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作者简介
：荆志超 南京如神高科投资咨询有限公司 业务总监
近期，关于审计结果不能作为竣工结算依据的新闻在网络上层出不穷，基本观点都是认为今后政府投资建设项目竣工结算将不再以审计结果作为结算依据，
但笔者在对有关文件进行分析时发现，此次清理仅仅是对直接以地方性法规的形式规定必须或者应当以审计结果作为结算依据的规定进行清理，而对于建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据表述并不在清理之列。因此笔者以自己的观点对审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有效性进行了分析。以供读者参考。
2013年中国建筑业协会（以下简称中建协）联合26家地方建筑业协会和有关行业建设协会两次向全国人大常委会申请对规定“以审计结果作为工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查，并建议予以撤销。
2015年5月中建协向全国人大常委会法工委提交了《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》，引起了法工委的重视，并在内部对有关审计的地方性法规进行了梳理。
2017年2月22日，法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》（以下简称意见），意见中指出“地方性法规不得与法律相抵触，不得超越地方立法权限。为维护国家法制统一，对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当予以清理纠正。”
2017年6月5日，法工委将《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（以下简称复函）发至中建协，
复函中指出“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。
”同时该文件中也明确要求“各省、自治区、直辖市人大常委会对所制定或者批准的与审计相关的地方性法规开展自查，对有关条款进行清理纠正。”
至此，事件告一段落。
为什么“政府投资建设项目以审计结果作为竣工结算依据”会出现在地方政府法规性文件中呢？这要从我国的《审计法》（2006年2月28日修正）说起。
根据《中华人民共和国审计法》第二十二条规定，“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。
《中华人民共和国审计法实施条例》（2010年2月2日修订）第二十条规定“审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。”
《建设工程价款结算暂行办法》(财建[2004]369号) 第二十五条规定“政府投资项目除执行本办法有关规定外，地方政府或地方政府财政部门对政府投资项目合同价款约定与调整、工程价款结算、工程价款结算争议处理等事项，如另有特殊规定的，从其规定。”
因此鉴于上位法对于此项的规定，北京、上海、山东等地先后出台了地方性审计条例或审计监督条例，规定政府投资和以政府投资为主的建设项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”。
意见中也对此有所表述，“为执行审计法的规定，地方性法规对保障审计监督作出具体规定，是必要的。”
但是，凡事都有个度，对应于法规而言，也就是有个适用范围。根据《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（〔2001〕民一他字第2号）中指出“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。”
同时根据《审计法》、《审计法实施条例》的相关表述可以看出，审计机关进行审计的客体是被审计单位，审计的对象是被审计单位的预算执行、财政收支和财务收支，审计的内容是审计对象的真实性、合法性和效益性。究其根本审计法所规定的审计行为属于行政监督行为，受行政相关法规约束和管辖。
我们回过头来，再来看一下法工委意见中对于有关审计的地方性法规进行了梳理时发现的问题。
意见指出关于将审计结果作为建设项目竣工结算依据的规定总共有三类表述：
第一类表述是直接规定审计结果应当作为竣工结算的依据；
第二类表述是规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据；
第三类表述是规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。
同时意见也指出对于地方性法规中的第一、二类表述，在法律上却存在以下问题：一是扩大了审计决定的效力范围；二是限制民事权利，超越了地方立法权限；此外，也不利于法制统一和在全国范围内形成一致的市场规则，属于应当予以清理和纠正的内容。但是对于第三类表述并不与现行法律法规相抵触，不属于清理和纠正的范围。
