为破解农用地资源空间配置难题，浙江省创新实施“土地综合整治+现代农业”模式，推动开展“多田套合”农用地布局优化，系统推进耕地空间统筹、项目综合集成、部门政策协同、农业多元融合，并因地制宜探索出粮食规模化经营、农作物多元化经营、农业产业链融合发展等多种实践路径。
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宋迎新,徐蕾,徐汉梁,曾源源.促进现代农业高质量发展的土地整治创新实践[J].中国土地,2024(12):18-21.
党中央高度重视永久基本农田和高标准农田建设，在要求确保建设面积的同时，更加注重提高建设质量。党的二十大报告指出，牢牢守住18亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。2023年，习近平总书记主持召开中央财经委员会第二次会议强调，真正把耕地特别是永久基本农田建成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田。
浙江是土地资源小省，耕地资源总量匮乏与空间错配矛盾长期并存，土地抛荒“没人种”、立地条件差“不好种”、种粮效益低“不愿种”等问题较为突出。近年来，浙江省深入践行“千万工程”，通过“土地综合整治+现代农业”模式创新，在项目区内率先谋划“多田套合”农用地布局优化工作，在农业空间上统筹推动耕地、永久基本农田、高标准农田和粮食生产功能区层层套合，全面重塑农业生产格局，夯实现代农业发展基石。
浙江省“七山一水二分田”，耕地资源禀赋先天不足，适宜农业生产的土地面积仅占两成，耕地连片程度低、生产生活生态空间交织、坡耕地过度开发等问题依然存在。加之长期以来，耕地和高标准农田管理未实现统一规划、统一建设、统一验收、统一管护、统一运营，相关政策难以集成，涉农资金也较为分散，这都影响了农业空间整体治理效率，制约了农业农村现代化进程。
耕地空间分布细碎，农业规模经营水平较低。当前，浙江省耕地图斑面积平均仅12亩，约有28万亩永久基本农田仍分布在25度以上陡坡，部分高山远山田块难以持续后期管护，不能种、不愿种、无人种现象普遍。分散、细碎的农用地布局，给耕地保护和粮食安全带来隐患，也难以适应规模化、机械化农业生产的需求。因此，浙江省迫切需要因地制宜推动耕地“下坡”、林地“上山”、小田并大田集中连片，持续优化耕地和永久基本农田布局。
耕地保护任务交叉，农业空间错配现象凸显。党的二十大报告明确指出，要逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。然而在实践中，耕地、永久基本农田、高标准农田和粮食生产功能区空间呈分散分布，而各部门划定的耕地保护任务数量叠加，且任务空间又不能完全重合，形成既相互交织、又“摊大饼式”的多重保护红线。农业空间布局现状散乱，并缺乏协同的规划引导，这使得高效农业和设施农业布局时极容易受到红线限制，导致农业结构调整在空间上难以落地。
部门政策协同缺乏，乡村振兴产业落地困难。产业振兴是乡村振兴的重中之重，开发农业多种功能、推进一二三产业融合发展，有助于提升乡村可持续造血能力，实现城乡融合发展。然而，涉农部门特别是自然资源部门与农业农村部门数据不通、底图不一、空间不合、政策不一，且涉农相关资金与保障政策尚未系统集成，这影响了农业空间整体的高质量发展。如，浙江省某山区县永久基本农田保护任务24万亩，高标准农田有19万亩，两者空间重合仅6万多亩。永久基本农田与高标准农田之间的空间错位占用了农业产业空间，损耗了地方发展空间，且许多农文旅项目和农业三产融合项目在选址过程中到处触碰红线，使得乡村振兴项目落地困难。
为破解农用地资源空间错配问题，浙江省创新实施“土地综合整治+现代农业”模式，推动开展“多田套合”农用地布局优化，即以土地综合整治为抓手，以“多田套合”集成改革为引擎，通过“认定一批、建设一批、整改一批”，在整治项目区内率先集成实现耕地、永久基本农田、高标准农田和粮食功能区空间合一，形成“农用地—耕地—永久基本农田/高标准农田—粮食生产功能区”层层套合的金字塔形农用地空间格局，最终实现农业空间重构、资源重组、功能重塑、产业重整。该模式具体内涵如下。
坚持国土空间唯一性，统筹规划全类型农用地。该模式以第三次全国国土调查为统一数据基准、以国土空间规划为统一底图基础，协调耕地保护利用、高标准农田建设、农田水利灌溉等相关专项规划，在国土空间规划体系下形成部门合力，以“数量不减、质量不降、布局稳定”为总要求，与土地综合整治工程实施方案同步编制农用地布局优化方案，统筹推进耕地、永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区“四块地”合一。
坚持项目综合集成性，统筹优化全区域农用地。该模式在县域范围内以“多田套合”工程为龙头，通过土地综合整治以乡镇为基本实施单元，以“全区域”视角整体推动乡镇或者村庄的土地综合整治，统筹项目区内耕地开发、耕地补充、耕地复垦、耕地恢复、永久基本农田整治、高标准农田建设、农田水利设施建设等各类涉耕建设项目，协同实现对生产、生活、生态空间的全域优化与重构，实现农用地布局优化“全覆盖”。
坚持政策资金协同性，统筹形成跨部门合力。该模式统筹自然资源、农业农村、水利、发展改革、财政等部门，着力打通跨部门跨业务壁垒，将项目区农、林、水、路、村、企、电、网等各条线专项资金、政策整合集成，形成“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的资金使用机制，为“多田套合”提供实施保障。浙江省土地综合整治工程被列入省政府十大重点工程，由省市县三级强有力领导班子统筹调度，组织各部门参与整治项目谋划、审批、实施、运营等全过程。
坚持功能提升链接性，统筹实现全产业链延伸。该模式注重结合农用地布局优化方案，预留现代化农业产业和一二三产业融合等产业发展空间，分类引导规模化粮食生产或多种经营模式，为实现“一产反哺、融合二三产业”夯实基础。同时，分类探索“产业导入+运营前置”模式，合理发展农业多种生产经营，并导入农业“一产”链“三产”，促进农业增效、农民增收。此外，在充分尊重农民意愿的前提下，该模式还有序推进耕地功能恢复和质量提升，对于集中连片、禀赋良好的恢复耕地，将其直接纳入永久基本农田储备区管理。
近年来，浙江省以“多田套合”集成改革为引擎，全力打造“土地综合整治+现代农业”模式，推动了耕地空间统筹、项目综合集成、部门政策协同、农业多元融合，因地制宜探索出粮食规模化经营、农作物多元化经营、农业产业链融合发展等实践性成果。
推动“良田粮用”，实现粮食规模化经营。浙江省通过土地综合整治“多田套合”，改善耕地碎片化问题，逐步建成田成方、路成网、渠相连的美丽田园，释放耕地集中连片效益，实现农田破碎化到机械化的蜕变，更加适宜发展规模经营。在整治实践中，浙江省大多结合科技强农、机械强农等行动，通过农田基础设施建设、高标准农田建设和农业科技研发等，不断提升农田质量；同时，引进专业种植团队进行统一流转、规模经营，不断提高粮食生产的规模化、组织化、机械化程度，管用结合、管护一体，真正实现“良田粮用”。如，温州市平阳县持续结合土地综合整治项目推进永久基本农田内高标准农田建设，通过土地流转和水利设施配套，将一块块“巴掌田”“补丁田”改造成“方块田”“高产田”。又如，嘉兴市在土地综合整治项目区内积极引进和推广新品种、新技术，加强农业关键核心技术攻关，并依托现代特色高效农业资源和良好的农业基础，做大做优特色农业，推动农业科技成果转化，推进优质水稻品种研发培育和推广。
助力“优地优用”，实现作物多元化经营。在符合耕地用途管制要求的前提下，浙江不少整治项目区积极探索推广轮作、混种、套种、套养等模式，大力发展现代化设施农业和高效农业，实现农作物多元化经营。同时，浙江省还因地制宜、因势利导开展“林耕置换”试点，在山区地区大力发展特色种植、生态养殖和生态观光等产业，在平原地区持续开展规模化经营、现代化种植和产业融合创新。如：湖州市长兴县和平镇发展“稻蛙共生”，亩产效益可达1万余元；长兴县虹星桥镇发展“水稻+西兰花”稻蔬轮作，从传统的“一年两季”增加到“两年五季”，亩均收入从原来的2800元提高到1万余元；杭州市桐庐县富春江镇孝门村通过林耕布局优化，新增耕地面积54.56亩，实现规模化统一经营，为村集体带来了可观的经济收益。
促进“留空留白”，实现产业强链条经营。浙江省通过土地综合整治“多田套合”，打通了跨部门跨业务壁垒，推动了永久基本农田与高标准农田空间与数量的一致，实现了分散布局的“四块地”保护任务合为一块地，真正将永久基本农田建成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田，为一二三产业融合发展、上下游产业补链强链长续利用和持续经营打下空间基础。如：衢州市龙游县4街道跨乡镇土地整治项目在项目区内预留560亩现代农业产业发展空间，其中42亩已用于新建美丽牧场，开展农业碳汇技术应用；湖州市安吉县灵峰街道在“千亩方”永久基本农田集中连片整治项目区开设咖啡馆，并根据四季有景、季季不同的稻田风光不断调整布景，打造辨识度高、主题鲜明的乡村咖啡品牌。
浙江省“土地综合整治+现代农业”模式的实践证明，通过“多田套合”集成改革，实现了空间统筹式、政策集成式、项目整合式农用地空间布局优化，在守住“责任田”、端好“粮食碗”的同时，释放新空间、发展新产业。笔者认为，浙江省须进一步按照“体系完备、机制顺畅、高效协同”总体要求，强化三大机制建设。
强化规划统筹落地机制。笔者认为，浙江省应按照“县域统筹、规划统领、项目统一”原则，统筹保障农用地布局优化顺畅实施。
