【域外】英国政府“脱欧”程序案终审判决书概览|涂云新 译

《欧洲联盟条约》（TEU, the Treaty on European Union）第50条之要旨规定：若一个成员国“根据其自身的宪制要求”决定退出欧盟，该国必须向欧洲理事会（European Council）提出一项“意向通知”，且欧盟的所有条约须在两年后对该国“停止适用”。在2016年6月23日全民公投后，英国政府提议运用其享有的王室特权向欧盟正式提交退出联盟的“意向通知”。

本案上诉中的核心问题在于：根据英国的宪制安排，英国政府是否能够在没有议会法案事先授权的情况下合法地向欧盟提交退出联盟的“意向通知”。北爱尔兰政府、苏格兰检察总长和威尔士政府法律总顾问进一步提出，英国中央政府所提出的退出欧盟的“意向通知”是否需要征询权力下放后的各个议会的意见，或者说，权力下放后的地方自治是否构成对中央政府所行使的这项权力的适当限制。

英国的宪制安排是一个诉讼各方都同意且愿意接受英国法院司法管辖权的国内法问题。本案诉讼只处理法律问题而非政治问题，诸如“脱欧”公投决定、“脱欧”的时间表、脱欧的谈判条件以及英国和欧盟未来外交关系的细节都属于政治问题，而非本案中需要审理的对象。

原审之原告提出，基于王室特权不能扩及任何可能改变英国国内法的议案这一广为接受的宪制规则，退出欧盟意味着英国国内法的改变，除非经过议会法案的授权，政府不得被允许直接向欧洲理事会提出退出欧盟的“意向通知”。本案争端的解决取决于对1972年《欧共体法案》（the European Communities Act 1972）的适当解释，该法案确立了当时以及现存的一系列欧共体/欧盟条约之下的英国的国内法义务，且其后的议会法案也使得欧盟条约在英国具有法律效力，其中也包括2015年《欧盟公投法案》（the European Union Referendum Act 2015）。

权力下放（devolution）问题要求本院去考虑，在英国政府退出欧盟的程序上，1998年《北爱尔兰法案》及其相关协议是否要求英国议会的初级立法？是否需要经过北爱尔兰议会同意？是否需要经过北爱尔兰人民的同意？在关涉北爱尔兰、苏格兰和威尔士的权力下放的宪法安排之下，各个自治立法机关必须遵守欧盟法，且根据“斯威尔惯例”（Sewel Convention），英国议会一般不会在没有获得地方自治议会同意的情况下行使针对地方自治事务的立法权力。

本案的核心问题由吉娜·米勒（Gina Miller）和戴尔·多斯·桑托斯（Deir Dos Santos）针对英国脱欧事务大臣提出。英格兰及威尔士上诉法院（托马斯勋爵、特伦斯·埃瑟顿爵士和菲利普·塞尔斯大法官）在原审中宣告：脱欧事务大臣无权在没有议会法案事先授权的情况下向欧盟提交提出脱欧的“意向通知”。脱欧事务大臣随后向英国最高法院提出针对原审判决的上诉。北爱尔兰高等法院审理了北爱尔兰政府的诉讼请求，该法院的判决驳回了关于权力下放问题的诉讼请求。基于北爱尔兰总检察长的申请，保罗·马圭尔大法官（Maguire J）向本院移交了四个法律问题，北爱尔兰上诉法院向本院移交了另外一个法律问题。

最高法院由8:3的多数意见驳回了脱欧事务大臣的上诉请求（纽伯格勋爵、黑尔夫人、曼斯勋爵、克尔勋爵、克拉克勋爵、威尔逊勋爵、桑普顿勋爵、霍奇勋爵持多数意见；里德勋爵、卡恩沃斯勋爵、休斯勋爵持反对意见），在判决的多数意见中，最高法院判定必须经由议会法案对政府大臣的授权才能启动英国退出欧盟的程序。少数派法官的反对意见和理由附于本判决书之后。

就权力下放问题，本院一致认为无论是北爱尔兰法案第1条还是第75条都对本案判决无支撑作用，并且“斯威尔惯例”（Sewel Convention）并不构成一项可执行的法律义务。

主要问题

多数意见

1972年《欧共体法案》（ECA）第2条建立了一种动态机制，它确立了欧盟法在英国的法律渊源地位，欧盟法相校于一切英国国内法应该获得优先适用。[判决书第60段] 只要《欧共体法案》继续有效，它就使得欧盟法成为一类独立且高于国内法的法律渊源。[判决书第65段] 只要英国议会没有另行决定，欧盟法的适用就是一种立法权力的重新配置，它将英国的议会立法权限部分转移到了欧盟机构。[判决书第67-68段]

如所周知，英国停止成为欧盟条约的成员国意味着英国国内法律秩序的改变，英国居民在原有欧盟法框架下所享有的权利也将会受到相应的影响。[判决书第69段]

在本案中，英国政府辩称1972年《欧共体法案》并未排除政府大臣行使退出欧盟条约的权力，该法第2条实际上为其提供了这样的权力，正如它可以赋予欧盟法在英国的法律效力一样。[判决书第75段] 但本院认为，欧盟法的改变导致的英国法的变化与退出欧盟条约而导致的英国法的变化实际上在本质上有着区别。退出欧盟意味着欧盟法作为一种法律渊源的消失，它使得英国的宪制结构发生了根本变化，[判决书第78-80段] 这种根本变化是通过英国向欧盟发出退出欧盟的“意向通知”而必然会产生的一种的效果。[判决书第81段] 根据英国宪法，只有议会法案才有权触发此种变化。[判决书第82段]

退出欧盟这一事实将会使得英国居民现在享有的部分法律权利的消失，它也意味着在没有英国议会事先授权的情况下政府不得直接行使启动脱欧程序的权力。[判决书第83段]

英国议会可以经由《欧共体法案》来决定何时授权政府大臣启动退出欧盟条约的程序，但是必须要有明确的语言；本案中并没有英国会议的明文授权，《欧共体法案》的条款也没有指示政府大臣拥有这样的权力。[判决书第87、88段] 《欧共体法案》规定了政府大臣参与欧盟立法进程，该法第2条并不构成对政府退出欧盟的授权，政府大臣径行启动脱欧程序恰好走向了第2条的对立面。[判决书第95段]

政府大臣必须以自己的行为对议会负责，本案事实表明政府在这一点上是违宪的。如果英国议会在第一时间没有行使其权力，那么，政府大臣直接启动脱欧程序的权力行使就会排除英国议会的作为而且其后果是不可挽回的。[判决书第92段]

在1972年之后的与欧盟有关的立法和其他活动中，包括涉及在欧盟层面上事关欧盟的权限或者其决策过程的议会控制问题上，本院认为，在没有议会法案授权政府启动《欧洲联盟条约》第50条第2款的情况下，政府大臣不得被允许向欧盟层面直接提交退出联盟的“意向通知”。[判决书第111段]

2016年的全民公投具有重大的政治意义。但是，其法律意义却应由英国议会通过法案授权来决定，现有的议会法案仅仅是提供了公投启动的法律依据，却没有进一步指明其法律后果。由公投结果的执行而产生的对英国法的改变必须在英国宪法许可的方式下进行，这种方式就是议会的立法。英国政府承认在2016年12月7日它已经向下议院申请于2017年3月31日之前向欧盟提出脱欧的“意向通知”，这是一个政治行为，它并不影响本案中的法律问题的审理。[判决书第116-124段]

反对意见

里德勋爵、卡恩沃斯勋爵、休斯勋爵认为在《欧共体法案》框架下，英国议会是否给予欧盟法法律效力取决于对欧盟条约的适用以及英国在欧盟的成员国身份。《欧共体法案》并没有就英国的欧盟成员国地位施加任何要求或者表达任何立法意图。所以它并不影响王室政府行使特权去改变英国的欧盟成员国身份。[判决书第177段]

卡恩沃斯勋爵认为《欧洲联盟条约》第50条第2款之下的“意向通知”本身并不改变国内法或者影响任何英国居民的权利，它仅仅是在该条款的框架下开启了一个谈判和决策的政治进程。政府必须就谈判内容对英国议会负责，在没有英国议会某种形式的初级立法的情况下，谈判进程亦不可能完成。[判决书第259段]

权力下方问题

权利下放法案是在英国将要成为欧盟成员国的假设条件下由英国议会通过的，它并不要求英国必须成为欧盟的成员国。英国议会和中央政府保留了其处理与欧盟的关系及其他外交事务的权力，这些权力不归属于权力下放后的自治机构。退出欧盟将会影响到自治机构的权限且消除它们原先在欧盟法下承担的义务。[判决书第129-130段]

根据多数法官的意见，英国退出欧盟需要有议会的初级立法，本院不必就下述问题作出判决，北爱尔兰法案（NIA）是否对这些初级立法施加了一定具体要求。[判决书第132段]

在爱尔兰法案（NIA）第75条的涵义范围内，北爱尔兰事务大臣并没有权力决定北爱尔兰退出欧盟。更进一步而言，爱尔兰法案（NIA）第1条授予北爱尔兰人民决定其是否成为英国的一部分或者成为统一的爱尔兰的一部分，该条款并未规定北爱尔兰宪法地位的其他任何变化。[判决书第133-135段]

至于运用“斯威尔惯例”（Sewel Convention）来决定是否退出欧盟的问题，本院认为，该惯例的适用对英国议会的活动构成了一个政治上的限制。该惯例在英国宪法的运行中发挥着重要的作用。但是，如何规定该惯例的适用范围及其运行方式并不在本院的宪法职权范围内。本院认为，自治立法机关并不享有对英国退出欧盟决定的否决权。[判决书第136-151段]