收费公路分为政府还贷公路和经营性公路。 本文从定义、范围、政策变迁、现状等四个方面对收费公路进行了全面介绍。
公路的定义及分类
在对收费公路进行介绍之前，有必要先了解一下公路的定义和分类方法。
公路是指经交通运输主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路，《公路法》定义的 公路还包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口 。
常见的公路分类方法有两种：
按 技术等级 可以分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路以及等外公路，划分依据是设计交通量；
按 行政等级 可以分为国道、省道、县道、乡道以及专用公路，划分依据是其在公路路网中的地位。
什么是收费公路？
《收费公路管理条例》将收费公路分为 政府还贷公路 和 经营性公路 两类。政府还贷公路是指 县级以上地方人民政府交通主管部门 利用 贷款 或 有偿集资款 建设的公路；经营性公路是指 国内外经济组织 投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路， 主要采用BOT或TOT模式 。如不作特殊说明，本文所指的收费公路是指当前正在收费的公路，不包括已取消收费的公路。
政府还贷公路的特点是地方交通部门作为投融资主体，通常由公路管理局（事业单位）、交投代交通部门举债，同时负责建成后的运营管理。可能是由于《收费公路管理条例》中有“县级以上交通部门利用贷款”的条款，实践中也有交通部门直接向银行贷款的情形。 政府还贷公路的投融资主体实际上是地方政府，融资平台只是通道，其还款有地方财政兜底，本质上是政府债务。 政府还贷公路不以盈利为目的，其通行费收入属于行政事业性收费，纳入 政府性基金预算，实行收支两条线管理 。政府还贷公路的通行费免征营业税（增值税）和企业所得税，但其管理机构仍需缴纳房产税、城镇土地使用税等，整体税负较轻。
经营性公路以市场化方式运营，投融资主体市场化程度较高的企业（地方国企、央企）。经营性公路的投融资是企业行为，融资来源包括银行贷款、债券、股票等多种渠道，有些经营性路企同时也是上市公司。 经营性公路的举债是企业行为，本质上是企业债务。 经营性公路的通行费收入是企业的正常经营收入，不纳入财政预算。另外，经营性路企应缴纳营业税（增值税），整体税收负担较重。
有些运营经营性公路的路企，也会同时代政府管理政府还贷公路。这些路企虽然本身是市场化企业，但其管理政府还贷公路的收费年限、债务性质、税收政策等并不因此改变。
哪些公路是收费公路？
事实上，收费公路与非收费公路不是公路的正式分类方法。非收费公路并没有正式的定义，只是因为一部分公路收费，于是剩下的公路自然而然地被归为非收费公路。从《收费公路管理条例》来看，非收费公路包括全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路，以及由政府利用贷款或企业出资但不满足收费条件的公路（包括收费期限届满的收费公路）。下面我们从技术等级和行政等级对收费公路与非收费公路进行划分。
1、按技术等级划分
《收费公路管理条例》明确规定 三级、四级以及等外公路政策不得收费，高速公路和一级公路只要符合条件均可选择收取通行费 。对于二级公路，目前东部地区的政府还贷二级公路已取消收费，经营性二级公路和西部地区的政府还贷二级公路收费仍存在收费情况。
图1展示了全国2016年收费公路技术等级分布情况。高速公路中收费里程占比达95%；一级公路中收费公路和非收费公路占比均较大，绝大部分为非收费公路。二级公路中，随着政府还贷公路收费政策逐步取消，目前几乎均为非收费公路。
2、按行政等级划分
公路的行政等级与技术等级并不能严格对应。 通常来讲，行政等级高的公路技术等级也较高。不过， 同一技术等级的公路可能对应不同的行政等级 ，如高速公路有国家级高速和省级高速。相应的， 同一行政等级的公路也可能对应不同的技术等级 ，如从上海人民广场到西藏聂拉木县的318国道，地形条件较好的东部路段为一级公路，而西部川藏段的部分路段仅为二级和三级公路。
我国收费公路与非收费公路以技术等级作为划分依据 ，因此我们并不能根据公路的行政等级直接判断是否为收费公路。从2006年农村公路（县道、乡道、专用公路）的技术等级分布情况看，农村公路技术等级在二级（不含）以下的占比达96.72%。随着二级公路收费的逐步取消，农村公路中的高等级公路（高速公路和一级公路）的占比应该更低。由于低等级公路基本均为非收费公路， 我们可以近似地认为农村公路为非收费公路 。国道和省道中既有高速公路等收费公路，也有普通国道、省道等非收费公路。
综上， 从技术等级来看，高速公路几乎全部属于收费公路，一级公路中收费里程占比较大，二级公路仅有少部分收费，二级以下公路均为非收费公路。从行政等级来看，收费公路主要集中于国道和省道，县道、乡道、专用公路基本均为非收费公路 。
收费公路政策变迁
我国收费公路的基本政策是“贷款修路、收费还贷”，相关政策规范主要围绕建设期的融资（贷款）和运营期的收费还贷两个方面。
1、“贷款修路、收费还贷”制度的确立
“贷款修路、收费还贷”政策源于改革开放初期财政资金短缺条件下拓宽交通建设资金来源的迫切需要。
1981 年，广东省在国道107广深线东莞中堂大桥设立全国首个路桥收费站，首开“以桥养路、以路养路”之先河。
1984 年，国务院召开第54次常务会议，正式决定实施“贷款修路，收费还贷”政策，打破了公路建设长期以来单纯依靠财政投资的机制束缚。
1988 年1月，交通部、财政部、国家物价局关于发布《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，公路收费制度首次以政策文件的形式明确下来。
1997 年出台的《中华人民共和国公路法》从法律层面认可了“贷款修路，收费还贷”政策。
2004 年国务院颁布《收费公路管理条例》是我国第一部规范收费公路管理的行政法规，对收费公路建设、收费站的设置、经营权转让、经营管理等都做出了细致、明确的规定。
至此，我国基本建立了成熟和完善的收费公路制度。
2、对运营期收费的规范
收费公路的快速发展，衍生出的一大问题是地方的违规收费 。收费站点过多、收费标准过高、收费期限过长、收费款管理不善等问题层出不穷。
国务院于2004年颁布《收费公路管理条例》，全面整顿公路收费。《条例》从三个方面对公路收费进行规范：一是 收费条件 ，只有政府利用贷款和企业投资建设的公路可以收取通行费，同时应当满足一定的条件下由省级人民政府批准设置收费站；二是 收费期限 ，政府还贷公路和经营性公路的收费期限被限定为15年和25年以内；三是 收费标准 ，其制定应当报本级人民政府审查批准。
清理违规收费的同时，取消政府还贷二级公路也迅速被提上日程 。政府还贷公路取消收费有以下三个原因：一是由于执行困难等原因，虽经多次清理整顿，但违规收费问题仍然屡禁不止，与地方经济发展和居民生活的矛盾日益突出；二是可承受性，随着公路网的逐渐成熟，中国已经渡过了大规模修建二级公路的阶段，加上经济和财政实力的增强，对取消收费的承受能力增强；三是公平性，随着经济的发展，人民群众对普通公路的使用越来越频繁，从 选择性的收费过渡到普遍性的收税 逐渐成为可能。
政府还贷二级公路取消收费之后，养护和还贷等支出通过提高燃油消费税的方式进行补助。同时，交通运输部还出台了一系列优惠政策，降低物流成本，减轻使用者负担。
收费公路未来的趋势是只有高速公路收费，并实行统借统还。 2015 年交通运输部发布的《修订稿征求意见》指出，除高速公路以外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在期满后必须停止收费。统借统还制度源于平衡收支的需要，如果按照统一的15年收费期限，一些落后地区由于车流量少通行费收入远不足以偿还贷款。《征求意见》规定以省为单位“统一借款、统一收费、统一还款”，有助于扭转收费公路整体长期亏损的局面，保证稳定的还贷资金来源。
3、对建设期融资的规范
长期以来，收费公路的债务融资主要来自融资平台举借的银行贷款，增加了地方债务风险 。收费权质押在我国一直没有明确的法律规定，国务院于1999年4月向交通部、人民银行批转《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》正式允许以公路收费权质押取得银行贷款。公路管理局（事业单位）、交投代地方交通部门举借债务，债务融资高度依赖银行贷款，同时城投企业也可以发行城投债。融资平台债务带来的地方政府债务风险引起了中央的高度重视，并多次进行整顿。
PPP 和专项债券是收费公路融资的发展方向 。由于融资平台模式隐藏着巨大的政府债务风险，中央对此进行了大力整治。新《预算法》和国发〔2014〕43号文对地方政府举债进行了规范，“贷款修路、收费还贷”的模式难以为继，必须开辟新的融资渠道。收费公路融资“堵后门”的同时，也继续“开前门”补融资缺口，一是继续推广PPP模式，二是发行收费公路专项债券。PPP模式主要适用于盈利性相对较好的公路，社会资本积极性较高；而对于车流量较少的公路，通过专项债券将其债务纳入政府预算是比较可行的选择。
收费公路现状
1、规模分布 ：高速公路是主体，等级结构和区域结构进一步优化
目前除海南和西藏外，内地其他省份均实行公路收费政策 [1] 。 截至2016年底，全国收费公路里程17.11万公里，占全国公路总里程 469.63万公里的3.6%。
[1] 西藏的公路建设基本全部由中央补助，海南将车辆通行费并入油价中，不采用设立收费站的形式收取通行费。
高速公路是收费公路的主体，收费公路等级结构进一步优化 。目前高速公路、一级公路、二级公路、独立桥梁隧道收费里程占比分别为72.77%、13.74%、12.83%、0.66%。高速公路占比持续提升，二级公路收费里程不断压缩，收费公路等级向高速公路集中。
政府还贷公路规模有所下滑，经营性公路则继续保持快速增长态势 。政府还贷公路收费期限较短，因此本世纪初修建的部分高速公路陆续到期取消收费。随着政府还贷二级公路取消收费的逐步推进，二级公路收费里程也逐渐减少。中央对融资平台的打击也对政府还贷公路债务融资造成了一定的负面冲击。与之相对的是，经营性公路在政策上基本没有受到特别大的冲击，国家力推PPP模式对经营性公路也是一种利好。
收费公路里程增长最快的省份集中在中西部地区 。东部地区高等级公路网趋于成熟，增长有所放缓；中西部地区收费公路建设提速，加上本身基数较小因素，收费公路里程增长迅速。东、中、西部收费公路里程增速的这种变化，有助于优化高等级公路的区域分布结构，也反映了国家在缩小地区差异上的不懈努力。
2、融资结构：银行贷款仍占主流
收费公路由于投资额大、回收周期长，往往采用高负债运营模式 。政府还贷公路和经营性公路的资本金比例分别为28.73%、33.30%。项目资本金是自有资金，政府还贷公路更高的负债率可能部分归因于地方政府节约基建资金的考虑。
银行贷款仍然是收费公路最主要的融资来源 。政府还贷公路建设资金的70%、经营性公路建设资金的60%来自于银行贷款。由于政府还贷公路的融资渠道单一，对银行贷款的依赖度更高。
