从“筼筜之殇”到“海上花园”：人与自然和谐共生的“厦门实践”

筼筜湖（图1）旧称筼筜港，原本是厦门岛西南与西海域相连的天然避风港，“万顷筼筜水接天，夜来渔火出云烟”是清朝诗人对“筼筜渔火”的生动描绘。1970―1971年，厦门围海筑堤造田，10平方公里的外港缩减为2.2平方公里的城市内湖，肩负岛内36平方公里的防洪排涝任务。20世纪80年代初，伴随经济特区建设拉开序幕，湖区周边逐步演化为城市高密度核心建成区，经济发展与保护环境的矛盾日益凸显，大量工业废水、居民生活污水直排进入湖中，致使昔日美景沦为“筼筜之殇”（图2）。

经济发展和生态保护孰轻孰重，筼筜湖污染问题的背后隐藏着一道发展难题。急剧恶化的生态环境引起了百姓诟病和媒体关注，也促使政府部门下定了治污决心。筼筜湖首次施治始于1984年，因经费不足，收效甚微。直至1988年3月，厦门市委市政府召开“综合治理筼筜湖”专题会议，标志着治湖战役吹响了号角。会议从加强领导、依法治湖、资金保障、治湖方案和部门支持5个方面提出具体要求，明确“市财政今明两年每年拨1000万元”用于治湖，资金占比约为当时全市基本建设支出的1/10，治污力度可见一斑。

厦门遵循“依法治湖、截污处理、清淤筑岸、搞活水体、美化环境”的20字方针，于1989年、1992年、1997年陆续颁布《筼筜湖管理办法》《厦门市筼筜湖管理办法》《厦门市筼筜湖区管理办法》，关停、搬迁重点污染企业，开展污水处理和大规模清淤，通过建设导流堤和“西水东调”海水管道增强水体动力，利用淤泥回填形成湖心岛并建成白鹭洲公园，并美化绿化沿岸环境。筼筜湖先后历经5期治理，总投资19.9亿元，如今已蝶变为碧波荡漾、白鹭翩飞的城市胜景（图3）。

进入21世纪后，厦门本岛建设趋近饱和，面临土地资源有限、交通拥堵、产业结构失衡和人口增长压力等发展瓶颈，而岛外发展则相对滞后。2002年6月，厦门响应“提升本岛，跨岛发展”的战略，以“四个结合” ² 为引领，开启了由海岛型城市向海湾型城市转变的新篇章，通过先后调整岛外行政区划，加快了区域交通设施建设，岛外集美新城、翔安新城、同安新城（图4）等相继崛起。在此背景下，厦门复制筼筜湖治理经验，于2002年启动西海域整治，于2005年启动以五缘湾为代表的东海域整治，推动“跨岛发展”战略向纵深递进。

位于厦门岛东北部的五缘湾曾经一半以上是农田和滩涂，因海堤阻隔、过度养殖、盐场经营而污染严重。厦门借助水动力数值模拟，科学论证和优化海湾纳潮口宽度、海湾岸线线型、不同区块水深等工程方案参数，最终确定整治方案。以海域养殖清退、退塘还海的方式切断污染源头，以内湾拆除海堤、外湾清礁疏浚的方式恢复海湾水体自由贯通，以保留部分抛荒地和沼泽湿地的方式构建湿地公园、维护生物多样性，辅以海湾沿岸护岸建设、环湾道路及景观绿化工程，切实贯彻20字治污方略，系统谋划陆海环境综合整治。

经过此番治理，五缘湾片区海域面积由112公顷扩大为242公顷，平均水深增加约5.5米，纳潮量增加约500万立方米。好风景促进了新经济的蓬勃发展（图5），如今的五缘湾汇集了高端文旅、生态康养、酒店会展等业态，吸引了300多家金融、商务等领域的知名企业落户。至2019年，片区内划拨用于各类配套设施建设的用地是整治开发前的20多倍，财政总收入较2003年增长约20倍。片区内土地出让收入总和高达217亿元，扣除前期各类整治费用117亿元，投资盈余约100亿元。 在城镇化快速推进时期，厦门以陆海生态修复和公共设施建设的方式提升区域环境品质，以土地储备开发、产业结构优化的方式增加片区经济增长点，又以土地财政收益反哺地区公共服务建设，依托良好的生态产品实现了生态价值显化。

党的十八大以来，生态文明建设被提升至前所未有的高度。《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件相继印发，国家要求加快推进生态文明建设，构建由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系等八项制度构成的生态文明制度体系。

厦门于2019年3月挂牌成立市自然资源和规划局，在衔接“三区三线”、市级国土空间总体规划的基础上，编制实施《厦门市国土空间生态修复专项规划（2021―2035年）》，针对生态系统服务功能重要性、生态系统脆弱性、生态安全格局和生态问题的评估结果，分级分类划定生态修复单元（图7），提出生态修复策略（表2）。近期聚焦裸露山体、森林、流域、海洋等问题突出区域，提出“青山、蓝湾、绿水、碧廊”四大计划（表3），策划生成近期实施项目36个（图8），系统谋划推进矿山林地、环湾岸线、河湖水系、生态通廊等各项生态修复工作。

生态文明实践在厦门陆海全域开花，结出累累硕果。“国际花园城市”“联合国人居奖”“东亚海岸带综合管理杰出成就奖”“国家生态文明建设示范区”等奖项荣誉接踵而至，金砖国家领导人第九次会晤、学习运用习近平生态文明思想“厦门实践”经验交流研讨会等国际国内盛会相继在厦门召开。山、海、城、湾相融共生，“海上花园”实至名归，“厦门实践”已成为美丽中国建设的典范。

经过36年历史积累和时间检验的“厦门实践”，沉淀了历代领导者、科研工作者和一线执行者的智慧。2024年自然资源部将“厦门实践”在生态治理方面的成就总结为七条经验 ³ ，从宏观层面来看，既有一以贯之、历久弥新的治理理念，也有不断与时俱进、迭代升级的治理模式。

（1）坚守人民至上的初心不变

坚持以生态为民为准绳， 将“以人民为中心”的主线始终贯穿在生态空间治理中。筼筜湖治理是及时回应民生关切、解决群众急难愁盼的起点。 坚持以生态利民为抓手， 统筹经济社会发展与生态文明建设。 坚持以生态惠民为目标， 依托通山连海的天然优势，在城市最核心的区位构筑公园、湿地、山海健康步道等市民可亲近可共享的生态宜居空间（图10―13），将高颜值的自然景观作为普惠的民生福祉，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。

（2）锚定规划引领的方向不变

厦门坚持规划引领，对各个阶段统筹城乡发展与生态建设的关系始终发挥着积极作用。1986年编制《1985年―2000年厦门经济社会发展战略》，前瞻性地设置生态环境专章，为治理筼筜湖提供科学决策，并奠定了绿色发展的主基调。2002年汇聚“跨岛发展”共识，把握岛湾一体、区域协调，着力破解岛内岛外发展不均衡的难题，扩展了城市格局与骨架。新时期率先实现“多规合一”，在编制国土空间总体规划草案时，立足城市自然地理面貌，结合“双评价”和“双评估”，提出构建“一屏一湾十廊多组团”的国土空间开发保护总体格局，强化了资源底线管控。

（1）从被动应对到主动作为

筼筜湖治理起初是厦门市政府面对生态环境恶化时的被动应对，后来新时期的各项利民行动已成为厦门的主动作为。从“宁要绿水青山，不要金山银山”到“绿水青山就是金山银山”，厦门在一次次舍小利谋长远的选择中品尝到了坚持绿色发展的硕果。“厦门实践”是“两山”理论的生动阐释，印证了一个朴素的道理：经济发展与生态环境都是人类社会发展的客观需要，二者不是非此即彼的对立物。着眼长远利益，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。

（2）从重点攻坚到系统整治

厦门践行“山水林田湖草沙生命共同体”这一理念，从重点整治到系统治理的转变，体现了思维方式和工作方法的深刻变化。基于生态系统的完整性、自然地理单元的连续性，从末端治理向全链条治理转变，注重岛内岛外、流域湾区、陆地海洋一体化管理，保持政策的稳定性和投入的持续性，从系统工程和全局角度寻找最佳解决方案。

2024年5月6日，厦门市委市政府印发《关于深化拓展生态文明建设“厦门实践”的意见》，彰显了深化拓展实践、探路先行先试的决心。在深入推进生态文明建设的新征程上，厦门从工作组织、治理技术、制度保障等方面持续探索创新。

坚持高层级领导抓生态文明，破除体制机制障碍。 国土空间是国土各要素及其环境之间相互联系作用形成的系统，具有整体性和系统性的特征，既往囿于部门事权的单一要素生态修复治理，往往表现出“头痛医头，脚痛医脚”的弊端，生态修复整体效能不高。厦门自2013年以来大力推进规划改革，强调“统筹规划” ⁴ 和“规划统筹” ⁵ 。组织机制上，成立由市委、市政府主要领导牵头的“生态文明建设领导小组”“加快推进国家生态文明试验区建设领导小组”，并抽调核心委办局领导、各区分管副区长为组员，建立全周期全流程决策机制，充分发挥领导小组、联席会议制度的优势。此外，厦门还设立了“书记、市长亲自抓治湖”的双河长制，构建市、区、街道三级湖长以及市民湖长、市民园长等多层有力的组织架构。

尊重科学规律，在自然修复与人工介入之间寻找平衡。 厦门高度重视生态修复的科学性和针对性，积极邀请高校和科研院所开展水动力研究，参与规划设计、方案论证等工作，充分发挥智库作用。在海湾整治、河流治理中，坚持以自然恢复为主、以人工修复为辅的原则。如筼筜湖治理理念中的“搞活水体”，就是以水动力提升来实施生态修复的样本：一是“排”，修建排涝泵站，提升湖区泄洪能力；二是“换”，利用西海域自然潮差吞吐动力，将海水通过闸门、导流堤、海水管道，纳潮入湖，缩短湖水与海水的交换时间；三是“补”，扩建补水泵站及配套设施，强化上游补水能力，实现降雨后3天内基本完成湖水更新（图14）。利用自然的修复力量，推进红树林、珊瑚礁等濒危生态系统的自我保护与更新；以海堤开口改造替代海堤全部拆除，既增强了海堤内外水动力流通，又保留了城市历史记忆。同时,在一些难以自然恢复的区域，采取必要的人工干预措施,有针对性地实施人工种植、基础设施改造等生态修复工程，增强修复效果。

（1）多措并举，激发内生动力

开拓资金筹措渠道。积极争取中央和省级财政资金，减轻地方财政压力。 如下潭尾红树林公园一期、二期项目获得的中央补助资金分别占各期总投资的34%、80%。 加大市区财政支持力度，保障重点项目稳步推进。 厦门设立财政专项基金，以农村污水治理为例，按市、区4：6的分成比例提供两级财政补贴，全面保障农村污水项目建设资金。 广泛吸引社会资本，激发市场活力。 采用PPP（公共私营合作制）投资模式、特许经营模式、提供绿色信贷、建立巨灾保险制度等，从政府“独舞”逐步转向多方“共舞”。

完善生态补偿制度。 加强流域治理，按照 “谁污染、谁买单” 原则，采取“挂水征收”模式，由供水企业在收取自来水水费时，按照用水吨数同步收取污水处理费，污水处理费定期核算上缴财政。按照 “谁受益、谁承担” 原则，厦门与上游漳州共同建立九龙江生态补偿机制，自2018年起，对九龙江北溪引水工程向厦门供水部分，按0.1元/立方米征收水资源费，作为流域生态保护补偿金单列分配给漳州，用于北溪水源地保护 ⁶ 。

显化生态价值。 厦门坚持绿色发展，投入真金白银来整治生态环境，生态优势又转化为发展优势，成为刺激经济增长的新引擎。厦门最北部的军营村（图15），沿着“山下开发、山上戴帽” ⁷ 的发展思路，从曾经的贫困村蜕变为农业碳汇交易的典范村。厦 门首创农业碳汇交易试点。 2022年5月，厦门产权交易中心建成运营全国首个农业碳汇交易平台，提供农业碳汇开发、测算、交易、登记等一站式服务，并发放首批农业碳票2张。厦门环境科学研究院提供技术支撑，基于生态系统生产价值业务化核算体系，开发出高山茶园碳汇核算方法。军营村获得首张农业碳票，全村5715亩茶园被纳入碳汇认证体系，按每亩茶园年均消纳0.2076吨二氧化碳测算，2020年、2021年认证的茶园碳汇，以每吨6元、总价14237元的价格出售给厦门银鹭食品集团，打造了种茶树卖“空气”的神话。

（2）建章立制，强化外部约束

加强依法治理制度护航。 为了铸就依法治理的“定海神针”，1988年以来，厦门针对筼筜湖治理陆续出台修订了4次管理办法 ⁸ 。发挥经济特区立法优势，厦门完善《厦门市环境保护条例》等实体性地方法规，陆续出台10余部涉湖、涉海、涉地法规。通过推动智慧执法，健全生态环境保护协同联动制度，推动行政执法与刑事司法相衔接。坚持损害担责，深化生态环境损害赔偿制度改革。

完善监督管理制度体系。 探索环评、排污权交易与排污许可融合改革，完善生态环境分区管控系统，全面实行排污许可“一证式”管理 ⁹ 。深化环境信息依法披露制度改革，逐步扩大环境信息披露企业范围和内容，并将企业环境信息依法披露指标纳入信用评价体系。推进入河排污口监督管理改革，构建“受纳水体―排污口―排污通道―排污单位”全过程监督管理体系。在两岸生态治理合作方面，构建了“闽西南+金门”生态环境联防共治机制，加强了区域联动。

“厦门实践”的成功，离不开特定的时代背景和条件。回溯生态建设的实践过程，挖掘可持续发展的经验，解锁其背后蕴藏着的“生态密码”，可以为我们未来探索新的有益实践提供借鉴。

立足自然资源的基底。 “厦门实践”的成功建立在全面分析自然生态系统的现状基础上，根据山、海、城、湾特色，坚持问题导向，分类施策。生态治理的重心因城而异，必须科学诊断生态受损空间，坚持因地制宜，守好郊野底色。

夯实以人为本的基石。 “厦门实践”的成功离不开群众的响应和支持。攻坚环境污染问题是保障人民的生态环境权益，发动群众为生态建设出谋划策是强化公众的主体地位，让生态文明建设成果惠及人民是方向和目标，最终凝聚人心形成广泛共识和强大合力。

筑牢实事求是的基础。 治湖非一日之功。生态治理需立足当下、回望历史，根据社会经济发展阶段合理制定目标，以整体思维谋划各阶段的任务，遵循先易后难的原则分阶段稳步推进，聚沙成塔，积水成渊。

可持续的资金平衡。 厦门历经多年实践探索，形成了支持绿色发展的利益导向机制。在土地财政黄金时期，厦门获得了巨额土地收益，为岛内生态建设提供了有力支撑。面对经济增长速度换挡，厦门岛外马銮湾等新城放缓了土地供应节奏，亟需探索土地储备以外的生态价值转换途径。

可复制的经验推广。 厦门从实践中摸索道路，需要及时总结典型案例、推广经验做法，以便向全国乃至世界加以展示。一是加强理论研究和标准研制，针对生态修复战略性、基础性问题开展研究，完善生态问题诊断、治理技术、成效评估、监测管控等技术标准体系；二是加强技术指导和人才培育，促进厦门经验在各地走深走实。

处理好人工与自然的关系。 人类在自然面前应有所为、有所不为。“厦门实践”充分体现了“基于自然的解决方案”（NbS）理念，倡导运用自然之力解决生态问题，由工程措施为主向自然恢复为主转变，节约修复成本。

处理好政府与市场的关系。 理顺生态文明建设各时期政府与市场的关系，划分各自的职责重心，在生态建设初期，以政府引导为主、市场运作为辅，积极发挥“有为政府”在制度设计、绩效考核、宣传营造社会氛围等方面的作用。在生态建设后期，政府应逐步退居幕后，通过法治建设、监测监管和奖惩机制对各类市场主体设立激励约束，充分发挥“有效市场”在资源配置中的决定性作用。