宋瑞：如何完善景区门票价格管理体系

伴随我国国内旅游的蓬勃发展，景区门票价格问题一直备受关注。近十余年里，各种讨论不绝于耳。2018年政府工作报告中明确提出要“降低重点国有景区门票价格”，门票问题再次引发热议。日前，国家发展改革委出台了相关指导意见，要求坚持公益导向、科学定价、有序推进、公开透明的原则，完善国有景区门票价格形成机制，降低重点国有景区门票价格，并就相关工作提出了具体要求。那么，我国景区及其门票价格到底如何，怎样才能更好地落实该指导意见，如何建立景区门票价格制定和监督管理的长效机制，如何既满足人们日益旺盛的旅游需求、又能实现景区的可持续发展等……回答这些问题，对于全面实施该指导意见有重要意义。

一、我国景区及其门票价格管理状况

（一）我国 景区 基本状况

景区似乎是个妇孺皆知的词汇，然而要对其进行准确界定却非易事。相对于抽象的学术定义而言， 技术层面的定义虽有同语反复之嫌，却是 实际管理的重要依据。 根据 原 国家旅游局制定、原国家质量监督检验 检疫总局发布的国家标准《旅游景区质量等级的划分与评定》（GB/T17775-2003）， 旅游景区是“以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域，包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区 、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区”。 可见，景区范围广泛，类型多样。 据统计，符合该定义的景区达2万多个， 而 列入该标准所确定的A级景区 也 有 7 000余家 ，其中最高等级5A级景区 2 50余家。从地域分布来看，江苏最多，浙江、广东、安徽、湖北、河南等省份次之，西藏、青海、内蒙古、天津最少。

就 景区门票价格 而言， 经济发展水平、旅游发达程度、市场需求状况、景区资源属性、景区经营管理、旅游产品类型、相关利益主体、旅游消费能力、游客消费心理等 各种因素均对其有所影响 。 从供给侧来看，最为关键的，是核心资源属性、景区管理体制和景区资源等级等三个因素。

其一， 核心资源属性决定景区的产品属性，是影响景区门票价格的 首要 因素。 按照核心资源属性 可 将A 级 景区划分为遗产型、商业型和社会型三类 。 遗产型包括世界遗产（世界自然遗产、世界文化遗产、世界自然和文化双遗产、世界文化景观）、世界地质公园、国家文物保护单位、国家风景名胜区、国家自然保护区、国家森林公园、国家地质公园等；商业型包括主题公园、游乐场、度假村等；社会型包括城市公园、博物馆、科技馆、美术馆、城市地标景观、商务游憩区等 。照此划分，我国250余家5 A 级景区中， 遗产型 最多，约占 80%，社会型 和 商业型 次之，各占10%左右。

其二， 景区管理体制决定了景区经营的资金来源和门票收入分配方式，是影响景区门票价格的关键因素。 我国旅游景区管理体制较为复杂 。 从行政管理和经营管理角度出发， 大致可 分为 四类。一是 事业单位型 ， 景区由事业单位直接管理，其经费来源 为 财政拨款 。二是 地方政府主导型 ， 景区内一般设有政府行政管理机构，同时由国有（控股）企业负责具体经营 。三是 非国有企业主导型， 具体分 两种情况：地方政府仅负责行政事务，景区经营由非国有性质企业承包经营；景区由非国有企业投资经营。 四是 混合管理型 ， 景区管理由当地政府有关部门、国有企业、其他性质企业、当地社区等共同参与，门票收入由相关主体按比例分配。 照此划分，我国5 A 级景区中， 地方政府主导型 最多，约占70% ，其他依次为事业单位型（ 约 占1 5 %）、非国有企业主导型（ 约 占9%）和混合管理型（ 约占6 %）

其三 ， 景区资源级别决定了景区的市场吸引力和资源垄断性，是影响景区门票价格的又一关键因素。 可将景区资源级别 分为三 级。一是 世界级，包括世界遗产（世界文化遗产、世界自然遗产、世界自然与文化双遗产和世界文化景观）和世界地质公园 等 。 二是 国家级，包括 中央部委局命名的 国家 级 风景名胜区、国家 级 自然保护区、国家森林公园、国家地质公园和国家级旅游度假区等。 三是 普通级，即除上述景区以外的其他A级景区。 照此划分，我国5 A 级景区中， 普通级最多（ 约 占41%），国家级次之（ 约 占3 4 %），世界级最少（ 约占 2 5 %） 。

（二） 景区门票价格 管理

从管理方式来看， 目前 我国景区 门票管理 分为 两大类 ：一是 政府管制类 ，二是 市场调节类 。其中 政府管制类执行政府定价或政府指导价， 市场调节类 执行 市场调节价 。政府管制类的对象为“ 利用自然遗产、文化遗产以及重要的风景名胜区、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、重点文物保护单位、珍贵文物收藏单位（民间资本投资企业或个人收藏文物的展示单位除外）等公共资源建设的景区”。政府管制的内容包括景区门票及景区内相关服务（如观光车、索道、缆车等交通工具）价格。

从管理依据来看，其 法律 依据 为 1997年 颁布 的《中华人民共和国价格法》和2013年颁布的《中华人民共和国旅游法》。前者 为 原则性， 规定了 政府定价、政府指导价和市场调节价三种方式。后者在第四十三、 四十四条对利用公共资源开放的旅游景区门票 做出 了 规范，也属 原则性规定 。 例如 ， 第43条 指出，“ 利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定 价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费 或者提高价格的，应当举行听证会” 。 现实中，景区门票价格管理更为直接的依据是 2007年《国家发展改革委关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》（发改价格〔2007〕227号）。 很多省份依据上 述法规（主要是227号文）并 结合本省情况出台 了相关管理办法 规定，主要有：景区门票 涨价间隔不能超过三年，且不 得 在旅游旺季到来之前 涨价 ；涨价幅度设 为 三档（ 景区门票价格在 50元、100元、200元以及200以上 者， 涨价幅度 分别 不能超过35%、30%、25%、15% ） ；涨价要提前听证、公示等。

从管理主体来看， 国家发展改革委 价格司负责景区门票价格总体管理，具体由各地方政府执行。各地负责具体执行的政府层级有所不同 。以 5A级景区 为例， 安徽 省 5A级景区门票及景区内相关服务价格由省级价格主管部门管理 ， 而 2015年 颁布的 《江西省发展改革 委 关于进一步下放省管景区游览参观点门票价格管理权限的通知》 则规定， 所有省管景区游览参观点门票价格 进一步 下放至设区市价格主管部门管理， 其中 包括庐山、井冈山、三清山等。

二、我国 景区门票价格管理存在的问题

（一）界定不清

如前所述，由于景区范围广泛、类型多样，不管是 贯彻落实政府工作报告中“降低重点国有景区门票价格”的要求，还是更广泛地， 对景区门票价格进行分类管理，一个基本前提是要有明确且具可操作的划分界限。根据现有法规和要求， 针对“利用公共资源建设的景区”和“利用非公共资源建设的景区”分别执行政府管制和市场调节，但现实中存在三个问题。一是这里的公共资源具体指的是什么、是否包括土地资源等并未明确，因此哪些景区属于“利用公共资源建设的景区”，哪些属于“利用非公共资源建设的景区”，界定不清。二是“利用公共资源建设的景区”门票究竟执行政府定价还是政府指导价，也无明确要求，从全国层面来看，尚无统一标准。三是如何界定政府工作报告中指出的“重点国有景区”，何谓“重点”，何为“国有”，都需明确。

（二）依据不明

从景区门票价格管理的依据来看，现有 法规存在两个问题 。 一 是两部法律—— 《中华人民共和国价格法》和《中华人民共和国旅游法》 ，均是 原则性 规定 ，没有 配套的 实施细则， 现实中不易操作。 二 是实际管理中发挥更加直接作用的 发改价格〔2007〕227号 以及 此次出台的指导意见 ，仅为 行政性 文件 ， 法律效力有限， 且不涉及价格形成 及其背后的复杂 机制。

（三）主体不一

如前所述，对景区门票价格进行直接管理的政府层级有所不同。以5 A 级景区为例，有的省份规定 5A级景区门票及景区内相关服务价格由省级价格主管部门管理， 而有的省份则将其 下放至设区市价格主管部门管理 。而且，地方政府管理景区门票价格的具体方式、权责分配等无统一要求。

（ 四）机制各异

目前我国商业型景区的定价原则 和定价机制 较为 明晰 ，即由供给者按照价格规律，在考虑成本和利润的基础上自主定价。而遗产型和社会型景区作为准公共产品， 其供给方式和定价机制尚无明确规定。现实中，这些景区分别为 事业单位 、国有企业主导、事企合一、混合所有制企业等各种不同体制，其资金来源、收入分配、人员管理等差异很大，因此很难对其实施统一的 价格管理制度。

（五）关系复杂

我国景区门票价格 以及更广泛的 管理问题 之所以如此错综复杂、久拖未决，根本原因在于尚未理顺 如下三对关系。一是政府与市场的关系。 景区究竟是私人产品还是（准）公共产品，其定位是公益性还是商业性，对于 “利用公共资源建设的景区”（或者遗产型和商业型景区）而言，政府和市场的 具体边界 和 各自责权 是什么……这些方面都 缺乏系统的制度安排。从20世纪90年代初各地推崇的“两权分离”、“三权分离”、“特许经营”到 后来 的“政府回购”热潮 以及近年来热炒的PPP模式 ，这一问题在制度层面始终未能得到根本解决 。 二是中央与地方的关系。与国外国家公园制度的中央垂直管理 所不同的 是，我国准公共产品类景区 基本 采取属地管理。中央政府在景区管理中主要负责行业管理和宏观指导，具体的资源保护、景区开发、日常维护、社区管理甚至经营事务均由地方政府负责；与此相适应，景区门票的定价权也 由 地方政府 掌管。 根据现行税制，景区门票收入最大的收益方是地方财政 。 地方政府在景区门票价格制定和收入分成等 方面有很强的动力和充足的权力 。三是不同政府部门之间的关系。“政出多门”、“多头管理”是我国准公共产品类景区的普遍问题。建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质 、旅游 等不同部门 围绕景区均通过发牌子、戴帽子等方式行使不同的管理权。

（六）认知偏差

近年来，社会上盛行“景区门票价格普遍过高”、“普遍、频繁、大幅上涨”等说法。 根据我们此前的研究，所有 5A级景区中既有门票价格高达200元以上者，也有分文不取、免费开放者，并非全部居高 ； 5年 中 涨价的 5A级 景区仅占13%，涨价幅度以30-40元居多，低于同期物价上涨水平。 可见，媒体和公众对 景区门票价格问题 的认知存在一定偏差，景区门票价格问题 被片面夸大 。分析起来，大体 有三个原因 。 一是社会心理放大。尽管门票价格偏高、涨价幅度较大的景区占所有景区比例很小，但 其中包括了不少 知名度高、游客量大 的景区 ， 容易 对社会心理造成较大影响，尤其是当景区被不加区别地视作“全民公共资源”而应“全面免费享有”时，会进一步放大 这种心理