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浅析PPP项目的退出情形与流程

PPP特训营 · 公众号 · PPP · 2019-04-20 10:40

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浅析PPP项目的退出情形与流程

自2014年以来，PPP改革深入贯彻落实十九大精神，贯彻新发展理念，积极推进供给侧结构性改革，规范管理，防控风险，达到了稳中求进的效果。然而，由于现阶段政府治理能力不足、社会资本对PPP项目风险认知不足、金融机构对PPP融资评价体系不完善等，使得PPP项目存在可持续发展的隐患。即使是已落地的PPP项目也可能在履约过程中陷入争议，而且，实践中不乏有项目公司中途主动或被迫退出项目的例子，从而形成项目退出，例如，英法海峡隧道项目在隧道建成运营数年后由于无法实现预期收入，导致项目公司身负巨额债务，不得不宣布破产；中国的武汉军山长江大桥项目在审批阶段终止了项目，分析原因是当地政府从国家安全及其他政治因素考虑，社会资本只好退出项目。

英法海底隧道

正是因为双方各存优势且对项目的期望有差异，政府和社会资本在财务分析的目的和指标、风险的分担和收益的分配等方面要求不同，而且很多时候往往是政府或社会资本由于项目的紧迫性或者其他原因被迫做出了让步，缺乏详细的可行性研究，特别是政府经常由于各种原因被迫让步接受企业的要求，但在实施中也常常因为政府承诺不能兑现或发生其它未识别的风险或合同不完备或公众反对等而出现争议，以至于有许多项目不能顺利完成甚至项目参与者中途退出项目。

此外，PPP项目是政府和社会资本之间长达10-30年甚至更长的合作伙伴关系，不管政府和社会资本双方(及金融机构，以前他们的咨询和律师等)有多聪明、多有经验、多尽职调查，都不可能完全准确预测将来10-30年的风险；而且，即使合同中设计了动态风险分担机制，也不可能完全覆盖长期的运营期内将来可能发生的各种情况，因此，在将来的执行期间必然会出现协议变更的情况，也必须安排退出情形触发机制以及应对流程。

鉴于我国实践中项目落地数量的与日俱增和现阶段我国PPP发展环境尚不健全的现象，有必要分析研究我国PPP项目的退出情形与应对流程，为改进完善退出机制提出改进建议。本文首先辨析“退出”概念，包括社会资本层面的退出和项目层面的退出，然后分析退出情形，并梳理总结出退出流程。本文研究形成的PPP项目退出机制，可用于完善PPP合同体系，规范项目参与者退出步骤和程序，使项目各个参与方合理分担推出过程及退出之后的风险，保证项目各个参与方的利益，将风险减小到最小程度。

国外从20世纪60年代开始研究企业的进入和退出问题，我国关于企业退出的研究起步较晚，2003年张维迎基于中关村企业的数据对我国企业退出因素做了实证分析。相比于一般企业，PPP项目有其特殊性，本文的“退出”包括两个层次，第一是社会资本层面的退出，项目本身并没有结束；第二是项目层面的退出，又包括两个主体，政府和项目公司。本文的研究重点是后者，并且是后者中非正常退出情形。

本文通过文献阅读和案例分析，归纳整理出PPP项目的退出情形及流程。