近日，数十位老人遭遇“房诈”，被人以投资理财、以房养老、电信诈骗等手段哄骗到公证处，以房屋做抵押，与放款方签订借贷协议，并进行公证。此后，房子很快被过户他人，老人则被赶出家门，同时背负巨额贷款。
在此次风波中，涉事的北京方正公证处停业整顿，而整个公证体系也遭受着前所未有的信任危机。
这一系列案件所暴露出来的公证行业乱象，与公证体制改革停滞不前息息相关。有的司法行政机关不放权，有的公证机构不愿意改，而改革所需要的配套政策不到位，致使这一项已经进行了17年的改革处于“烂尾”状态。
2017年7月，新一轮公证体制改革重启，舆论对这一轮改革寄予厚望。正如司法部长张军所言，公证体制改革早改早受益，不改无异于“慢性自杀”。
总第818期《中国新闻周刊》封面报道
《
公证乱象
》
★ 北京方正公证处信用危机调查
★ 公证体制改革：“烂尾”17年
★
公证体制改革改不动，是因为不愿改
——专访司法部律师公证工作指导司副司长施汉生
（资料图片）北京市新任公证员参加就职宣誓。摄影 | 本刊记者 苏丹
《中国新闻周刊》记者 | 徐天
本文首发于2017年8月23日总第818期《中国新闻周刊》
公证，是一个与百姓生活息息相关的行业。
出国留学前，需要到公证部门办理出生公证、无犯罪记录公证、婚姻状况公证等；继承遗产时，需要办理遗产公证。
仅是2016年，全国公证机构办理公证事项1399万件，业务收入47亿元。截至2016年底，共有公证员13145名，在公证处工作的其他人员，包括公证员助理和行政后勤人员，共18233名。
在这样一个并不算庞大繁冗的行业内，行业改革已进行了17年，但始终难以推进。
这其中的原因，有司法部门不愿意放权，也有公证机构自身“既要帽子、又要票子”的诉求。
2017年7月，《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》出台，强势要求推进公证体制改革。司法部长张军更是在讲话中指出，到今年年底前，行政体制公证处转制为事业编制公证处都要改革到位。
中国引入公证制度是在20世纪初。1946年，位于东北解放区的哈尔滨市人民法院，在中共的领导下开展公证业务。此后，北京、天津、上海等大城市的人民法院相继设立了公证处。
1951年，《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》颁布，里面谈到，公证工作由市人民法院和县级人民法院办理。
然而，到50年代末期，因“左”的影响，司法行政机关撤销，公证处也逐渐消亡。
1979年，司法部新设，公证工作的恢复由司法部主导。1980年2月，司法部颁发《关于逐步恢复国内公证业务的通知》。两年后，国务院制定了《公证暂行条例》。自公证制度被引入中国，这是首次明确规定公证机构隶属于行政体系，公证员属于公务员。
学者们在回忆这段历史时，都谈到这个条例承袭了原苏联体制，公证体制完全行政化。
上世纪90年代，学界和实务界数次讨论了行政化的公证体制，批判声音不少。司法部研究员庄春英认为，这样的公证体制与社会经济发展的要求不符，公证行业的准入标准比较低，程序不规范，不符合法律职业化的标准和要求。
一名行业内部人士告诉《中国新闻周刊》，当时，因为公务员身份，有一些老公证员办事的时候都带着机关思维，认为办公证跟法院是一个道理，当事人应当全面配合，并无服务观念。再加上工资固定，办多办少都是一样的钱，万一办多了，出现错误，反而会受处罚，不如少做，因此公证处效率低下。
司法部律师公证工作指导司副司长施汉生在接受《中国新闻周刊》采访时，用
“一证难求”
来形容上世纪90年代的公证状况。
施汉生说，当时，主管部门已经看到了行政体制内的公证处的大量弊病，且意识到市场经济情况下，公证处应该是中介、是法律服务机构，应该推向市场，走改革之路。
在中共十五届四中全会精神和司法部党组“三讲”整改方案中，都提出了“要进一步加大公证工作改革力度，抓紧制定公证工作整体改革方案，并尽早报国务院审议，同时着手进行合伙制、合作制公证处的试点工作，进一步探索总结经验”的要求。
2000年1月，司法部下发通知，要求各省、自治区、直辖市进行1至2家合作制公证处试点。所谓合作制公证处，就是由公证员（合作人）自愿组合，共同参与，公证处的财产由合作人共有，以其全部资产对债务承担有限责任。
合作制公证处可以新建，也可以在原有公证处的基础上改组，一般设在经济相对发达的大、中城市。在财政方面，合作制公证处将实行独立核算，自负盈亏，依法纳税，按照按劳分配原则，实行效益浮动工资制。
通知还明确指出，设立合作制公证处必须有30万元人民币的资产，而且有3名以上公证员作为发起人。发起人必须具有法律大学本科以上学历，如果发起人是执业5年以上的公证员，其中至少要有2名三级公证员。其他公证员均为合作人，合作人必须具有法律大专以上的学历。
可以说，合作制公证处的试点，有望一改过去行政体制内公证处的弊端。按劳分配、效益浮动工资等制度，都有利于调动公证员的积极性。
各省区试点的准备工作尚在进行，2000年7月底，国务院批准的司法部《关于深化公证工作改革的方案》出炉。与之前提出的合作制公证处的设想不同，这份方案没有选择“大破大立”的思路。
方案提出，现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制，改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。今后不再审批设立行政体制的公证机构。
方案还提出，在改革过渡期内，边远、贫困地区及近三年人均业务收入不足3万元的公证机构，可以暂时保持原行政体制不变，但应按事业单位的模式管理和运行。
为了保障改革的进行，该方案要求，人事、编制、财政、税务等部门也应该根据改革的实际需要，及时核拨公证机构的编制和经费，给予适当的财税优惠政策。
比如，改为事业体制的公证处，原行政编制一律改为事业编制；原列入行政编制的人员，不愿意留在公证处的，由同级司法行政机关按行政机构改革的有关政策另行安排工作，符合离退休条件的，可以申请离退休，离退休人员的关系一律转到同级司法行政机关。
对改制及新建的公证处的财税办法，由有关部门另行制定。这其中，实行经费全部自理的公证处可以实行效益工资。
这份未走“大破大立”路线的方案，被学界认为有不少折中之处。比如，事业单位相比行政体制内，虽摘去了公务员的帽子，但相比合作制公证处试点，仍有不少局限。方案提出的行政体制的公证处要改为事业编制，并没有设定时间范围，只说“尽快”。另外，也允许一些条件不足的公证机构，保持原行政体制不变，虽说是“暂时”的，但也并未给出这批公证机构下一步应怎么做的指示。为改革保驾护航的财税办法，方案中只说“由有关部门另行制定”，并未详细说明。
原司法部研究室主任王公义在接受媒体采访时，将这个“折中方案”称为当时不得已的“现实选择”。
因市场还比较混乱，公证处无法一下子就放开市场，成为个人合伙制的单位，但也不可能倒退，因此，只能选择事业编制。
虽然折中，但全国范围内的公证体制改革仍然开始了。而且，按照主管部门所看到的当时公证行业内的种种局限和弊端，这场改革势必要进行。
用施汉生的话说，这个改革方案总结起来就八个字：自律机制、市场规律。
2015年3月26日，公证员参与的一场小汽车增量指标摇号。图 | CFP
出台了改革方案的2000年当年，各地就开始了这一轮的公证体制改革。
江苏省常州公证处就是其中之一。它原先是行政体制内的公证处，2001年，常州公证处获常州市机构编制委员会批复，变更为自收自支的全民事业单位，具备独立法人地位及财务人事自主权。
处主任、副主任由上级主管部门司法局任命，处里设了国内业务部、涉外部、财务部、行政部，按部长负责制进行管理。
该处行政秘书高振宇告诉《中国新闻周刊》，成为事业单位之后，公证处有三类身份的人员。一是市司法局行政体制下的公务员身份，共有4名，皆为老公证员；二是事业编制的公证员及管理人员；三是社会化用工的聘用人员，主要从事公证辅助工作。
高振宇介绍，最初的处领导都是放弃了公务员身份，进入改革后的事业单位体制。
因自收自支，改革之后的常州公证处一改过去“吃皇粮”的状态，主动出击。“这些年我们主动联系开发商、银行、大企业，看看他们的零散需求，然后研究出定制模版，办成批量业务。”
比如，主动联系房地产商，在新楼盘交付环节，公证处会主动到场提供集中服务，由开发商统一付费，为业主办理交房系列手续的委托公证，由开发商代表统一办理权证，相对来说提高了交房效率。而过去，这一环节的公证业务都需要业主个人办理。
这些年来，公证处的业务因主动出击大幅增加，过去，办证数量大约在每年几千件，目前，已达年均3万件。
相比从行政体制内变革为事业编制，合作制公证处试点的设立稍复杂一些。
2000年4月，青岛市第二公证处成为山东省首家合作制公证处试点。试点的整体改制经历了相当详细的规划。
被确定为试点之后，青岛市司法局成立了筹备小组，局主要领导为组长，主管领导为副组长，政治处、公证工作管理处、审计处的负责人作为成员，青岛市第二公证处的4名发起人也进入了筹备组。
因合作制试点的特殊性，筹备组先是根据司法部当年的试点方案，结合青岛的实际，四易其稿，列出了章程、人事管理、收益分配等8个规章制度。
与行政体制内、事业编制不同，合作制公证处主任不由司法部门任命，而是通过民主选举产生。当年，该公证处进行了无候选人、无记名的投票，直接选举了主任、副主任、管委会成员和执行监事。
对于改革之前大家普遍担忧的国有资产流失问题，该公证处对财产进行了审计、评估、界定和处置。青岛第二公证处成立于1994年，2000年属于在原有基础上改制。司法局审计处派人，对1994年建处以来的经费收支情况、原主任任职期间的经济责任进行了内部审计，摸清财产情况。
之后，公证处向青岛市国有资产管理局写出资产评估立项申请，经同意，公证处委托第三方会计师事务所对整体资产进行评估，评估结果由国资局审核验证。该公证处成立之初，国家没有拨款。但因资产性质和青岛市国有资产界定处理办法，公证处的净资产全部界定为国有资产。
明确了以上内容后，青岛市司法局与公证处签订了处置协议，包括青岛市第二公证处原有正式在编人员15人，提留安置费15万元；根据司法部关于公证赔偿基金应从每年业务收入中提取3%作为理赔的规定，该公证处自成立以来，共收费760万元，计提留公证赔偿基金22.8万元。
另外，该公证处还与青岛市地税局协商了纳税政策。与会计、审计、评估、律师事务所一样，该处按照总收入的10％计算单位利润，再按照利润（10万元以上）的33％上缴所得税，也就是说，按照总收入的3.3％缴纳单位所得税。
改制后的青岛市第二公证处按照既定的规章制度，很快步入了正轨。但在非沿海的欠发达地区，同类公证处则是另一种生存状况。
原司法部研究室主任王公义曾向媒体介绍，在欠发达地区，如果国家行政体制完全退出，选择自负盈亏、自收自支的事业体制的模式，公证处可能会连生存问题都解决不了。为了维持这些公证处，地方的司法局不得不继续输血。
因为经济发展不均衡，中国经济发达地区和欠发达地区的公证处，走上了两条不同的路径。
王公义认为，改制后难以生存的公证处，可以考虑改制为全额拨款的事业单位（即又改回去），以维持公证事业的发展。而对于经济发达地区，应当支持合作制公证处的模式，“这是公证事业发展的方向”。
根据司法部律师公证工作指导司副司长施汉生提供的数据，目前，行政改事业任务较重的省份有8个，包括：湖北（83家）、湖南（77家）、河北（76家）、河南（73家）、广西（71家）、江西（68家）、新疆（67家）、四川（51家）。
这组数据也暗合了此前专家所说的，经济欠发达地区公证改革推进较为困难的判断。
在观察了数年公证体制改革之后，一名业内人士在接受媒体采访时说：“在很长一段时间内，公证机构多种体制并存的现状肯定会存在，这不能说是失败。”
