金融混业观察， 获得微信公号“双认证”（媒体认证及原创认证），
关注请点击图上方小字
金融混业观察
，
参加VIP计划请见文尾
。
观察者言：
近两年政府购买服务因成本低、限制少，而且可以规避PPP的物有所值评价和财政可承受能力论证，受到地方政府的追捧，异化为地方政府变相举债的手段之一。在防风险大背景下出台的87号文，明晰了操作规则，通过负面清单对政府购买服务做出规范，但已建成项目和在建项目如何处理成为难点。无论转为政府采购工程还是规范的PPP，都存在一定难度。
财新记者 王晓霞/文
在防风险的大背景下，财政部对地方政府债务的管理逐步收紧。6月2日，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（87号文），通过负面清单对政府购买服务做出规范。
87号文与此前一个月六部委联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文）一起，初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。
尽管相关部委和市场机构均认为，这两份文件并未超出新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）的内容，只是对原有规定的重新梳理和强调，但仍在市场上引发较大震动。
过去几年间，随着对地方债管理的逐步收紧，在融资平台受限之后，地方政府通过政府与社会资本合作（PPP）、政府引导基金、政府购买服务等方式隐性举债现象日益突出。其中政府购买服务成本低、限制少，而且可以规避PPP的物有所值评价和财政可承受能力论证，受到地方政府的追捧。
一位长期为地方政府提供咨询服务的大学教授估计，政府购买服务规模已达万亿级别，基层政府和银行认为只要政府想做的都可以做成政府购买服务。
有金融机构人士称，其所在机构投放的资金中，投向政府购买服务的数量远超合规PPP的资金。
在PPP等方式受到严格限制的情况下，地方将政府购买服务视为重要的融资手段。
中部省份一位财政厅人士告诉财新记者，其所在省份正准备发文鼓励政府购买服务，其中一些规定与87号文并不一致，相关文件会签过程中，87号文的出台打断了这一进程。
政府购买服务异化为变相举债手段，与制度不完善和操作不规范有关。审计报告称，政府购买服务改革部分措施不到位。截至2017年4月底，中央部门政府购买服务指导性目录尚未出台；抽查的73家中央单位有44家未在预决算中反映政府购买服务情况；大多数省仅出台本级的指导性目录。
在实践中，不仅政府购买服务范围被扩大，而且“先有预算后采购”这一基本原则也被漠视，很多政府购买服务项目实质是拉长版BT。
87号文以负面清单的方式明确，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
从防范地方债风险的角度，这一要求无可厚非，但难点在于，在清理规范的过程中，已经建成的和在建的政府购买服务如何处理。
中国财政科学研究院环境资源研究中心主任陈少强认为，应尽快出台补充通知，分类施策，而不应“一刀切”
：对已经纳入预算、完成政府采购程序并签署政府购买服务合同的项目，继续按照原协议执行；对正在谈判的购买服务项目，紧急叫停；对即将实施的政府采购公共服务项目，按照87号文的精神执行。
在相关政策措施尚未明确的情况下，
目前一些政府购买服务项目中，金融机构已经暂缓放贷，直接影响到项目进度
。
政府购买服务泛滥
2013年9月国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，首次在中央层面提出“政府购买服务”的概念。此后政府购买服务开始快速发展，范围也从最初的居家养老、医疗卫生、教育、就业培训和社区服务等领域，扩大到棚户区改造、易地扶贫搬迁等建设工程领域。
前述大学教授称，地方政府将政府购买服务应用到非常广泛的范围，首先以政府部门作为采购主体，多数情况下选政府的融资平台作为承接主体，承接主体拿着政府采购合同去找银行融资。
接近财政部的人士表示，从局部看，某一领域政府购买服务风险不高，但目前各个领域都在做政府购买服务，蔓延开来，风险非常高。
……
负面清单争议
鉴于政府购买服务领域有泛化、滥用的趋势，87号文以负面清单的方式明确了政府购买服务的范围：严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。只有党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，可以例外，按照相关规定执行。
这在地方引发轩然大波。有地方政府人士称，这与此前的文件存在冲突。过去数年间，在相关部委甚至国务院的文件中，海绵城市、地下综合管廊、农村公路建设等领域，均有涉及政府购买服务的内容。
不过，
前述接近财政部的人士并不认为87号文和此前的文件存在冲突。
他称，《政府采购法》明确规定，采购内容分为三类：货物、工程和服务，其中服务并不包括建设工程。此前文件中，
在前述领域的可以采用政府购买服务的方式的只是日常运营服务，而不是建设工程，“认为建设工程可以作为政府购买服务的内容，是选择性理解”。
……
在建项目整改难
今年以来，财政部对地方违法违规举债行为问责力度加大，各地对相关文件的重视程度也明显提高。
按照87号文要求，各省级财政部门会同有关部门全面摸底排查本地区政府购买服务情况，督促相关地区和单位限期将违法违规问题依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
前述接近财政部的人士认为，对已完工的项目，要把原来签订的政府购买服务合同修改为政府采购工程合同，每年履行付款义务；在建项目，可以用今年发的地方政府新增债券置换成政府采购工程，也可以转成规范的PPP模式来做，“真正困难的是举借债务过多，超过三年预算能安排资金的项目”
。但实际操作中，无论是转为政府采购工程还是规范的PPP，都存在一定难度。
……
相关报道全文见于2017年7月3日出版的《财新周刊》，请点击左下“阅读原文”
责任编辑：霍侃
特别提示
公号繁似牛毛针，何不就此择精准？请即日加入本公号的VIP组。
可直接向“金融混业观察”后台回复：真实姓名+微信号+单位+职务+联系方式（邮箱/手机等，绝对保密）
加入VIP组计划后，您可以专享以下服务：
1、不定期收到VIP组专享特殊文章推荐，专题回复
2、VIP组成员可优先参加“金融混业观察”粉丝线下活动，与行业大佬面对面
3、优先享受财新的内容推广计划
未来还有更多惊喜~ 赶快加入VIP组吧!
金融混业大潮势不可挡，各类金融创新层出不穷，
金融混业观察(
caixinfinance
)
秉承新闻专业主义精神，提供客观及时的金融行业报道精粹，分享深度专业的评论点睛。欢迎建议、意见、合作、投稿至
[email protected]
特别声明：
"金融混业观察"由财新传媒出品。"金融混业观察"所刊载内容之知识产权为财新传媒及/或相关权利人专属所有或持有。未经许可，禁止进行转载、摘编、复制及建立镜像等任何使用；转载请联系
[email protected]
。
财新网App5.0版本已全新上线！扫描二维码（可长按或保存到相册进行识别）下载。
