深圳“土地大礼包”有多大惊喜

菁城子 · 公众号 · · 2020-10-12 09:37

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今年8月是深圳特区成立40周年，按照惯例，新的改革政策会在这个节点宣布。直到最近，中共中央办公厅和国务院办公厅才印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》，让人有“礼包姗姗来迟”的感觉。

方案目标是将深圳打造成改革创新示范区，因此谈最多的是市场/改革/创新/国际。这些年我批评了不少深圳政策，不过坦率说，中国的城市没有哪个像深圳这样，处处强调创新，各领域探索（有些举措未必正确），时时以改革先锋自居。改革开放推进如何，深圳是很好的观察窗口。本次“方案”还以改革为主题，强调“营造改革氛围”，令人高兴。

“方案”内容大而全，总体很不错，今天只说重点话题：土地。深圳最使人有切肤之痛的是高房价，高房价造成很多人关心的留不住人、产业转移等问题。土地供应不足，房价高居不下，是关乎深圳竞争力的大事，本次方案都有谈到。值得庆幸的是，“方案”给出的解决方向是正确的。

《方案》支持深圳在土地管理制度的改革，包含以下几方面：

1、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准 。

很多人不知道，深圳作为全国没有农村的城市，仍拥有较大面积耕地（截至2020年3月，深圳有5.4万亩耕地）。城市辖区内有耕地不奇怪，但寸土寸金的深圳拥有这些耕地，却是人为保护的结果。这个全世界一流的创新型城市，仍有超过3.5万亩基本农田，这让人匪夷所思。

基本农田是铁打的，过去除非国务院特批，省市两级都动不了。今年3月，广东作为8个试点省市之一，才获得审批权下放的试点，期限一年。这次审批下放的是“非基本农田”，过去需广东省政府签批，现在下放给深圳市。

在保护耕地这项任务上，国家部门（此前为国土资源部，现为自然资源部）是总负责人，其态度一贯强硬，他们将任务分解下发，督促各地执行。越上级的政府，为考核指标，越有保护耕地的冲动；越下级地方政府，为发展经济，越有动力改变土地用途。此次部分农用地审批权委托给深圳市，是权力下放，利于将数万亩耕地转为建设用地，对深圳城市发展是好事。

深圳不需要耕地，也没必要有基本农田。深圳宝贵的土地应用作他途，创造更大的经济价值。以2020年深圳居住用地供应（293公顷）作参考，5万多亩深圳耕地至少能供应10年住房，这将给多少“深漂”供应宝贵住房呢？本次权力下放，只涉及基本农田以外耕地，数量太少了，但总算是好事。希望改革深入，深圳成为铁板一块的“基本农田保护制度”的例外。

2、支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。

3、支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。

4、探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。

深圳以工业立市，政府对工业用地需求一直倾斜。目前深圳工业和物流用地超过建设用地三分之一，加上商业和公共服务用地，这个数字达到了一半。深圳的居住用地只占建设用地的22.6%，在世界各大城市那里，属于很低的水平。由于土地用途管制，工业土地存在闲置浪费，商业和服务业用地很不足。这次推进改革，就是希望不同产业土地整合利用，提高用地效率。这有利于深圳服务业发展，也避免挤压居住用地。

5、深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革。

6、支持依托公共资源交易平台建设自然资源资产交易市场，完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系。

7、试点实行土地二级市场预告登记转让制度。

说深圳没有农村，也不准确。2018年起深圳在界外60公里的汕尾，建设了一块“深汕特别合作区”，这是原属汕尾经济较落后的农村地区，现在是深圳下辖的第11个区。这块面积超过400平方公里的飞地，除了吸收外溢产业，也是深圳农村改革的试验田。

改革开放后的农村土地改革，一直沿着“确权”和“流转”方向走。步子不大，慢步前行，没有后退。宅基地动作最小，耕地次之，林地更大一些。农村经济改善和土地使用权流转有关——农村土地使用权流转，往往实践在前，国家认可在后。深圳改革方向如何？值得观察。

这就是本次深圳“40周年改革礼包”在土地制度的体现。方向都对，值得高兴，但对深圳总体土地格局，没有特别大改变。

深圳土地面积1997平方公里，只有北京的12%。深圳人口超过北京一半，土地面积远远不如，人口密度自然比北京大得多。深圳不到2000平方公里的土地，据2005年出台的《深圳市基本生态控制线管理规定》，首先得划出 974 平方公里不可开发，占城市总面积近一半。

深圳面积不大，却有近一半非开发区

“生态控制线”被反复重提，已成深圳的土地红线，因此这个城市只有1023平方公里土地可供开发。到2016年，这1023平方公里土地，已有900平方公里被开发，剩下100多平方公里土地，还包括耕地30多平方公里（5万多亩）。即便耕地全都解禁，也改变不了大局。深圳面临无地可开发的境地。由于没有动“生态控制线”，这次改革“方案”的步子，可以说太小了。

深圳要发展，得向耕地要建设土地，向工业要闲置土地，向海洋要新填土地。更重要的是，深圳“生态控制线”范围之内，有大面积未开发土地，它们受政府保护，以山地、滩涂、园地和林地的形式存在。这些土地并非没开发价值，也不是没法开发，而是受到严格管制。“生态控制线”该调整，甚至可以考虑废除了。深圳是一座伟大的城市，它的发展不该被戴上紧箍咒。

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