自2002年国务院批准设立中信控股公司对集团下的金融业务进行金融控股公司改造以来，以金融机构为主体的综合化金融集团纷纷兴起，非金融企业投资控股两种及以上类型金融机构的现象更是大量涌现，具有金融控股特征的金融控股集团已经成为我国金融业的重要组成部分。中央历来重视金融控股公司的发展，党的十八届五中全会和全国金融工作会均强调统筹监管金融控股公司，但由于金融控股公司监管法律法规体系的缺失，统筹监管金融控股公司的部署一直未落地，长期存在整体监管盲点、监管严重不足以及监管空白。金融控股公司在业务迅速发展的同时，也积累了较大的风险，成为系统性金融风险的重要部分。
一是监管缺失导致金融控股公司风险不断累积。金融控股公司业务活动具有交叉性、关联性特点，但在分业监管体制下，监管责任主体始终不明确，各监管部门“只见树木、不见森林”，整体存在监管盲点。二是风险隔离机制缺失导致金融控股公司风险极易传染。金融控股公司不仅持有多个金融牌照，部分非金融企业控制的金融控股公司还从事其他生产经营和商业活动，在现行法律法规未对金融控股公司风险隔离作出强制要求的情况下，金融控股公司普遍未建立起有效风险隔离机制，导致风险极易在金融不同子行业、金融和实业之间交叉传递。三是公司治理缺失导致不当干预金融机构经营。有的金融控股公司虚假出资，以负债资金出资，甚至循环注资，导致资本约束严重弱化；有的还利用复杂的股权安排、关联关系、特殊目的载体（SPV）、股权代持等手段，掩饰控制关系或受益关系；有的通过交叉持股、交叉任职、关联交易、转移定价等方式，将所控股金融机构作为“提款机”套取资金，甚至将资金向海外转移，严重损害控股金融机构、投资者和金融消费者的权益。
为了切实化解国内金融控股公司发展中所积累的较大金融风险，加快推进统筹监管金融控股公司部署的落地，建议尽快出台“金融控股公司监管办法”，重点解决监管谁、谁来管、管什么。
一是明确监管范围和重点。界定金融控股公司的概念及机构属性，实现金融控股公司全部纳入监管，并根据我国金融控股公司数量较多的发展现状，按照“抓大放小”的原则，将目前规模较大、风险外溢程度较高的机构纳入监管范畴。
二是明确监管主体及其职责。由于拟纳入监管的金融控股公司，资产规模大、公司结构及业务结构复杂、风险与产品跨行业和跨市场，系统重要性特征明显。在金融控股公司母公司层级，应按照宏观审慎的原则确定主监管机构，对于各金融子公司应比照各行业系统重要性机构实施对口监管。同时，为切实消除金融控股公司潜在的系统性金融风险隐患，各层级的主监管机构应加强监管沟通协作，既要避免监管真空，又要避免监管重复。
三是强化关键环节的监管。切实加强对金融控股公司的宏观审慎管理、穿透式监管和监管协调，促进金融控股公司稳健发展。主要措施应包括：强制设立风险隔离机制，严格股东资质和股权结构监管，明晰公司治理结构，规范金融控股公司的投资层级、交叉持股、交叉任职等；强化资本来源真实性和资金运用合规性监管，建立有效识别、计量、监测和控制金融控股集团总体风险情况的并表监管机制；强化关联交易监管，严防通过不当关联交易损害其他股东和客户的合法权益。
