会议 | 2024年“健全城市规划体系、推动城市高质量发展”规划研讨会成功举办

导读

曲长虹

顾浩

余建忠

浙江省自然资源厅原副厅长、一级巡视员、浙江省国土空间规划学会理事长

报告回顾了浙江省“多规合一”的改革成效，立足当下规划工作新形势，总结深化“多规合一”改革的要点，并提出加强规划实施监督的系列思考，引导持续贡献浙江方案，为中国式现代化勇当先行者。

目前，浙江省“多规合一”顶层设计已基本完成，并在省级层面出台了全国第一部国土空间规划地方性法规，推动标准规范体系更完备、管理体制更融合、数字赋能更明显。在此背景下，需要深刻认识规划工作面临的新形势，把握从建设型规划转向治理型规划、从服务城乡建设转向全域全要素空间治理、从模糊经验判断型转向精准数字治理型等新要求。由此，将深化推进“多规合一”改革的要点提炼为“七个强化”，即强化空间规划的科学性、强化要素保障的精准性、强化城市功能的完整性、强化历史文脉的延续性、强化风貌形态的特色性、强化专项规划的协同性和强化数字赋能的有效性。

进一步加强规划实施监管需要着重关注以下几个方面：切实维护规划的权威性和严肃性，持续完善规划的编制体系；基于不同阶段和水平科学划分详细规划单元，尤其提升乡村规划管理水平；同时，以土地综合整治等国土空间综合治理方法作为重要手段，推进规划实施路径不断深化优化。

中国城市规划学会常务理事、南京市规划和自然资源局原局长、研究员级高级规划师

报告结合南京市国土空间规划改革探讨，提出市级总体规划获批后落地落实的四点建议。

一是构筑市级国土空间规划体系、传导落实市级总体规划刚性要求。深化市级“三级三类”规划体系，构建“五大传导维度+四大传导类型+四大传导方式”的“544”规划传导机制，分级编制总体规划、分层编制详细规划、分类编制专项规划。尤其要创新镇总规编制技术路线，同步编制镇域专项规划，以单元规划编制镇区详细规划，并结合农村土地综合整治等行动形成镇规划动态调整机制。

二是引导十五五期间国土空间发展、把成片规划方案作为总规实施抓手，同时应重视成片开发的公共利益属性。通过成片开发，明确城市近期建设、招商、投资重点区域，实现集中集约、集聚高效，有序发展，达成“目标完整与时序完整”。

三是完善全域用途管制制度、明确各级总规在用途管制中的地位与作用。用途管制的第一个阶段是项目选址阶段，涉及项目是否符合分区管控要求、项目落地是否涉及农转用，是否实施土地征收等问题。第二个阶段是具体地块的用途管理，按规则使用土地。各级总体规划的作用主要体现在第一阶段，行业要积极参与相关标准制订。

四是加强实践总结、加快形成具有中国特色的总体规划理论。国土空间规划是国家空间治理的重要工具，需要进一步研究总体规划的地位、编制方法、实施路径；国土空间规划也是引导和保障国家高质量的重要空间政策，需要探讨建立有中国特色的规划理论、法制保障，实现规划管用、有用的目标。

中国城市规划学会总体规划专委会委员，广州市城市规划设计有限公司董事长，教授级高级工程师

广州是全国市级国土空间规划试点城市。经过多年探索，在“多规合一”基础上逐步构建了国土空间规划体系，目前已基本完成了编制审批体系，正在完善建立实施监督体系，法律法规体系和政策标准体系。

广州作为空间特征复杂的超大城市，构建了“市域-区-单元-地块”的总详联动空间管理层级。其中，以市级-区级总体规划为国土空间规划主干，以不同类型层级的专项规划为支撑，以单元-地块详细规划为落地，逐步实现各级各类规划实施。

为保障各级规划管控要求的落实，广州研究探索形成了一套包括目标定位、底线管控、用途管制、设施管控等方面的纵向传导机制，与一套对各类专项规划约束与指导的横向传导体系。

广州正在制订以《广州市国土空间规划条例》为基础法规、以国土空间规划技术规定为标准、以八类政策性文件为补充的法律法规与政策标准体系。同时正在健全体检评估机制，推动实现“规建管用监”一体化。

中国城市规划学会总体规划专委会副主任委员、山地城乡规划分会委员，中国城市规划设计研究院副总规划师，中规院(北京)规划设计有限公司党总支书记、总规划师，教授级高级规划师

纵观五年多的国土空间总体规划编制工作，由于空间规划改革涉及部门广、融合学科多、任务时间紧等各种原因，编制成果依然存在一定缺憾。总结其技术逻辑和价值特征、评估现有编制技术方法的不足，对持续优化国土空间规划体系、更好发挥规划实施效能具有重要的理论意义和应用价值。

报告结合具体工作实践，从规划基本属性出发，梳理国土空间规划体系建立的新背景、新要求，明确“国土空间格局优化和各类自然资源要素的科学保护利用”是本轮规划的基本任务，将做好自然地理格局及演变规律分析作为规划工作的基础，形成行政思维与技术思维相结合的工作方法。报告以青海、甘肃两省规划为例，总结规划编制工作的技术思路、工作重点，总结国土空间规划编制的技术框架：要以习近平生态文明思想作为规划工作的根本遵循，以国家治理能力提升、构建全域全要素的国土空间规划体系作为工作的新目标，以“明底线”-“优格局”-“建规则”作为规划工作的新内容、新逻辑；为推动国家转型和高质量发展发挥基础性作用，促进国家重大战略实施。

中国城市规划学会常务理事，中国城市规划设计研究院副院长、享受国务院政府特贴专家，教授级高级城市规划师

城市规划发展应坚持“实践论”，需要回答真问题，满足真需求，寻求真科学。应对当前阶段安全、发展、民生的新需求，战略性规划与战术性规划尤为重要。一方面，结合广州2049战略和湖北省域战略规划的项目实践，探索战略性规划的内涵，即以应对未来的不确定性为编制目的，通过技术逻辑推动，以长远的价值观指导当下行动，研究城市发展的动力问题、动力空间问题，以及如何精准服务人的需求问题。另一方面，结合韩国首尔更新、神农架木鱼镇和湖北钟祥的项目实践，解读战术性规划的内涵，即以推动项目实施为编制目的，通过行动逻辑推动，聚焦近期实施路径，促进多方主体共同行动，探索策划先行、运营前置、规划统筹、设计定制、共同缔造等工作方法。

中国城市规划学会总体规划专委会委员，天津市城市规划设计研究总院有限公司党委书记、董事长，教授级高级工程师

报告聚焦天津国土空间总体规划的编制重点与实施思路，系统阐述了在应对全球气候变化挑战守牢城市安全底线、落实重大区域战略保障协同发展重点空间、聚焦存量更新制定面向实施的规划政策等领域的规划内容与创新。

在守牢城市安全底线方面，面对海平面上升地面沉降海水入侵、“九河下梢”带来巨大防洪压力、重大风险源散布带来城市安全隐患等严峻环境挑战，天津全力构建综合防灾体系。重点开展应对流域洪涝的水安全规划，借助海河流域数字孪生平台精准模拟洪水演进，科学构建“上防洪水、中防沥涝、下防海潮、北防山洪”防洪减灾体系。同时积极应对海平面上升，打造高标准、动态化防潮体系，优化基础设施标准和高风险区竖向设计，严控地下水超采与地面沉降。

在落实重大区域战略方面，天津积极融入区域协同发展进程，紧紧抓住京津科技创新走廊蓬勃发展的机遇，唱好京津“双城记”，全力承接非首都功能疏解，构建区域梯次新质产业体系，明确现代制造业、协同创新、服务业、战略合作等重点承载区，深度融合京津创新链与产业链。同时积极完善客运与货运通道布局，全力打造“轨道上的京津冀”，深化武清等跨界地区协同改革试验，共同推进跨界空间创新。

在城市更新实施方面，针对城市内部产业空心化与大量闲置资产的现状，一是划定工业用地控制线，推动工业入园，提升土地利用效率；二是预留功能留白区域，建立更新激励机制，创新中央活力区政策，促进用地混合利用与绿色交通发展；三是以规划引领存量盘活，编制生产力地图梳理资源，出台优化奖励机制、支持用地转换、降低市场主体成本等系列土地政策，因地制宜发展新质生产力，推动天津国土空间规划的高效实施与城市可持续发展。

中国城市规划设计研究院中部分院院长，教授级高级规划师

省级行政区是相对完整的自然单元、人文单元、经济单元，是国家治理体系中承上启下的重要环节。立足长远、指导全局，统筹发展和安全，统筹城乡区域和资源环境协调发展，统筹国内国际两个市场两种资源，湖北以省域流域规划和战略规划为引领，完善省级发展调控机制，推动经济社会发展的基本单元由市县为主体向省市县统筹转变。

湖北通过“五个功能定位”，深度融入中部地区崛起、长江经济带高质量发展等国家战略，并把“五个功能定位”贯彻落实到全省经济社会发展各层级、各方面。用“一张蓝图”统筹发展，以空间的唯一性兼顾协调各方，推动经济社会发展战略和国土空间布局相适应、相统一。以信息平台为载体，优化重塑各部门各层级协同的工作机制和工作流程，解决市县各自发展造成的经济社会局部领域总量失控、结构失衡、恶性竞争等问题。以治水为引领，因地制宜、分级分类划定流域单元，探索构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。以考核评价为“指挥棒”，对接国家高质量发展综合绩效评价要求，落实“五个功能定位”，“一市一策”突出特色指标，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，引导各级领导班子和领导干部牢固树立和践行正确政绩观，加快推动高质量发展。

中国城市规划学会区域规划与城市经济专委会委员，浙江省城乡规划设计研究院首席总规划师，浙江省工程勘察设计大师，正高级工程师

总结“多规合一”改革背景下首部、首轮国土空间总体规划从探索编制阶段、高效审批阶段，进入精细治理与实施阶段的发展进程与实践经验，分析研判国土空间规划体系下，总体规划实践的特点与趋势，充分体现全域、全要素、等深度规划的新要求，把握战略引领、布局优化、刚性管控等规划核心内容，明确传导体系、用途管制、数字治理等规划重点，强化国土空间规划基础作用，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。

以浙江省为例，从构建“四级三类一设计”省域国土空间规划体系与“五位一体”总规传导体系出发，开展四级国土空间总体规划实践探索，主要包括探索建立全体系规划传导机制；因城而定，根据实际在设区市国土空间总体规划中创设市区、街道（中心城区）国土空间规划层次与成果体系；传承浙江省县（市）域总体规划创新实践，开展县域统筹、县城引领、县镇贯通、一体发展的县（市）国土空间总体规划；差异化推进乡镇级国土空间规划编制等。围绕空间战略、近期实施方案、主体功能区深化优化、“调查-规划-用途管制”一体化贯通等方面，对未来国土空间总体规划提出趋势与展望。

中国城市规划学会总体规划专委会委员、详细规划专委会委员，原杭州市城乡规划委员会办公室副主任，原杭州市规划设计研究院总工程师，教授级高级工程师

随着全国国土空间总体规划转入批复阶段，规划实施将成为工作重点。报告认为，与总规、详规的被动管控型规划不同，近期建设规划是主动实施型规划，通过供地的布局和时序安排，对发展规划提出的项目进行优选和组合，有利于提高规划实施的绩效。为此，近期建设规划是规划实施的重要平台和抓手。

报告阐述了空间治理背景下的近期建设规划作用的认识、规划特征及面临的问题以及就此提出的规划编制思路。报告强调要强化“一个工具、一个核心、一个平台”的“三个一”关键抓手，提升规划实施绩效。即：“以土地指标”为工具，形成土地“一本账”，突显规划特色；以“项目”为核心，合理筛选、优化时序，形成项目“一盘棋”；以年度“空间预算”为平台，统筹指标投放，提出了重塑技术路线的设想。即：在县域层面，开展划区定供-以规划定供给。包括划片（重点新建区、重点更新区、一般发展区）、分量（按可调稳耕分解方案分配供地指标）、分类（确定各类用地供应量，拟定出让方案；分为平台提升、交通基础设施、市政基础设施、城乡风貌、民生改善、安居保障、生态保护等七大类项目）、调界（依据集建区调整详规边界，修订详规）。在片区层面，汇总各部门、平台、镇街上报的项目，结合控规要求和现状态势，进行定需-以需求谋项目、定协-以协同优匹配、定量-以指标筛项目、定效-以效益定时序等工作。

中国城市和小城镇改革发展中心规划院院长，教授级高级工程师

报告从发展规划回顾与再认识、“十五五”时期阶段性特征、“十五五”规划关注重点、发展规划及规划体系相关思考等方面，提出了对“十五五”规划的认识和前瞻性思考。

报告认为，“十五五”时期的阶段性特征主要表现在我国处于外部环境多变期、基本实现现代化加力期、发展动能转换期等方面；“十五五”规划应对新质生产力发展、扩大内需、城乡融合与区域协调发展、绿色低碳转型、统筹发展与安全、人口老龄化等方面给予重点关注。关于完善发展规划及国家规划体系，报告认为，一是应健全规划体系，厘清国土空间规划体系、国家战略规划体系、城市规划体系等概念，以建立健全国家规划体系为核心，统筹推进规划体系建设；二是完善发展规划体系，更好发挥战略导向作用；三是强化国土空间规划的基础作用，严格用途管制，强化要素保障，合理引导释放发展活力；四是强化规划衔接落实机制，提升规划衔接协调水平，强化规划编制审批、评估调整、实施监督等环节衔接，形成规划合力。