城市化的加拿大、墨西哥和古巴经验与启示

城市是人类社会文明发展的结晶、经济发展的动力和方向。改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程，城市建设在取得巨大成就的同时，也带来了经济发展动力不足、资源环境约束收紧、文化品质短板凸显、社会治理难度加大等问题，城市化发展进入了转变发展方式、探索新的发展路径的关键阶段。考察借鉴和学习其他国家推进城市化发展的路径和经验，对中国城市化的顺利推进具有重要参考价值。本文以美洲三个不同类型的国家（加拿大、墨西哥和古巴）城市化发展为分析例证，作相关研究，以期对中国城市化的顺利推进有所裨益。

加拿大、墨西哥和古巴三国虽然社会体制不同，经济发展程度不一，但从地理概念上来讲，这三个国家同属于美洲国家，其中加拿大是高度城市化国家，经济发达，工业基础雄厚，科学技术先进；墨西哥城市化率也很高，有一定的工业基础；而古巴作为美洲唯一的社会主义国家，虽然经济结构单一，且由于外界几十年的经济封锁，民众维持生活有诸多困难，但人类发展指数极高，城市化率也处于较高水平。

加拿大作为近代移民国家，虽然建国历史很短，但城市化进程非常快，从17世纪初城市化启动到1887年，加拿大城镇人口比例达到22%；到1921年，短短30多年的时间，城市人口的比例就从1/4上升到1/2；到21世纪初，加拿大城市化率已经达到80%，此后，加拿大城市化率与世界发达国家的城市化率一样，在保持较高水平的同时，呈现出前快后慢、缓慢提升的特征，城市化率保持在81%以上。加拿大作为一个发达的现代工业化国家，也是世界上公认的拥有高生活品质的国家之一。与英国和欧洲城市相比，加拿大城市具有北美大陆特征，与美国有十分近似的物质形态。同时它又是一个具有乡村范儿的非主流气质的大都市国家，发展定位“重功能轻形式，重里子轻面子”，尤其是经历了二战后，城市化的快速发展进入了以质为核心的新阶段，特别注意城市的可持续发展。

1.重视城市规划，拥有权威完善的规划体系

城市规划体系是关系城市未来的科学发展、城市的合理布局和城市各项工程建设顺利推进的基础。加拿大的城市规划体系很完善，各省和城市政府对规划和建设的各个方面都有非常详尽、严密的规定。在城市政府的组织结构中，规划部门平行于其他政府职能部门。规划部门的工作与政府各个方面的职责相关联，城市规划与公共工程计划相结合，规划与实施相结合，不存在规划设计、土地管理、建设、预算等功能的分离。在城市规划中，为了控制土地使用的密度，同时保障居民的身心健康，各城市和城镇当局都设立了严格的分区制，把城市用地划分为不同的地带，对各自的使用和开发方向都做出明确的规定，既保留了农田和绿地，也避免了城市的无限度扩张。由于具有严格、自主、责任分明的规划权限划分和前瞻合理的城市化规划，加拿大的城市建筑基本上都是一次性建设，很少有翻修和推倒重来或重复建设的现象，以最小的资源成本，发挥了更大的经济社会效益。

2.重视人文环境改善，开展健康城市运动

加拿大政府不仅高度重视解决城市区域内的自然环境问题，采取各类财政政策提升城市的环境质量，同时也特别重视人文社会环境的改善。1987年，加拿大作为国际健康城市项目的起源地，正式启动健康城市项目，如多伦多的健康城市运动，魁北克的健康城市与城镇运动，健康社区活动等。到1988年加拿大的健康社区活动已经覆盖全国各主要城市，包括农村的一些乡镇，并逐渐在省级建立了健康城市（社区）网络。加拿大健康城市运动的开展，创造和改善了自然环境、社会环境，并不断扩大社区资源，使人们享受生命，充分发挥潜能，最终给加拿大人带来了良好的自然环境、健康的社会环境以及安宁的社区和高效率的社会体系。

3.重视发展轨道交通，鼓励能源及土地的高效利用

交通拥挤是城市化高度发展的一个普遍现象，也是影响生产率提高的一个重要因素。良好的公共轨道交通系统、高质量的自然环境及管理城市可持续性的协调措施不仅是城市环境质量提升的重要内容，也是影响人才选择居住的重要因素。加拿大在城市发展中高度重视优质公共交通系统的建设，坚持公交优先的理念，从资金和运作机制上支持公共交通系统，以减少人们对私人小汽车的依赖，最大限度地减少了城市交通对人们健康的影响。加拿大政府还采取措施，大力发展轨道交通，鼓励更加具有环境可持续性的交通方式，减少温室气体和其他由于交通而排放的污染物的量。为了鼓励能源及土地的高效利用，还采取了具有生态效率型的贷款手段，鼓励提高能源效率的改革措施出台和实施。

4.重视发挥地方因素和社区精英作用，社会状态公平稳定

加拿大的城市化虽然与欧洲和北美历史进程有着内在的密切联系，但其价值体系中更强调集体或公众的因素，因而其城市管理和社会体系运转更强调公共性，尤其是在加拿大（特别是西部）城市发展中，地方因素和社区精英起了关键作用。所以，其城市化的发展反映了新型社会组织结构的扩展，是一种高度地方化的组织向一种复杂的综合性地域体系演进的过程。加拿大城市的“公共性”还表现在省政府改组大都市地区行政体制的计划，一些大都市区或多或少地由大都市区行政机构（如大温哥华地区、大多伦多地区）协调管理，保证了更平衡的市政服务和更统一整合的规划。此外，加拿大还有称誉世界的良好福利制度。如全民免费医疗、教育、交通、环保、治安、救济等。加拿大还拥有世界上相对完善的民主法治宪政体制、独立司法系统和健全有效的社会监督机制。这些使整个社会基本维持在公平和稳定的状态。

墨西哥是较早步入城市化进程的发展中国家之一，其城市化发展具有拉美地区的特点，城市化进程迅速，1990年城市化率已达到71.4%，2011年已达到78.1%，接近80%，城市发展取得了很大的成就。

1.城市化进程阶段显著

20世纪墨西哥城市化经历了三个明显不同的发展阶段，即1900—1940年的缓慢发展阶段、1940—1980年的加速发展阶段和1980年至今的平稳发展阶段。1940—1960年是墨西哥城市化起步和迅速发展的阶段，这个期间城市发展的特点是城市人口和数量分布不平衡，中部地区的城市化率不断提高，到1960年达到67.8%，而南部太平洋沿岸的城市化率仅为24.8%。1960—1980年是墨西哥城市化注意各地区平衡发展的阶段，这一阶段最明显的特征是开始注意改变城市人口过度集中在大城市及中部地区的状况，由以前一味追求工业发展的“极端发展主义”战略向追求各地区平衡发展的“再分配”发展模式转化。1980年至今是墨西哥城市化平稳发展的阶段。墨西哥已经从过去的农业国家转型为工业和城市国家。这一阶段比较突出的问题是20世纪八九十年代墨西哥“失去的10年问题”，由于1982年墨西哥爆发了债务危机，随之而来的是10年期的经济停滞。自20世纪80年代债务危机，再到90年代的经济转型，墨西哥经历了重大经济变革，经济发展从以满足国内消费和生产为主的经济模式（进口替代工业化）转向以面向国际市场为主，同时把提高经济效益和实现长期高增长作为发展目标。在这些改革中，最重要的是实行经济自由增长模式，企业实行私有化，加入世贸组织和北美自由贸易协定生效。

2.城市化发展中伴随的四大问题

任何一件事物都具有两面性，城市化亦如此。墨西哥从一个农业国家快速转型为工业城市国家，城市经济在国民经济中的比重越来越高，但是发展至今，与大多数发展中国家一样，墨西哥的城市化也面临着如何消灭贫民窟、缩小发展差距、实现城市健康发展等许多发展中国家共同关注的问题：

一是“过度城市化”问题突出。由于墨西哥高度的城市化建立在农业衰败、乡村凋敝的基础上，农业的衰败扩大了城乡之间的差距。同时，城市化的速度快于工业化的发展速度，工业发展的辉煌成就在不断增加的城市人口、急剧扩大的失业队伍面前显得黯然失色。

二是区域发展出现不均衡。经济发展推动了城市化，城市化对经济也产生一定影响，比较突出的是出现了经济发展不均衡的现象，主要体现在地区发展不平衡。具有竞争优势的北部边境和中部地区的大城市经济迅速发展，特别是靠近美国边境的州经济增长迅速，但其他地区发展迟缓。

三是“城市病”严重。20世纪90年代以来，墨西哥政府不再对大城市进行规划，听任市场分配土地及城市服务，结果出现了土地的狂热投机行为以及不断膨胀的大城市无政府状态。大城市发展失序混乱、缺乏成熟完善的城市公共服务、人口爆炸式增长以及城市失业率高与就业不足并存等给城市基本公共服务带来一系列严重问题，基础设施缺乏、饮用水和住房短缺、垃圾处理服务不到位、空气和水污染以及对环境的其他影响等“城市病”爆发，“贫民窟”现象比较严重。

四是社会不平等问题凸显。由于墨西哥在经济发展中实行新自由主义发展模式，工业生产体系的变化，导致正规就业机会减少，同时政府在城市化发展中放弃了部分职能，导致城市化的社会不平等问题比较突出，处于城市社会边缘地位的城市贫民越来越穷，城市贫困问题严重。

墨西哥历届政府为治理城市及解决社会问题做了各种努力，如积极推行社会福利政策，大力发展落后地区经济，努力创造新的经济增长点等，对解决一些社会问题、缓解社会矛盾、促进社会稳定产生了一定作用，维持了社会的基本稳定，这在动荡的拉丁美洲相当引人注目，但是由于某些社会结构问题的形成由来已久，且积重难返，要想从根本上彻底解决问题，仍需要更多的努力。

古巴作为美洲唯一的社会主义国家，虽然经济单一，且由于外界几十年的经济封锁，民众生活不宽裕，但文化氛围浓厚，社会治安非常好，是西半球犯罪率最低的国家之一。古巴拥有完善的教育医疗体制和未被污染的生态环境，人类发展指数极高，在拉美地区表现非常突出。古巴的城市化进程快速，1960年城市化率为58.4%，达到城市化国家水平，1985年就达到70.9%，至今保持在75%以上。

1.重视社会公平，公共健康指数世界领先

社会整体公平是古巴城市化进程中的一个特色。30多年来，古巴政府努力缩小收入差距。在古巴，最高收入者的收入仅是最低收入者收入的4倍；20世纪60年代，普通农民的收入仅有工人收入的49.1%，90年代就提升到95.6%，实现了社会平等的目标。当然，这种社会平等大部分是建立在强行一律贫困，遏制个人经营、致富才能的制度基础上的。此外，古巴政府非常重视对教育和健康的投入，在社会财富有限的情况下，把20%的GDP用于健康和教育等社会计划，高于日本、澳大利亚、美国等高收入国家，比拉美国家高1倍。古巴覆盖全民的、公平的教育体制和公立医疗体制，保障了每个公民都享有免费的教育、医疗等服务。作为中低收入国家，古巴多项重要公共健康指数始终保持在世界发达国家的水平，成就令世界瞩目，国民健康状况达到了发达国家的水平，平均预期寿命为78岁，高于拉美地区平均预期72岁的寿命。

2.非常重视生态环境保护，城市风貌和自然环境优良

由于城市化进程中，古巴政府对外资进行了严格的限制，外国人不能购买房产或土地，所以，虽然古巴的城市发展水平落后于时代，但古巴的大多数历史建筑都很好地保留了原貌，古巴首都哈瓦那的历史街区Havana Vieja作为古巴的城市之魂，还是一座活的博物馆，1981年被联合国教科文组织列入世界文化遗产。古巴还拥有加勒比海地区最多的300余个白沙天然海滩和长达7000千米的海岸线，海水纯净，海滩美丽而干净，污染程度较低，原生态的城市旅游发展势头潜力巨大。

3.重视城市文化，拥有独特风骨和记忆的文化遗产

虽然古巴物质贫乏，但古巴人民丰富而充实的社会主义精神文明建设让人记忆深刻，古巴人民的富有在于精神世界的阔绰。古巴拥有大大小小250座博物馆，从考古的洞窟到当地的风俗文化，主题各异。古巴境内拥有超过100家剧院、2000个乐队和30个专业舞团，他们共同编织了现代古巴的文化遗产。按照合理的分配原则，古巴已解决了温饱问题，现在面临的问题是如何提升生活水平，改善生活质量。自2011年开始，长期封闭的经济政策在古巴告一段落。在古巴共产党第六次全国代表大会上，制定了开始实行稳步的改革开放以“更新”社会主义模式的政策，古巴未来呈现出良好的发展势头。

受经济发展体制、社会经济水平以及人口、地理、资源等自然条件的影响，加拿大、墨西哥和古巴三个国家城市化进程和途径有着巨大的差异，呈现近似性与多样化并存的特点。

1.科学的城市规划是城市化推进的依据和基础

加拿大、墨西哥和古巴在城市化进程中都重视规划的作用，但规划的科学性、持久性不一，因而产生的效果也不尽相同。加拿大的城市规划体系不仅完整而且详细，从规划运作体系本身来说可分为区域规划、地方规划、建设计划、土地管理、土地开发控制、建设工程许可、工商执照管理等。城市一级政府享有高度的自治权，有权力也有经济资源来规划未来并实施规划。在城市化连片发展的大都会地区，法律允许有某种形式的区域规划。而古巴则将“坚持可持续发展”和“维护历史古迹原貌”作为规划的核心理念，对城市进行合理的规划布局，通过有效的土地规划等，统一集中供电和供热系统，充分节约能源，形成高密度的簇团状社区，增强了城市的可持续发展性。墨西哥的城市发展受国家立法保护，其宪法、专门法以及地方性法规等都就城市化发展相继制定过发展规划法及相关的法制，早期分别采取隔离区域影响政策、国家经济战略的特殊设计方案、实施“城市和区域规划的暂时制度化”管理等，每个阶段都成立相应的政府机构，颁布法令条文，以推行政府计划。但自20世纪90年代以来，墨西哥政府对城市的规划干预较少，力度减弱，并且由于过于强调市场的作用，产生了过度城市化、贫民窟等一系列问题。

2.保护生态环境和文化风貌是城市化推进的本质规定

加拿大、墨西哥和古巴都高度重视城市化进程中的历史文化遗产和自然环境保护，重视人文社会环境的改善。加拿大自二战以来经历了城市化的快速发展以后，城市化的发展就进入了以质为核心的新阶段，更加注意城市的可持续发展，城市化保持了高品质发展，其“轻形式重功能，轻面子重里子”的定位发展，在环境保护等方面已经做得十分成熟和完善。墨西哥作为发展中国家，在城市化推进中，也非常注意自然景观特别是历史风貌的保护，至今保护很好的玛雅文化遗址和古建筑等历史文化遗产很少受到现代化的冲击，成为人们追思历史的宝贵财富。古巴在保持经济增长的同时，生态环境保护和可持续发展方面创造了巨大成就，根据联合国的数据，古巴是全球唯一在可持续发展方面的两个重要维度——联合国的人类发展指数（0.8）和世界自然基金会（WWF）的生态足迹（<1.8ha/p），都达到很高标准的国家，并且被世界自然基金会评选为世界上唯一可持续发展的国家。

3.完善的社会保障体系是城市化健康发展的“稳定器”

在教育方面，加拿大有完备的教育体系，提供免费的中小学教育，中学教育一般为5—7年。墨西哥也非常重视正规义务教育，2012年，墨西哥将高中教育也纳入正规义务教育体系，预计在2022年前可实现全国高中教育普及率100%的目标。古巴的教育则为世人所瞩目，国民素质非常高，实行全民公费教育制度，9年制义务教育，学制与中国大体相同。在社会保障体系建设方面，古巴经济发展水平虽然低下，但社会保险体系比较完善，特别是全民免费医疗体系保障了医疗服务的全面覆盖、全民医疗的公平获得以及国家税收保证免费的医疗供给等目标，最终实现了医疗健康是公民基本权利的承诺，这是值得中国借鉴的。