国债、特别国债、增发国债、专项债、再融资债傻傻分不清？一篇文章弄懂各种政府债

一般国债

特别国债跟一般国债比，有几个区别：

第一、一般国债没有用途限制，特别国债都是专款专用

一般国债是用来弥补财政赤字的，自然没有用途的限制，但特别国债都是专款专用，事先都有明确用途，比如：

‌1998年特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金；‌

‌2007年特别国债，用于即将成立的汇金的资本金；

2020年特别国债，用于抗疫；

另外，2017年、2022年包括今年的特别国债都是续发，即借新还旧。

第二，一般国债大部分用预算内支出，年初通过人大即可，特别国债都是预算外的，需要特别审批

为什么要区别一般国债和特别国债呢？因为 预算内的国债需要计入赤字率，而特别国债可以不计入赤字率 ，所以一定要加“特别”这两个字，表示特别国债只是特事特办，明年还要继续保持3%的赤字率。

但如果就是需求刺激需求，预算内的钱不够了，又没有特别的用途，怎么办呢？

去年就是这样的情况，年底增发的超长期国债的名义引发了巨大的关注，它的用途仍然是预算内的，但由于经济下滑超预期，年初的财政预算资金不足以支持经济，高层决定增发1万亿国债， 实际上不是以“特别国债”，而是以“增发国债”的名义，那么就要纳入财政赤字管理。 所以我当时写了一篇文章《 万亿特别国债是小钱，突破3%的赤字率才是意义重大 》，文章认为：

突破财政赤字率，才是真正值得注意的地方。之前很多人既希望又都不太相信会突破财政赤字红线，因为这条3%的红线，政府守了几十年，不是大灾大疫这种特殊情况不会突破，而这次在正常年份的突破，如果未来变成惯例，本身的意义远远超过1万亿这个数字，就标志着我国的财政从量入为出的古典财政思路，转变为债务扩张驱动性的现代财政思路。

不过，去年的那1万亿增发国债又跟一般国债有所区别， 虽然是预算内，但它仍然是专款专用 ，用于防洪水利等八大国家重点战略，不能挪用，所以今年下半年又新增了设备更新和消费品以旧换新两个用途，还需要特别批准，这就是 增发国债的另一个特点——“纳入特别国债管理”。

不要小看“纳入特别国债管理”这八个字，它意味着这些增发国债都要有对应项目，需要论证，还要通过人大审批，也是政府的自我债务约束，这就是现在证券市场非常关注11月8日结束的这一次人大会议的原因。

到这里， 增发国债跟特别国债的界限也进一步模糊了，未来可能变成一种常规安排，这样3%的赤字率就慢慢被淡化。

很多人可能不理解，反正都是国债，分那么细但界限又有点模糊，何必呢？

这个区分很多国家都有，比如日本分为赤字国债和建设国债，对应我们的一般国债（增发国债）和特别国债。像我们这样的大国， 管理都必须制度化，又要有一定的弹性去适应时代的变化，所以也要不断创造新名词去适应新制度和老制度的过渡。

其实吧，中央政府发的债都是很规范的，真正让人头疼的是地方债。

专项债都是地方政府发的债 ，我国以前地方政府是不允许发债的，后来由于地方经济发展的需要，渐渐突破了，但最初还是遮遮掩掩，不叫地方债，而叫“专项债”，也有特事特办、下不为例的味道。

地方政府突破发债的限制，是从2008年的“四万亿”开始的，因为这四万亿中，中央政府只出一万亿，剩下的都是地方配套资金，但地方上没有钱，又不让发债， 所以各地就用“城投公司”这个企业化的发债主体，绕开了这个限制，但因为债务都是用财税收入或土地担保，所以它实际上是地方政府债。

由于地方债避开了财政预算的限制，加上地方政府之间的政绩竞争，以及全社会对高信用高收益率的理财产品的需求，2009-2014年，城投债爆发式增长，埋下了今天地方债务危机的种子。地方债的具体问题，可以看我上周写的《 化债到底算不算“大放水”？ 》。

这里就看到 赤字率红线的意义，政府天生有发债的冲动，一旦失去约束，失控是必然的结果，还不如“先正名，再规范”。

于是，到了2014年，地方政府突破发债的法律限制，一般地方债纳入预算管理，同时在“一般地方债”之外，又发行了专门用于解决地方债务危机的“专项债”。

所以 “专项债”最早的用途，就是用来化债，把城投隐性债变成正式的地方债 ，2015年的第一轮化债，直接让地方政府上报隐性债，有多少化多少。

“一般地方债”和“专项债”的区别，类似于前面的国债和特别国债，前者没有用途限制，后者是要对应项目，专款专用，所以叫“专项债”。

在政府管理中， 一个名词一旦合法化后，它的意义和用途就开始扩充 ，只要有合理的项目，就可以叫“专项债”。

到了2017年， “专项债”最大的用途变成了支持棚改，后来又扩大到土地储备 ，变成了土地债，因为只有这些项目才有可能达到专项债的项目回报要求。

到了2019年，专项债用于土地用途被中央叫停后，由于进入新一轮财政刺激周期，又开始用于基建，特别是2020年遇到了疫情，专项债的发行规模急剧上升。

专项债对于基建的意义重大，因为中央规定，地方基建项目必须先有20%~25%的项目自有资本金到位，才能开工，这是为了约束地方滥搞基建而设定的门槛，但到了需要积极的财政政策时，就要想办法突破。 规矩不能坏，但可以让财政部“打补丁”，规定专项债可以视为财政资金，这样就能名正言顺地作为项目自有资本金，基建项目就可以开工了。

不要觉得这么做是自欺欺人，专项债不是地方政府想发就发，是需要发改委审批的，这好歹也算是有个约束。

不过，由于我国已经过了大规模基建的阶段，现在的项目大部分都不符合专项债项目回报的要求，再加上地方政府的债务压力，所以到了去年，专项债用于基建的规模缩小，又开始 回到它最初的使命——化债，以新债化旧债。

之前不是化过债了吗，为什么又要化债了呢？

虽然专项债都是用于预期外的收支，但它的利息支出却是预算内的，利息只能靠税收和卖地的收入，由于历史债务太多，遇到今年财税收入下降，土地更是拍不出去时，利息也付不出了，所以还要继续“化债”。

你看，专项债就是一个框，哪里需要往哪里装，充分体现了旧瓶装新酒的特点。

比如今年还有一个“收储商品房”的财政政策，但资金从哪里来是一个问题，很多人认为最后还是要用纳入专项债，但这很容易让人想到当年棚改，老早就被禁止了。所以这件事，一直没有明确的说法，实际上是央地博弈，看谁先绷不起。直到之前财政部的发布会，这方面有松动的意思，被市场理解为利好，从中也体现出专项债的重要性。

不过，化债这件事太重要了，以至于为了化债而发债，可能是因为胡建人读两个词都一样吧，再放进专项债里就不合适了，所以另给了一个新名字——再融资债。

所以 专项债现在又可以分为新增专项债和再融资专项债，后者就是专门用来化债的 ，也是近期最被关注的地方债。

前面说过，专项债是需要发改委审批的，但发改委审批有个BUG，它只能控制增量，管不了存量，而债务是动态的，到期了就需要还，一还存量就减少了。

再融资债是专门为了还旧债而借的新债，这就 涉及到存量债务规模的管理 ，只控制增量是不够的。

所以 再融资债又可以分为两种，一般再融资债和特殊再融资债 ，前者是为了归还到期的一般地方债，存量不发生变化，而后者是为了归还隐性债，包括城投债、财政担保以及财政欠企业款项等等，所以它的前身叫“置换债”。

很明显，特殊再融资债的债务存量是要增加的，那么，光控制新增额度就不行了，还要 让特殊再融资债在存量限额空间内进行 ，如果这个限额用完，对不起，你就要压，这就是之前很多省份搞“砸锅卖铁办”的原因，不惜卖资产去压存量债务，否则就没法发特殊再融资债，就没法化债。

这么做当然是有道理的，15年第一轮化债，地方政府报多少给化多少，这就不公平了，不但是“爱哭的孩子有奶喝”，而且是“闯祸的孩子有糖吃”。

但惩罚不是目的，发展经济还是要靠地方政府，化债也是释放地方政府积极性的必要条件，所以 带头将特殊再融资债的债务限额空间打开，就成了这一轮化债的关键，也成为财政政策的关键 ，这在财政部长的发布会上也提到了。

到这里，我基本上把最重要的政府债的来龙去脉都梳理了一遍，下面是一道“阅读理解题”， 用10月份那场财政部发布会上部长的部分发言，复习一下上面的几个概念：

一是扩大财政支出规模。2024年安排 财政赤字 4.06万亿元，比上年 年初预算