理办法》）。
此外，2004-2005年期间，陈元和高坚还两次拜访时任人行行长周小川，希望国开行能够成为资产证券化试点单位，最终获得周小川的同意，而国开行和建行也分别作为信贷资产证券化（ABS）和住房抵押贷款的资产证券化（MBS）试点单位。
