黄伟 高畅 北京市天元律师事务所
2024年11月29日，国家市场监督管理总局发布了山东省市场监督管理局对某水务公司滥用市场支配地位案作出的行政处罚决定书，该水务公司因限定交易和附加不合理的交易条件被罚没共计6520万元。此前，该公司也因垄断行为被房地产开发企业诉诸法庭要求损害赔偿，并在最高人民法院二审中败诉。
该水务公司因此成为我国《反垄断法》实施以来，首个因相同或相关行为同时受到行政处罚和民事索赔的公用企业。两起案件中，执法机关和最高人民法院均认定了“隐性限定”行为，对公用企业也提出了更为严格的反垄断合规要求。公用事业领域一直是反垄断执法重点领域，本案可为水、电、气、热等公用企业开展反垄断合规工作提供一定的借鉴。
执法机关认定，2018年1月至2023年9月，某水务公司无正当理由限定新建住宅小区供排水设施设计和施工单位，并违规收取用户建筑区划红线外供水接入工程和排水工程费用，违反《反垄断法》第二十二条，构成限定交易和附加不合理的交易条件的滥用市场支配地位行为。
2022年6月，最高人民法院对某房地产开发企业诉该水务公司滥用市场支配地位纠纷案作出二审判决，认定该水务公司隐性限定交易相对人只能与其指定的经营者进行交易，构成滥用市场支配地位限定交易行为，并支持了案件原告的损害赔偿请求。
（一）除在合同文本中明示要求选择特定企业可能构成限定交易行为外，在业务办理流程中仅告知特定企业联系方式也可能构成限定交易行为
在以上案例中，某水务公司被认定实施了隐性限定交易行为。其在受理给排水市政业务时，在其业务办理服务流程清单中仅注明其公司及其下属企业的联系方式，而未告知或提示交易相对人可以选择其他具有相关资质的企业。这种做法导致交易相对人实质上只能与该水务公司或其指定的经营者进行交易，从而限制了市场竞争。
在公用企业积极拓展延伸业务的背景下，延伸业务的承接是否充分尊重及明确告知用户自主选择权，是否存在利用主业支配地位要求开发商或用户必须选择特定企业的限定交易行为，一直都是需要重点防范的反垄断合规风险。
以往案例中，受到执法关注的行为通常更为直接。例如，在某燃气公司滥用市场支配地位案中，当事人通过捆绑报装管道燃气与安装工程建设、在合同中指定供应商和品牌、为用户提供格式化协议等方式，限定开发商或用户必须与其指定企业交易。
而在本案中，最高人民法院指出，限定交易行为可以是明示的、直接的，也可以是隐含的、间接的，关键在于考察经营者是否实质上限制了交易相对人的自由选择权。这意味着即使不是以格式协议等明示方式，只要其实际效果限制了交易相对人的选择，同样可能构成限定交易行为。执法机关也明确，在业务办理流程中仅告知其下属企业的联系方式而不告知、提示可以选择其他有资质的设计和施工企业，实际即是隐性限定只能由其指定的单位办理新建项目的供排水设计和施工。
（二）公用企业开展反垄断合规工作需对在反垄断执法中经常被援引、用以评估相关收费项目是否具有依据的相关政策性文件高度重视
本案中，执法机关认为某水务公司与用户签订红线外施工合同，收取用户建筑区划红线外供水接入工程和排水工程费用，构成附加不合理交易条件的滥用市场支配地位行为。
附加不合理交易条件也是反垄断执法中公用企业常被认定的违法行为。执法机关援引了《优化营商环境条例》，明确指出公用企事业单位不得强迫市场主体接受不合理的服务条件，也不得向市场主体收取不合理费用，并进一步引用国家发改委等部门《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费 促进行业高质量发展意见》（国办函〔2020〕129号）中关于“不得由用户承担建筑区划红线外发生的任何费用”的相关内容，对某水务公司提出的由于配套费政策没有理顺等合理理由抗辩未予接受，并认为属于附加不合理交易条件的垄断行为。
（三）就某水务公司要求拆除改建相关供水设施过程中是否存在搭售供水设施部件及对供水服务附加不合理交易条件的问题，最高人民法院认为正当理由抗辩可以成立，行政执法中未就此行为作出违法认定
本案原告主张，在涉案小区给排水设施拆除后的重新建设过程中，某水务公司子公司搭售供水设施部件。最高人民法院审理后认为，该行为并未超出行业惯例，且案件原告未能提供充分证据证明存在强制性搭售，故未予认定。
针对某水务公司要求案件原告拆除已建成的“二区”供水设施并改建为“三区”供水设施是否系对供水服务附加不合理交易条件的问题，最高人民法院从技术可行性和小区住户安全用水层面、行业规范和节能环保层面、开发商质量保证义务等方面进行了全面分析，最终认为改建要求具有一定的必要性和合理性，不构成附加不合理的交易条件。
在执法机关的处罚决定书中，未提及上述两项行为或对上述两项行为作出违法认定，笔者猜测较大可能是因为相关合理抗辩理由可以成立，因此未认定构成搭售或附加不合理交易条件滥用市场支配地位行为。
在公用企业反垄断执法不断纵深推进的大环境下，我们对于公用企业反垄断合规工作有如下提示：
（一）尽快梳理公开的业务流程、服务指南等自身业务宣传材料，充分赋予用户对于延伸业务服务提供方的自主选择权，加大防范限定交易风险（特别是隐性限定风险）
我们认为，公用企业在继续保持对“明示限定”行为严格避免，比如在与用户或交易相对方（如房地产开发商）的合同、协议、告知函等书面文件及口头沟通中，不得限定其选择延伸业务服务提供商之外，对是否可能存在“隐性限定”行为也需要予以高度警惕。由于公用企业为响应优化营商环境要求大多会制作业务办理流程图示、清单，企业应尽快梳理公开的业务流程、服务指南等自身业务宣传材料，评估是否存在仅公开特定服务提供商信息（特别是自身关联企业信息），未明确、清晰告知可以自主选择其他服务提供商的情况，并进一步加强对一线业务人员的合规宣贯。
（二）在设定收费项目、制订费用标准时要充分考虑、结合国家政策的要求
129号文提出的清理取消不合理收费、严格规范价格收费行为等要求，持续对公用企业收费项目设定提供明确指导。该水务公司违反129号文要求，设定收费项目将自身经营成本或风险转嫁由用户承担的行为违反了法律法规和相关政策的规定，并被认定属于附加不合理交易条件的垄断行为。这提示公用企业在设定收费项目时，需严格遵循前述政策性文件中的要求，及时清理不合理收费项目。
除本文中所援引的129号文外，近期公用企业反垄断执法案件中也曾引用国家发展改革委等部门发布的《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》（发改价格〔2019〕1131号）中确立的“成本利润率不得超过10%”原则，并以此评估当事人的管道安装工程成本利润率是否明显偏高。这进一步提示公用企业在开展反垄断合规工作时，仍需对前述相关政策性文件予以高度重视。
（三）注重对合理理由进行评估和梳理，加强合规管理。如面临可能的行政执法调查，评估利用好合规激励制度以尽量降低可能的影响
在本案例中未认定违法行为成立的相关行为，主要是在合理理由方面的相关主张得到了认可。这提示公用企业在日常业务活动中，可以充分结合《反垄断法》及相关规章中有关“合理理由”的考量因素，对相关行为风险予以妥善评估。特别是在与用户、房地产开发商等交易相对人可能存在争议，或可能面临投诉的情况下，更要结合对方的主张和理由，对自身行为合理性予以充分考虑，并对相关支持材料及时收集、固定。
此外，2024年4月修订的《经营者反垄断合规指南》（双反委发〔2024〕4号）新增了有关“合规激励”制度的规定，也即反垄断执法机构在对违反《反垄断法》的行为进行调查和处理时，可以根据案件所处阶段及酌情考虑经营者反垄断合规管理制度的建设、实施情况，在案件处理结果中予以正向反馈，给予从轻、减轻或免除处罚的决定。这不仅是引导企业积极建立、落实行之有效的反垄断合规制度，以尽量预防和降低反垄断违法风险，还可以在企业真正面临反垄断调查时，增加一个争取案件更佳处理结果的机会和筹码。在公用企业反垄断执法持续向深水区推进的大环境下，企业更应充分考虑全面加强合规管理水平，如面临可能的行政执法调查，也应利用好合规激励制度以尽量降低可能的影响。
（实习生孟书宏对本文有贡献）
编辑 高亮
审核 姜黎
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