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原题为《高速公路应减少对收费的依赖》
中国高速公路里程已居世界第一，但近年来债务规模不断增加。据交通运输部公布的数据，截至2015年底，全国收费公路债务余额为4.45万亿元。尽管官方表示债务风险可控，但还是引发了坊间的担忧。
从国际经验的角度上讲，美国当年在州际高速公路系统建成时代，也是在相对短的时间内，有一段大规模的建设期。中国的经济增长速度，这几十年也可以说少有的，因此在短时间内建成如此规模庞大的高速公路网络并不让人惊讶。但中国基础设施这几十年爆炸式增长，并没有积累出一套完整的资本预算决策程序。当下的中国应借鉴发达国家经验，更谨慎地进行基础设施建设决策，并减少对公路收费的依赖。
学界和业界的共识是，大型基础设施的决策需要更多利益相关方参与，因为每一方视角不同，观点就存在差异。官员希望通过工程做出政绩，工程师希望建设世界上最好的设施。市民或者纳税者会考量，花这个钱对我有没有好处，到底值不值得。随着更多利益相关者的参与，决策不可避免会比较拖拉。中国的好处在于，决策时因为非常集中，可以非常快，弊端是不可能照顾到方方面面。但到高速公路网已突飞猛进的今天，中国应该逐渐缓下来，更多借鉴多方参与的决策机制。
公共决策研究中的决策谬误理论认为，从一个相对集中的，或者说技术官僚的角度做出的规划决策，对未来预期容易偏乐观。曾有专家专门研究各个国家的重大项目投资，发现在绝大多数、甚至80%到90%以上的样本中，政府前期投入时对各方面的预测都偏乐观，最后却发现情况并没有那么乐观，导致投资无法收回。
相对而言，从商业部门跟个人的角度进行分散化的决策就会偏谨慎。一项妥善进行的PPP可以做到决策上的自我平衡。把投资风险相当程度上转移到一个私有投资方，做决策时它就会很谨慎。当它觉得这个路段可能没那么大需求时就不愿意投钱。
以中国现在决策方式，进行大型建设投资时容易对未来的回报得出相对乐观的结论。这种决策容易集中力量办大事，但也容易花钱不够谨慎。
投资基础设施一个非常重要的原则是，设施的受益跟设施的承担要相匹配。很多人把它理解为基础设施建设都应该由直接使用者来付费。这其实是一种误解，因为基础设施的效益很复杂多元，有外溢性，建在这个城市对别的城市也有好处。同时，基础设施的受益者，不单包括直接的使用者，也有很多间接的受益者。
从这些角度出发，基础设施的投资，直接使用者收费应该只是其中一部分。有些设施，比如自来水，可以直接向使用者收费，但是高速公路，尤其是一个全国性的高速公路网，单靠向开车人直接收费是不够的。
在多数发达国家，包括美国，都出现过一段高度依赖收费公路的时期。美国一百多年前从马路时代向公路时代转变时，有一段时间整个美国几乎都靠私有公司修建收费公路。当时很多私有公司出钱修路，同时发行股票，这些股票在市场上非常受欢迎，热卖一时。但热卖之后的短短几年之内，绝大多数公路公司都破产了，剩下一部分后来被政府接管，或者靠跟政府合作才渡过难关。
经历这一过程后，美国人从中学到，在公路这种排他性不强，或者不希望太排他的设施里，单靠直接收费是不行的。后来，美国道路建设投资里燃油税的占比就大幅少于一般性政府投入。所谓一般性政府投入，就是政府用一般性的财源，比如说州政府用房地产税、销售税及其他一般性财政划拨，补贴到高速公路里。这些投入在美国的道路建设中比重很高，比燃油税还高。
以明尼苏达州为例，整个州的高速公路及普通公路的建设资金大概来自如下几个方面：联邦燃油税的划拨、州政府自己的燃油税，两项相加不到20%；州政府的汽车专用销售税与年度汽车登记费占大约40%；其他40%便是政府的一般性财政补贴。
目前美国整个路网系统对收费的依赖大概低于1%，而中国相对高等级的道路，尤其高速公路，收费路段几乎占了百分之百。我认为两者都该往中间靠：美国增加收费公路，中国减少对收费的依赖，增加一些政府补贴。
文/赵志荣（美国明尼苏达大学亨弗雷公共事务学院副教授）
采访整理 记者/李克难
编辑/崔世海 美编/青年
本文刊载于《凤凰周刊》2016年第34期，总第599期。
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