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特朗普上台后，拜登给小马科斯吃的“定心丸”还有效吗？

底线思维 · 公众号 · 政治 · 2024-12-14 11:21

正文

近期，南海紧张局势成为国际关注的焦点。菲律宾在南海频繁挑衅，其背后是美国的推波助澜。

日前，再次传出消息称美国将在菲律宾部署堤丰中导系统，此举无疑破坏了地区平衡，升级南海局势，甚至引发区域军备竞赛。同时，菲律宾国内也暗流涌动，总统小马科斯与副总统莎拉杜特尔特之间的政治斗争公开化、激烈化，短期内似乎难以平息。

如今美国正处于政治权力的交接过渡期，拜登的总统任期不到两个月，在这个时间窗口，是否会做出一些“极限操作”？而候任总统特朗普上台后，美国对菲律宾的安全投入、美菲同盟的强化以及美国在南海的战略部署会迎来哪些变化？而这又将对中菲、东盟及区域局势带来什么影响？中国南海研究院区域国别研究所所长丁铎对此做出深入解读。

观察者网：美国总统大选结束后，政权过渡期还剩一个月。俄乌、中东等区域冲突出现新动向，菲律宾又在南海挑衅生事。最近，有消息称美国将在菲律宾部署堤丰中导系统；其实这一消息在今年上半年就有迹可循，后来的美菲军演中也曾将堤丰系统运到菲律宾。所以，目前这一事件具体走到哪一步了，还是说只是在放风声？拜登政府已进入看守状态，现在这么做是为了应对国内的政治需要，还是要在美菲关系或中菲、中美关系之间埋下一些“雷”？

丁铎：这几种考虑可能都是存在的。从二战之后美菲同盟关系发展的历史过程来看，不管是民主党还是共和党，不管谁担任美国总统，总体上对美菲同盟关系都很重视，而且不断强化这一关系。

哪怕冷战结束后，虽然双方对美国在菲律宾军事基地的使用权、司法管辖权、交纳费用等问题上存在一些分歧和博弈，但这些都是美菲同盟框架中的小问题，不会影响美菲同盟的大走向。

美防长奥斯汀会见美国阿云金特遣舰队服役人员

今年上半年美日菲三方峰会之后，美国重点考虑的是如何将强化安全军事领域合作的一些具体措施详细落地，包括几个方面：

第一，联合军事演习、联合巡逻；第二，军事设施的援助和部署；第三，军事人员交流和培训，包括之前披露的所谓“阿云金”特遣队等（注：“阿云金”即中国南沙群岛仁爱礁）。这些都是非常具体的军事安全合作，很显然也是美国对菲律宾在南海方向上的具体诉求的一种回应。

美国对菲律宾在军事安全领域强化合作与捆绑，其目标一方面是巩固美菲同盟关系、对中国进行牵制，另一方面美国也是要约束菲律宾的政治外交走向，避免菲律宾的外交决策脱离美国或与美国的战略需求出现较大偏差。

比如，菲前总统杜特尔特时期的政策取向，是更追求独立自主的内政外交。事实上，与美国对菲武装力量的影响相比，美国对菲总统的决策所能施加的影响要更弱一些，因此美国通过军事安全措施、与菲防务部门武装力量的合作，可以对一位弱势总统（或不像杜特尔特那样的强势总统）构成很大牵制，以避免从根本上出现类似杜特尔特时期菲律宾偏离美国战略走向的情况。

至于特朗普声称要菲律宾拿出真金白银来交“保护费”，并不是美国抛弃菲律宾，美菲关系没有出现本质性的变化。

第二，特别是美国民主党政府，要展现美国在盟友体系中的权威性和领导力，因此需要展现出一种示范性姿态：不论是刚上任、任期中还是任期末，美国对盟友的承诺、安全保障和关切是一以贯之的，不会因为总统的更迭而出现变化，所以看待美菲关系更多着眼于长远。

同时，考虑到美国总统即将换届，此前的一些事情既然双方高层已经有共识、有框架，拜登会趁着所剩无几的时间窗口，把能做的、想做的事都做一点，也算是自己任期有始有终的收尾。

当然，拜登也是在给菲律宾吃“定心丸”。因为特朗普重新归来，不仅是国际社会，还有地区组织及美国盟友伙伴都很担心他的不确定性和不稳定性。

从小马科斯向菲律宾媒体披露自己和特朗普通话前后的细节来看，他非常焦虑，担心被特朗普政府抛弃。这种抛弃不是指从战略上或从根本上抛弃，而是在一些问题上不能满足菲律宾潜在的诉求。

站在美国国内政治需求的角度，拜登也有考虑，在他任内把想干的都干了，至于特朗普上台后想做出调整，也会成为棘手的问题。因为一旦想要调整，菲律宾可能也会有所不满，于是双方要再沟通交涉，有些事项还需要走各自的国内程序，既耗费精力，又提高了决策成本，这其实也是给特朗普及其团队增加执政难度。所以，我觉得不排除拜登有这种考虑，甚至可能是主要的考虑因素。

至于说堤丰中导系统，其实今年已经到过菲律宾了，当时是以演习的名义进去的。如果部署将破坏区域平衡，导致地区内军备竞赛。无论是针对南海还是台海，这很明显就是对着中国来的。

同时，菲律宾作为东盟国家中唯一一个和美国有着如此之深的战略关系的国家，东盟的其他国家一定会对部署堤丰中导系统有所关切。东盟作为一个整体，也要强调其自身的中心性和团结性。

今年4月，美军在美菲军演中首次在菲律宾吕宋岛部署堤丰中导系统美媒

马来西亚、印尼、越南等体量较大的东盟成员国都在强调独立自主，菲律宾却跟美国合作在本国部署一个进攻性的中导系统。而菲律宾其实并没有这种武器需求，就是把自己绑到美国战车上，替美国火中取栗，这是非常危险的事。

而且关键是这种冒进举措还针对台湾海峡，甚至可以认为菲律宾为了得到美国对自己在南海问题上更多的支持，不惜在台湾问题上挑衅中国的红线，以此来配合美国。这是小马科斯政府异常危险的举动。

其实，中菲南海争议都是长期性问题，短期内很难解决，双方有管控有斗争；在台湾问题上，以往菲律宾政府还是比较注意的，言行十分谨慎。但小马科斯上任后，几次三番出现消极表态和负面举动，这种蠢蠢欲动的背后可以看出美菲之间互有利益置换。美国要求菲律宾要在台湾问题上配合它，菲律宾要求美国明确南海适用于美菲同盟防御条约，要给菲律宾的仁爱礁补给提供指导和装备，所以美菲在这些方面有所交换。而菲律宾通过这种方式，一定程度上是出卖国家主权获得战略捆绑。

事实上，前车之鉴就是韩国。2016年，美国执意将萨德系统部署到韩国，最终的恶果就是韩国自己承担消化，负面影响至今还没有完全消除。

美菲的这些举动威胁中国的安全利益，打破地区军事力量平衡，甚至还带来集团对抗，遗患无穷。菲律宾看不清楚事件背后的本质，颇为短视，当然也不可否认美国施加的压力也很大。

观察者网：其实除了堤丰系统部署的事情，前段时间美菲又在靠近台湾岛南部的区域，建了一个新的军事基地？

丁铎：去年菲律宾对美军新增开放4个军事基地，其中有3个是针对台湾方向的，这一点从位置上就可以判断出来。

路透社报道截图

问题中提到的应该是在靠近台湾岛的地方增加了一个海警监控站。菲律宾海警的海对空监控设备是日本提供的。现在在美日菲情报合作、美菲新签的军事安全信息保护协议的框架下，信息都要共享，所以菲律宾用自己的站点、日本的设备，建了一个前哨据点监控台湾海峡、巴士海峡，包括进出南海的海洋态势感知，并将相关信息通报给美日。

美日菲三方目前在提升情报系统的互操作性，包括美国从日本冲绳基地、菲律宾基地起飞的侦察机、无人机，还有菲律宾提供的态势感知信息，三方互通有无，美国主导，菲律宾配合。特别是军事安全信息保护协议签订后，从军事准备角度看，菲律宾基本已融入美国印太作战指挥体系的建设中了。

观察者网：既然提到东盟了，顺便想问一下，东盟对于菲律宾部署堤丰系统，其内部反弹大吗？

丁铎：目前公开的交涉没有披露或报道，但从我们和东南亚专家学者的交流，以及东南亚媒体的反馈来看，他们对于美国在印太地区、特别是菲律宾的军事存在，大量军事力量在南海周边集结，是很担忧的。毕竟这是在东盟的家门口，域内外国家的军舰、军机，包括中程导弹系统这类攻击性武器的部署，都会加深他们的安全忧虑。

再加上特朗普政府的不确定性，未来会不会采取更进一步的军事安全合作？假如特朗普将权限下放得更低，掌控权、决策权不在白宫，那么无论是交由一线指挥官也好或是五角大楼、印太司令部也罢，这些官僚可能不会从战略或政治角度来考虑问题，而从军事作战层面考虑，这可能就会导致更多的误解误判，东盟对此也是心存忧虑。

况且，美国人一来，它的盟友和伙伴比如英国、法国、澳大利亚等国是不是也要来？域外国家在南海刷存在感可能变得越来越多。这也恰恰说明美国是地区军事化、南海军事化的最大推手，挑动这种军事对抗的主要驱动力是美国。

当然，中国是该区域最大的南海沿岸国，在南海除了有主权、海洋权利之外，还有安全利益、发展利益，对此不可能无动于衷、熟视无睹。

观察者网：现在外界最关心的问题还是特朗普上台后会带来怎样的冲击波，一方面，他会如何处理过去拜登政府在菲律宾、包括印太地区的一些政治遗产，在政策上会不会进行调整？另一方面，拜登时期建立了很多相互嵌套的小多边组织，但特朗普第一任内似乎并不是特别注重这类组织，他再次上台后，小多边组织是否会继续活跃下去？

丁铎：现在美国的南海政策经历一些调整，这是从特朗普第一个任期时开始的。

比如美菲同盟防御条约，从上世纪50年代签署到2016年之前，美国任何一届政府从来没有明确表示南海适用于美菲同盟防御条约。上世纪70年代，菲律宾曾经要求美国明确美菲同盟防御条约适用于南海以及争议岛礁。当时的美国国务卿基辛格明确表态，美国要在这个问题上保持模糊。

到上世纪90年代，围绕美国在菲律宾基地的使用权和经费问题，菲律宾再次要求美国澄清美菲同盟防御条约适用范围。当时的美国政府依然保持模糊政策，这是美方在自己公开的资料档案里面记录的。

到了2016年前后，在南海仲裁案非法裁决发布前，菲律宾一些高官包括当时的国防部长、外交部长在公开场合声称南海适用于美菲同盟防御条约。当时奥巴马政府对此依然是回避的，没有做出直接回应。

但到了特朗普第一任期，蓬佩奥发表了《美国就南海海洋权利主张的立场》（U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea），接着又通过一系列声明，包括每年7月12号前后发布的声明，基本奠定了现在美国政府涉南海官方叙事的基础。与之同步，蓬佩奥在接受记者采访时公开确认南海适用于美菲同盟防御条约，这就是一种形式上的转变。

资料图：蓬佩奥

可以看出，无论是美国官方发布的报告，还是蓬佩奥写给联合国秘书长的信件，特朗普政府关于南海问题的立场被拜登政府完全继承下来，没有太大调整；拜登政府现在做的这些事情，本质就是对前任政策的延续，所以特朗普回归后恐怕也不会对南海政策的大方向做出重大调整。

美国认为中国是唯一一个有实力、有意愿挑战其所谓的基于规则的国际秩序的国家，在美国看来，南海就是中国的试金石，它是带戴地缘政治的有色眼镜来看待中国的南海政策及作为的。美国的这个判断不会发生变化。从这个角度而言，特朗普即便对南海的事情可能不会特别关心，调整更多会侧重在手段和方式上，总体政策取向不会发生很大变化。

而且有一种可能是，拜登政府把海上问题抬得比较高，他认为这是必须要跟中国讲的事情之一。特朗普可能依然会拿此来说事，但会以这个问题来提高自己在其他方面的对华要价，把它作为一种交易筹码，增加中国的决策成本。

当然也不能只看特朗普本人，因为这次他的团队组成和上次相比有些不同，而且上次有些职位长期没有配置，这次他很快就公布提名，所以还要看他的团队成员组成。虽然就目前的某些人选来看，反华立场明显，但他们真正进入执政团队之后，是否会因为身份地位不一样而有所收敛？特朗普会不会对他们进行一些约束？毕竟中美两国还是要打交道的。同样，特朗普又会受到他们哪些影响，这个团队如何磨合和互动，仍需进一步观察。

退一步来说，即便特朗普第二任期内把南海问题在其所有关心的议题中相对后置，菲律宾能同意吗？菲律宾可能会闹得更欢，甚至不惜拉上美国、绑架美国。原来是拜登政府在后面推，现在是小马科斯在拜登剩余任期内拉着美国，驱动力的强弱虽有些变化，但总体上南海不会风平浪静。

观察者网：这倒是令人想到在特朗普第一任期时，中菲关系反而有所缓和，有一个重要因素是当时菲律宾总统杜特尔特上台执政，其政策选择有很大关系。

丁铎：对，杜特尔特政府的独立自主性比较强，而且也有管控分歧的意愿。

观察者网：但进入小马科斯执政就立刻转变了，此前在“海洋合作与治理论坛”上有一位菲律宾代表在提到中菲合作前景时，大意就是在现在总统任期内，中菲对话应该比较困难。

丁铎：其实这也反映出菲律宾国内的一些认识，在小马科斯任内，想要推动菲律宾和中国相向而行管控好南海问题，不让负面影响外溢或绑架双边关系，目前来看没那么容易，菲律宾本国人士对此也不抱太大希望。

从现实中也可以看出，小马科斯在2023年访华回国后，很快在南海政策和对华政策上做出颠覆性调整，中菲高层之间基本没有政治互动，双方各个层面本就比较脆弱的互信也越来越少。杜特尔特时期，中菲两国都付出极其艰辛的努力，积累了大量的政治互信，包括在安全、执法以及涉海低敏感领域的合作如投资、贸易和民间交往等，但这些成果要破坏起来也很容易。

观察者网：那特朗普上任后，美菲关系出现的一些变化，是否会对中菲关系、以及中国和东盟的关系产生联动性影响？

丁铎：目前看来，美国的盟友和伙伴对于特朗普的担心，并没有随着其胜选后的通话、贺电有所缓解，也没有随着拜登政府在机会窗口关闭前的一些加强同盟关系的急迫举动而有所缓解。

中国处理对菲关系、对东盟关系的立场是一以贯之的，不会轻易受到外界的影响，特别是不会受到美国、日本等国如何跟菲律宾打交道的影响。中国有自己的节奏和立场，其稳定性和延续性是长期的。2023年小马科斯访华前后，中国政府也一直强调，中国的对菲政策、南海政策都是具有延续性、稳定性的，这是一个大国政治成熟、外交成熟的表现。

但反观美国和菲律宾，其投机心理——或者说好听一点是实用主义心理，特别占上风。

特朗普上台后，外界首先关注的就是美国对菲律宾的安全投入。比如今年7月，拜登政府承诺向菲提供500亿美元的军事援助最终能否落地？如果特朗普发现还要给菲律宾这么多真金白银，最后拒绝掏钱也不是没有可能，所以还是有变数存在的。

2024年5月，美国士兵在菲律宾参加与该国军队的联合演习。美国已宣布向菲律宾追加五亿美元的军事援助

如果参考特朗普上一任期的一些做法，在法理和外交层面，蓬佩奥鼓动菲律宾闹事，在大陆架界限委员会挑起“照会战”；美国不会拿出太多实际支持，但在背后出谋划策，进一步放任菲律宾挑衅，这种可能性是存在的。

过去的一个观察点是，蓬佩奥在南海问题上的表态非常恶劣，将对抗趋势进一步推高；当时他有牵制杜特尔特的考虑在里面，因为杜特尔特期望跟中国管控南海局势，所以美国一定要在背后使绊。到了小马科斯任内，菲律宾的南海政策和对华政策已经调整完成，美国自然要展示自己的姿态以及对菲律宾的支持。

美国将中国定义为最大的对手，在南海问题上也是这么看待中国的。拜登时期美国对中国挑起的对抗和竞争不能说不激烈，但这个肇始点是在哪？是特朗普第一个任期内，重新调整了对中国的战略定位，他认为过去的对华接触政策已经失败。

美国的这种对华定位，我觉得不会随着执政权力的变化，或是特朗普这几年的蛰伏而发生太大变化；但具体在和中国打交道的过程中，特别是鼓动盟友、伙伴和中国打交道的过程中，美国也会有一些技术性调整，甚至未来在南海问题上对菲律宾的鼓动将更具隐蔽性。

这里可以再补充一点，不久前美国防长奥斯汀访问菲律宾期间，所谓的阿云金特遣队被披露出来，其中可能的考虑是提醒特朗普团队要知晓这个事，美国在这里还设立了一支特遣队。两届政府交接期，可能会出现一些信息遗漏，包括新上任的国防部长在国防部、军队内部是否具备强大的掌控力，这些都是影响因素。

观察者网：对于大部分中国民众来讲，大家比较关心是未来在南海地区是否会发生冲突？该如何去应对可能存在的、比较危险的爆发点？这些年来，从官方到民间都在提中美之间要有“护栏装置”，但由于中美关系的变化，这些话题似乎也不是排列靠前的议题了，双方基本都是以我为主，因此所谓的“护栏装置”还有没有讨论意义，或者现在是不是还在讨论中，您怎么看这个问题？

丁铎：不管是称之为“护栏”也好，还是“危机管控”也罢，中美之间的相关讨论是始终存在的，只是议题的侧重点会根据形势的不同有些变化。

我们常说中美两个大国，一个是新兴的、崛起中的大国，一个是“守成大国”，经济体量分别排名世界前两位；但同时，当前多边主义面临冲击，大国协调合作基本无从谈起。在此背景下，更需要中美两国找到合作点，找到更多的共识，但这里面有一个前提，就是美国不能在中国的核心利益上不断挑衅中国，试探中国底线。

其实中国的红线很明确，台湾问题这一核心中的核心。在中国周边海洋问题上，美国的决策目的是搅乱周边环境，维护美国在西太平洋地区的霸权，迟滞中国的民族复兴和大国崛起；但中国有发展的权利，也需要一个和平稳定的周边环境来保障这种权利。对于台湾问题自不必多说，对于领土主权、海洋划界问题，美国作为第三方，于法于理都无权介入。

中美要谈危机管控，前提是：第一双方是平等的，不能用基于实力地位出发这套逻辑和叙事；第二美国必须尊重中国的核心利益；第三，双方对于一些规则的解释和适用肯定有分歧，但规则不是由美国的国内政策和国内法单方面来决定的，大家要坐下来交流。

现在广大的发展中国家、全球南方力量正在崛起，针对全球治理包括海洋治理在内的国际关系民主性的呼声越来越大。特朗普上台后，会不会重启退约、退群，对全球治理和局势稳定造成大量冲击？作为负责任的大国要有大国的样子，但目前看来美国的大国自信越来越少。

面对中国实力的上升，美国需要适应和调整期，这个时期拖得越长，美国的不稳定因素越多。中国的发展态势是不可逆转的，任凭美国以关税、科技、贸易、台湾问题、涉海问题、人权问题来做文章，都无法阻挡这一进程，这是大势所趋。美国总是从地缘政治、传统冷战思维的角度来处理大国关系，这不符合历史潮流的方向。

国务卿安东尼·布林肯和国防部长劳埃德·奥斯汀三世在菲律宾军方总部阿吉纳尔多营地与菲律宾官员会面。

观察者网：就当下现实来看，特朗普提名的内阁重要人选，也颇有“挑战性”，比如国务卿人选是马克·卢比奥，遭中方制裁；国防部长人选皮特·海格塞斯，虽有军事经历，但是从福克斯新闻台出来的，不确定未来是怎样的行事风格。从务实的角度来说，我们目前有些什么应对策略或预案呢？

丁铎：我不是这方面的专家，也没有进行深入的研究，以个人观察来看，目前卢比奥还在被制裁名单上，但一旦上任，今后肯定要打交道，就看能不能找到合适的处理办法，或者先在第三地会面，因为他现在也来不了中国。

但关键问题还是在于这些人能不能改变以往对中国的错误认知和错误做法。他如果上任后向正确的方向调整，那么双方可以顺着这个势头，至少可以考虑通过一些技术性方式来处理。关键是要听其言、观其行。

从特朗普团队的角度看，毕竟这些人的位置和以前不一样了，特朗普应该也会对团队成员有一些约束，这些人不会完全像以前那样只从国会议员的角度来行事。一定程度上，特朗普通过此次选举其实也在推动共和党向长远的方向发展，这也是为什么一段时间以来共和党建制派对特朗普的看法有一些转变。

当然，这些提名人都对特朗普十分忠诚，在特朗普没有明确表态前，可能都会保持低调，将聚光灯的焦点让给特朗普，这跟其第一任期时也有所区别。目前我们还是继续关注特朗普及其团队在各方面的政策表态。

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