摘要：
清朝建立后意图以政府雇募的方式，取代明代以来驿站差役派诸民间的“民当”做法，为此对驿站财政进行了一番改革，但实际上，由于经费短缺，强制性摊派屡禁不绝。及至清代晚期，因大规模战争的压力，州县向百姓摊派更多的额外驿站差徭，使得州县驿站财政发生结构性变化。以河南为例，在官绅合作下，州县组建以车马局为代表的非正式机构，系统管理境内驿站差徭的摊派和使用，由此建立起国家制度之外的额外财政体系。驿站额外财政的产生和发展，是清中后期州县驿站财政转型的结果，它大幅提升了大一统国家汲取基层资源的能力，为近代州县地方财政的形成奠定了基础。
关键词：
清代；州县；驿站财政；车马局
清代以驿站为构架的驿传系统，在大一统国家政令传达、资源调配和人员往来上发挥着无可替代的作用。要想使这个庞大的驿传系统运行起来，显然离不开一套相应的财政体制，为之提供充足的供给。清朝确立了驿传经费全部由地丁银划拨的规制，明确驿站银数目并实行定额控制。但随着差役事务的增多，中央拨给各州县驿站使用的额设银两无法覆盖驿站所有开支，地方官不得不另外设法筹措短缺的经费。由于经济条件、驿务状况的差异，不同地区往往会有各自的经费筹措手段。地方州县为弥补中央规定的不足而自主筹集供给的行为，增强了驿站财政制度的弹性，有利于保证驿传系统有效运转，维护了清朝的大一统格局。目前相关研究的学术积累，已经勾勒出国家层面驿站财政体系的基本面貌，但以地方为基础的讨论还不够丰富。[1] 实际上，驿站财政定制与实践之间的偏离，以及地区间驿站经费筹集方式的巨大差异，是研究清代驿站史不可忽视的两个方面。这就要求我们加强对驿站财政在州县层面实践的考察，理解驿站财政如何在基层落实，继而才能为透视清代大一统国家运作的原理打开一扇新的窗口。在此过程中，学者既应从明清驿站体制变革的长时段视野出发，把握清代州县驿站财政的基本特征，又要深挖区域个案，揭示州县驿站财政运行的地域差异性。故此，本文拟在探讨清初驿站财政改革及其余绪的基础上，[2]聚焦于清代中后期的河南一省，将该省州县驿站财政发生的变迁作为研究对象，探索驿站财政的基层运行机制，以便进一步发现清代大一统国家运行的基础所在。
明中叶以来，国家已经逐步废除民户直接承担驿传差役的制度，转变为官府将力役折为站银征收，并用站银雇募马匹、夫役等维持驿站运转所需的资源。但由于明朝末年官府滥用驿传、侵贪和裁扣驿费的问题愈发严重，地方驿站财政吃紧，佥派民众承担差役的行为在各地重新出现，导致驿站财政体制的变革一度陷入停滞。清朝在定鼎中原、开疆拓土的过程中，一方面大大扩展了原有的驿传系统，另一方面，为了保障驿站的有效运转，需要对前朝积弊大力整顿。全面建设、扩大驿传体系的需要，以及对明朝驿站遗留弊病的纠正，是推动清初驿站财政改革的两大动力。
(一)清朝在驿站系统建设方面的成就
作为国家的一种政治通信和军事后勤基础设施，驿站的延伸体现了国家基础性权力在领土范围内的合法性构建。台站畅通和转输及时是清朝在边疆地区构建权力体系、有效进行国家治理的必要条件。驿站体系的核心价值在于使传统王朝国家建立起一套政治、军事和经济等信息与资源以接力方式长距离输送的机制，在很大程度上有助于清朝对边疆地区直辖性管理体制的确立。
相比明朝，清朝驿站体系发展的最大亮点是向东北、北部、西北、西南边疆地区的延伸。康熙时期，清朝为了驱逐侵犯黑龙江流域的沙皇俄国势力，强化东北地区的军事防御体系，拓展了从盛京开原以北经吉林到黑龙江北岸的驿站。之后，为了防范蒙古准噶尔部对内外蒙古的侵扰并为将来与之决战作准备，康熙帝下令设置出喜峰口、古北口、独石口、张家口和杀虎口通往内蒙古地区五路驿站，其中张家口一路驿站可以延伸到乌里雅苏台、科布多地区，这使清朝北部驻防体系得以渐趋完善。在康熙朝末期，驱准保藏战争的进行推动清朝在元明两代基础上，重设由青海、四川至拉萨的两条驿路。乾隆时期的平准战争获胜后，清朝将天山南北地区的各路临时台站调整为正式驿路，完成了新疆地区内部驿站系统的构建。这样，在承袭内地行省区驿站体系的基础上，清朝把驿站由京师延伸到从东北到伊犁和帕米尔高原、从阿尔泰山到青藏高原的广袤地域，并把分布其间的驻防地和纵横东西、长达万里的卡伦连接起来。由此，清代在中国广阔的版图内，建成了巨大的驿站网络。按照明清时期的里程计算，由京师至广州的驿程距离是5604里，到昆明为5910里，再经昆明至中缅边境也不过7000里。雍正时期，在清朝与准噶尔部对峙时，北路由京师到喀尔喀蒙古科布多前线的距离是6280里，西路到新疆哈密的距离约为7100里。也就是说，以京师为核心的7000里(约为3000公里)大概构成了清朝在雍正朝时驿程的最远距离，这个距离也是清朝在当时军事指挥的最大半径。但至乾隆朝中期，京师至拉萨、伊犁和喀什噶尔的驿站距离则超过了1万里。若再由喀什噶尔至极西边的卡伦，距离超过1.2万里。这意味着清朝军事指挥半径扩大近1倍。为此，清朝必须加大对驿站体系建设和维护的成本。清代用于驿站的额定费用为每年300多万两白银，这还不包括在蒙藏地区由当地居民提供的差役，也不包括西北地区诸多军塘，以及内地各省驻军所设军塘消耗的军费。而在各省、府、县在国家的额定费用之外，还要贴赔不少人力和物力。这些经费压力最终都要向各省、府、州县传导，州县驿站财政长期承受的压力可想而知。
(二)清初驿站财政的变革
在清朝入关之初，驿站存在驿马摊派里甲、官员苛索无度和协济借故不前等问题。如何更好地解决弊窦，成为清朝立足中原的关键一步。然而清初征服全国的战争仍在持续，大量地方经费被裁撤充饷，收归中央，驿站钱粮也不例外。在保障军费的同时，又面临财政紧缺的状况，清朝中央和各地方政府为维护各自利益采取了不同措施。
明季驿站财政管理失败是导致王朝覆灭的重要原因之一，殷鉴不远。对清朝中央而言，方立足中原，尚有多省未被平定，故而急需树立新朝气象，赢得民心。废除明末加派，与民休息，成为最好且最易着手的途径。顺治元年(1644)七月，清朝宣布废止明末一切加派，“自顺治元年为始，凡正额之外一切加派，如辽饷、剿饷、练饷及召买米豆，尽行蠲免”。[3]在驿站财政方面，同年同月，顺天巡按柳寅东即奏称驿站一事，“其法莫善于按地派银，召募官养，莫不善于按地行差，贫富俱困”，[4]应当速行改佥派亲当为征银召募。顺治二年(1645)，清朝即废除明末里甲佥派，回归嘉万之际的雇募之法，下令全国驿站改民当为官当，所有经费全于正项地丁内动支，“不复累及百姓”，[5]并诏令各省站银“以万历初年会计录为准”，“准照田征收，加增者不准”。[6]也就是说，清初额征驿站银数应当以万历初年会计录所载额数为准，此后加派之项悉数蠲除。
然而，由于明末清初的灾荒、战争导致地方田赋收入急剧下降，清朝不得不延续明季做法，裁撤地方经费以充军饷，其中就包括裁减驿站财政支出，部分省份驿站财政除荒实征不及原额半数。如河南省驿站原额56.0223万两白银，除荒实征银仅20.9463万两，缺额35.076万两，缺额率约62.6%，[7]这对清初驿站运转来说无疑是巨大的打击。顺治年间曾定议“驿递一切杂职，宜量裁”，[8]驿丞缺裁后的俸薪银两解部充饷，其他包括驿站开支内的供应过往官员的饭食开销、上至驿丞下至馆夫等人支闰银等也都被全裁解部，甚而部分僻递驿站的接递轿扛夫、接递皂隶和递马工食银亦按比例被裁减解部充饷。较大数额的裁撤主要集中于顺治十三年(1656)、顺治十四年(1657)和康熙平定三藩之乱期间。顺治十三年，户部尚书车克奏称该年“缺额四百四十余万，随经诸王贝勒大臣九卿科道会议，于存留各款裁减，以抵不敷兵饷”。[9]该年，全国里甲夫马大量被裁撤，直隶永清县额设扛夫、皂隶、递马工食银1398两，共裁撤558两解司充饷，裁撤率约40%。[10]康熙十四年(1675)，康熙帝下令全国各省驿传、里马银裁40%以充军饷，甚至安徽省的裁撤率几乎达50%。[11]至乾隆十五年(1750)，户部用于驿站的经费仅为2 253 488两白银，相较于顺治末年支销银3 077 814两，已经裁节近三分之一。[12]站银“通计裁扣之数，自顺治九年以迄乾隆，竟居原额三分之二”，[13]所言非虚。
除灾荒蠲免导致额征驿站银剧减外，禁止摊派和裁撤驿站经费也使得各省地方驿站财政左支右绌。在此情况下，如何才能继续保证驿站的正常运转？清朝的解决之道是，尽可能地集中有限驿站的财政资源，使其利用最优化。方法主要有三：一是裁僻济冲，将驿站资源集中于主干驿道；二是调整驿道走向、开辟新驿道，严格要求行差人员按照规定驿道前行，不得枉道骚扰无驿州县，不得多索夫马；三是中央严格掌握地方驿站财政奏销，从而为驿站财政资源调拨提供便利。
“驿有极冲、稍冲、僻递之分”，[14]各处驿递因冲繁等级各异，额设钱粮不等，于是有协济之法。协济，即冲僻之间进行通融酌拨的做法始自明代，但是大规模裁撤僻驿夫马以接济冲驿，则自清代始。所谓清朝通过裁僻济冲者，即将裁撤或裁减僻递、无驿州县里甲夫马钱粮交与冲途大驿支用，属于在全省额定驿站财政内部挹彼注此，并不涉及额数变化。顺治十年(1653)，户科给事中周曾发奏请以该年各处驿站使用勘合数目多少为准，裁定各驿冲僻繁简，以僻递夫马裁充冲驿夫马。[15]各地方也造具《冲僻册》作为调拨依据。如江南凤阳府属寿州、泗州等8州县共裁僻递夫马8890两白银以济滁州大柳等冲驿。[16]所谓裁撤里甲夫马，起自顺治十二年(1655)户科副理事官胡秉忠所奏，“县马之设，有应差之名，无应差之实”，特请“一例裁革解部，即将裁革之银马用以补助冲驿之不敷者”。[17]次年，中央通令全国再裁各县里甲夫马。如胡秉忠曾任职的平阳府襄陵县，在前次裁僻济冲中即协银1029两买办草豆，运送至建雄驿。此外“又有额设县马一十五匹，每岁亦动支正供银四百二十两以资秣饲”，[18]这些马草料银在顺治十三年亦被裁撤协济冲途驿站。[19]
在裁僻济冲的同时，清朝又调整了驿路主干道的走向。明代形成了以北京为中心绵延至各省的主干驿道。其大抵为经北直、山东前往南直、闽浙与粤东，经北直、河南前往湖广、粤西、云贵、川陕甘，经北直至山西等地。顺治初年，清朝沿明旧制，“河南议分湖广、广西、陕西、四川、云南、贵州等六省。山东议分江南、浙江、福建、江西、广东等五省”。山东除了此陆路驿道外，“楚、蜀、云、贵、广西等省之船，路所必经。是名为五省，而实为十省”。[20]这使得河南和山东两省承担过多驿站负担，驿站财政开支出现畸轻畸重之弊。为减轻河南、山东两省负担，清朝一则开通山西驿道，京师前往川陕甘地区不再经河南，而是改道山西。山东则是开通经德州、泰安、蒙阴、郯城前往江苏的驿道，称为“山东东道”，其旧有经德州、兖州、滕县前往徐州的驿道称之为“山东中路”。[21]由此也在一定程度上减轻了山东中路之财政负担。驿道重新规划后，清朝要求行差人员必须按规定驿道前往，禁止枉道，避免骚扰无驿州县。清朝规定，“差往江宁、安庆、江西、广东者，由山东中路；淮、扬、京口、苏、松、浙江、福建者，由山东东路”，“湖北、湖南、广西、云南、贵州者由河南路。西安、甘肃、四川者由山西路。均于勘合火牌内明白故注，不许枉道”。[22]清朝通过裁僻济冲的措施，将驿站财政资源集中于主干驿道，官员按照规定路线行差，既能够保证驿站有足够钱粮应付过往差使，也能够避免因官员枉道而造成对地方的骚扰。
上述两种规制的调整，实际上都要求中央对各省驿站财政收支规模有充分的掌握。无论是对驿站冲僻的界定还是对驿道走向的规划，都需要经过严密的财会计算才能最终作出决定。因此，对地方驿站财政的全面掌握，是清初中央驿站财政改革的基础和改革成功的关键。而这又与完善的奏销制度的建立以及《赋役全书》的撰修密切相关。顺治八年(1651)，清朝最终确立了各省财政奏销制度。[23]同年规定，对驿站各年财政的开支，也需“该管驿传道于岁终汇造清册，呈报该抚核明具题，由部察核奏销”。[24]此外，自顺治三年(1646)至顺治十四年完成各省《赋役全书》的编纂，更是将各省起运存留和驿站额支数目固定下来。相对而言，明代的《赋役全书》是地方各级核算、征派赋役的工具，清代的《赋役全书》主要目的则不再是服务于地方政府的核算，而是服务于中央政府对各级财赋的掌控、规划与分配。[25]至此，通过《赋役全书》的修撰和奏销制度的制定、实施，清朝对各省额设和每年的驿站财政开支也尽在掌握之中。这一方面方便中央了解地方驿站财政之盈绌，以便及时作出相应的调整，另一方面也将府州县驿站财政纳入省和中央的管控之下，方便了全省驿站财政资源的调拨。如无驿州县裁撤的里甲夫马银两往往被解送藩司存留，冲途大驿则每季到司请领。安肃县共实支银1万余两，其中“奉文改赴司库请领无驿州县协济银”共1984两。[26]这就将明代通过府来调配驿站协济银两的裁夺权，更进一步集中于省级藩司，以利于发挥其对全省驿站财政的调控作用。
清初中央的驿站财政改革主要围绕着一个基本原则和三个具体手段进行，所谓基本原则，即废止明末摊派，改民当为官当；所谓具体手段是指严格的奏销制度，及其在此基础上开展的裁僻济冲和调整驿道走向。清初中央对明季驿站弊政的改革确实可圈可点，在面临极度紧张的财政下仍以法律禁令确保地方不得派累里甲，展现了其新旧代谢之际的新朝气象。但是，清朝一纸禁令下的新规制，给地方州县财政运作带来极大困难。本来通过上述方式，地方尚能勉强应付庞大的驿站财政开支。但是奈何清初战争耗费甚巨，本应裁僻济冲的夫马钱粮亦常被中央挪作军饷。如山西省裁僻递夫马银共16 535余两，全部“兑拨兵饷”。[27]康熙初年，中央再次诏令各省裁撤里甲马三分之一，其目的就是将余银解京充饷。[28]地方政府疲于应对各种军饷开支和中央的裁费充饷之举。为保障地方驿站的正常运转，各省州县不得不采取应对之法，甚至不惜延续明季摊派旧弊，来筹措本地的驿站经费。
二、清代中晚期的州县驿站财政机制演变：以河南州县车马局发展为例
在中央调整驿站财政制度后，清朝地方普遍面临国家所拨驿站经费严重不足的问题。州县政府为解决财政危机，不得不额外摊派驿站差徭，[29]将负担转嫁到百姓身上。清中期以降，相较于中央额设经费，差徭对驿传体系运转的作用越发凸显，由此推动地方以差徭征派为基础，逐步建立起一套驿站额外财政体制，这极大地增强了国家对基层资源的汲取能力。故笔者以清中后叶河南地方州县驿站财政的演变为例，说明驿站额外财政在州县的萌芽和展开过程。
河南地区是清朝腹地驿路的交会地带，驿站负担相当沉重。然而据《清会典事例》，河南驿站额设银长期维持在139 797.269两，[30]并无变动。该省驿站虽屡经整顿，[31]但在额设经费僵化与驿务负担沉重的双重压力下，自乾隆后期至道光年间，州县官府为维持驿站运行而向百姓摊派差徭的问题仍非常严重。[32]不过此时差徭的名目、摊派方式均为各地自行其是，没有固定规则，尚不能在额定财政外自成体系。[33]真正推动驿站财政发生结构性变迁的契机出现在咸丰时期，在州县官府和士绅的协力推动下，州县因驿站车马不敷而加之于民间的各种摊派得到合并、规范，被统一称作“车马差徭”。[34]同时，由本地士绅组成，并由州县官署监督的负责车马差徭征发、管理和应对驿务的专门机构，如雨后春笋般在各州县发展起来。这些机构多以“车马局”为名，俗称公局、差局等。按清制，驿务本应由州县衙门负责办理，经费从田赋里统一划拨。[35]河南各地车马局的创立，表明州县开始将车马差徭而非额定经费作为办理驿传差役专门的重要资金来源，并成立机构施以系统管理，使“额外经费”逐步转变为“额外财政”。所谓“额外财政”，指经制外、非法定的财政体系，它相对游离于户部控制之外，由地方官员进行支配。[36]车马局所代表的基于征发差徭供给驿务运转的体制，同样不符合朝廷定例，受地方官绅支配，堪称驿站的“额外财政”体制。车马局之形成，标志河南地方驿站财政迎来了新的发展阶段。
(一)咸丰以降兵差与车马局的产生
太平天国起义爆发后，清廷从全国各地调兵前往战场，经过河南的官兵络绎不绝，为其提供车马以备军队人员往来、物资运输的“兵差”迅速增加。以咸丰朝前两年为例，据河南巡抚衙门档案，咸丰元年(1851)，安徽等省调来的官兵、乡勇，钦差大臣赛尚阿所带官员、京兵、跟兵，以及本省河北镇支援广西官兵均沿驿路南行，由信阳出河南境。[37]次年，因太平军北上两湖，河南于五月抽兵一千名，八月又调兵两千开赴前线，陕西官兵两千名、安徽官兵三百名亦从豫省前往湖北，[38]随着起义波及北方，河南成为战场所在，各处的兵差更是有增无减。同治至光绪初年，先因捻军西进，“大军继至，征调车马日无暇晷”，[39]后有左宗棠率大军征讨西北“回疆”，“道冲差繁，里胥多破家者”。[40]
空前激增的兵差与过往积弊叠加，带来了两个重要变化。第一，县际关系的变化。清代州县之间本有驿传协济机制，譬如某县驿传事务过于繁忙，应对不敷，可向临近府县请求人手马匹、物资钱粮的协助，驿传协济成为区域间调配资源、弥补额设经费不足的常用手段。[41]但驿传协济在清中后期渐趋失效，首先，协济的银两难以实际到位，如阌乡县地处西路孔道，兵马络绎，夫役难以支持，来自其他州县的协济却仅存二十分之一，使该县官民极其疲惫。[42]除此之外，一些驿路所经州县还将沉重的驿务负担向邻近地区转嫁。譬如封丘县地处黄河北岸，不设驿站，然而由于黄河渡口位置的变化，处于驿路沿线的延津县以路远为由，凡车马差使皆送至封丘。封丘地瘠民贫，没有额设驿传经费，又被摊派沉重兵差，乡民无力供应，遂聚众烧毁县署，抢走印信，追捕案犯时“被桎梏而死者不下数十人，几成冤狱”。[43]封丘知县经过多次禀告，终于奉巡抚、按察使批准：驿路差使不许绕道封丘，“以后各该县倘再任意推诿，即行据实详参”，此事才告一段落。[44]
在差役猛增的背景下，有驿州县常恶意转嫁驿务负担，给邻近州县造成了极大困扰。为了彻底解决县际驿务关系的争端，各地确立“各支各差”的原则乃大势所趋。此后对驿站差役的办理，州县不能指望外来援助，唯有在本地财政中寻找应对之道，这就为各州县成立各自的差徭管理机构创造了条件。
第二，官民关系的恶化。起初，当州县车马不敷，要借资民力时，向百姓摊派差徭的任务往往由胥吏、衙役办理。咸丰以后，民众承担繁重的兵差之余，再经胥役盘剥，负担大为加重。由于胥役均出自州县官署，百姓对胥役的不满迅速向政府集中，造成社会动荡。同治初年的巡抚张之万对此做了深刻分析：豫省连年兵差络绎，民所苦者不在田赋，而在摊派的差徭，征收的差徭钱“内中官用者一，吏蚀者百”，这种情况发展到极点，就造成“胥吏与乡民为仇雠，胥吏不敢下乡，防乡民之纠殴泄愤，乡民亦不敢进城，恐胥吏之禀官追比，官民隔阂，上下之情不通，而猾吏奸民鼓煽其间，动至酿成巨案”，河南屡次发生抗粮、杀差、纠众之案，根源即在此。[45]既然胥吏和衙役已严重激化官民矛盾，威胁政府的统治，州县必须对差徭管理方式稍作调整。此时地方士绅为维护社会秩序和自身利益，也主张制定差徭摊派、车马调用的规范，并组成机构，参与到驿传差役的应对工作中，这与州县官的需求恰好不谋而合。
因此，驿站差徭日重，县际关系、官民关系的不断恶化，推动以州县为单位，并以士绅为主导的负责车马差徭征收及支应差务的机构出现。至光绪二十五年(1899)，巡抚裕长奏陈，除南阳、汝宁、光州所属五六州县的地方差事归州县雇备外，东、西、北三路均各设车马局。[46]这反映车马局已在河南全省普遍设置。
(二)“官督绅办”体制下车马局的运行
时人常以“官督绅办”概括车马局的运作特点，[47] “官署不存款，不包差，官既不处于李下瓜田，惟任督办稽查之责，倘有弊窦，立予严惩”。[48]州县官府对车马局的运行情况有监督之权，但具体事务全由士绅操办。各地车马局的建立时间、文献记载详略虽有差异，但运转方式却呈现出一定的共性。故以下综合各县方志资料，先说明车马局的组织结构，再对车马差徭从摊派到使用的流程加以归纳总结，勾勒车马局之下驿站额外财政运行的概貌。
1．组织
清代州县关于车马局内部的组成都应有规章，但如今仅有少数县份的车马局章程被完整收入方志。从现存记载来看，主持局中事务者可从县以下保、社的绅士中选出，如封丘县“于支差二十社内，各社遴选公正绅耆一人”。[49]临颍县共有14个保，“每保公举殷实公正绅士数人，以备充当车马局首事”，总办(又称局总)二人亦由“公正绅耆公举”。[50]此外，汝阳县监生羊善世以廉干著称，“咸同间兵差浩繁，府县委善世办车马局”，[51]由此我们可知，除选举、公议外，也有士绅直接受地方政府委派办理车马局事务。
车马局人员的职能分工则因地域略有差异，一般而言，有一至二人领导局内工作，其下有数人办理具体事务。由于人数少，差役又比较繁重，局中士绅时常轮换。临颍县车马局只有总办长期住局，每年一换，负责查核账目并每月报县，首事四人分别管理钱库及收发钱账、验收署中车票(支发车辆的凭证)、日用伙食杂用细账、采买和支发麸料草，每月即更换一次。[52]修武县车马局内设总理一人，襄事各里一至二人不等。[53]阌乡县局设正副总，某年之副总次年即为正总，“另议副总东西轮流，凡局中执事之人，俱由邑绅会议，不得以粮之多寡争膺”。[54]
大体来看，车马局的规模一般较小，其组织结构和职务分工根据各州县的具体情况制定，各具特色，并无统一标准。另外，车马局的功能侧重于制定规章、管理账目和调配车辆，该局性质主要是管理车马差徭，而非亲自执行征收的机构。
2．摊派
车马局获批成立，表明官府对摊派的态度发生了转变。不同于以往的明面禁止，实则纵容胥役借各种名目勒索民财，州县开始通过公局统一监管差徭摊派，并以规章的形式加以明确。各局摊派车马差徭的方式，基本分为按地与按粮摊派两种，具体标准则因地制宜。[55]此处就两种摊派方式各自举例，进行说明。
按地摊派方面，封丘县在车马局成立之前摊派标准不明，“每地一亩，强者年应摊钱一百六七十文，弱者倍之”，贫民受到沉重剥削，征收到的经费却日渐减少。车马局成立后拟定：一户有当差地在八十亩以上者，每亩一季出钱十文，八十亩以下至二十亩者九文，二十亩以下至三亩者八文，闰月加增三文。三亩以下赤贫小户免派，免派之地在一社之内，每一百顷中不得超过两顷。[56]封丘县车马局以章程的形式，明确新的摊派标准，严格管理免派土地，打击混匿行为。临颍县车马局的改革更为彻底，要求除无从征收的绝粮地、铁路占地外，粟地、庙寺等地每亩派钱五文，其余“上地”每亩一律派差徭钱三十文。[57]此外不考虑更多优免特权，也不按每户占田多少规定不同的征收数量，而是最大限度地合并田地的种类，统一摊派额度，直接照亩数起派。
在按粮征派的州县中，车马局成立后也规范了征派标准，如安阳县以往“一岁摊派车马款比较正赋多至数倍”，改为按正赋均摊，“整里每正银一两带收车马费制钱六百文，破里正银一两制钱二百五十文”，后来又有所减少。[58]修武县依照不同地区的差役负担情况，规定：“正东路向无号草，每两银派钱三百四十文，上六里及三里向来支马，无车，每两银派钱三百文，其余各里每两银派钱四百文。”[59]渑池县原先供给车马差使，每斗粮派钱十余贯，本地绅士与知县、知府议定降为每斗粮每年派钱四百文，设局征收。[60]
不论按地或按粮起派，各州县的改革主要在于明确标准、降低数额、简化程序和严控滥免几个方面。差徭的摊派得到系统管理，更加规范，可以灵活变通，根据域内情况各自制定摊派方式与标准。由此使得基层的资源能更加高效、畅通地被国家所汲取。至于征收流程，仅有《封丘县志》提及，差徭钱由各社绅董按季督饬庄头征收，庄头将收上的钱文运交车马局，并将该社地亩总数和收钱总数等具报。如遇抗差不交者，庄头开单注明所欠数目，由局转呈县衙催征。[61]差徭的征派和催收主要仍由乡村原有的里、保、社等基层组织实施。鉴于各地车马局普遍位于县城，且局中人员数量较少，无力深入乡村展开征派，其他州县车马局经管下的情况也应与封丘县相近，故清朝设车马局以后，车马差徭主要在明确和合理化摊派标准方面有了改善，底层实际的征收机制则没有发生根本性改变，只不过是上层的管理、督催负责者由胥役变为士绅而已。
3．车马差徭的多元去向
车马差徭被征收后，最主要的用途自然是置办车马和支应差役。如遇差务，所需车马便由局中绅士办理，“差事应用车马，县中核实填单，送公局支发，按季清算账目”。[62]怎样支应，各地仍有差异。例如，安阳县差徭征收后，凡有差役，皆由局雇车应征。[63]又如通许县车马局自养车马，专备支应。[64]此外，河南府的新安、渑池二县在江浙士绅的推动下，改革了原有应差机制。两县的车马机构——倡善堂和包差局只负责征收差徭并将钱款提供给官府，由州县官府负责支应驿站差务。[65]这样的分工方式，有利于避免过往军队、官员等借势压人，以及勒索没有官职、身处非正式机构的士绅。由上可知，虽然州县运用差徭支应驿务的方式因地制宜，各有不同，但是都旨在充分、高效利用从基层汲取的资源，以便确保驿务的正常运转，同时尽可能控制和减少驿站负担在差徭征收以外对民众的影响。
除车马外，官府“各种零星需用之物，无一不取之民”，向民众摊派差钱。[66]车马局成立时，以往各项杂差或被裁革，或归并于车马项下，导致车马差徭不单纯是应对驿站差役的经费，还承担若干其他开销。
其一是局中开支，如封丘县于每亩每季所收十文钱内提出三文，二文为各社催收差徭之需，一文为公局绅士提供伙食杂用。[67]又如临颍县每日准开销三千文办理局中伙食、茶烟、油烛，及修理车马设施之用，兽医和从事喂马、挑水等工作的杂役也各有津贴。[68]其二，差徭钱被用于补充胥役收入。州县书吏、衙役、家丁办理差使、催收赋税、造具钱粮征册时，往往借机向民众索取陋规。后来有州县在颁布禁令的同时，改为局中每月支发固定数额的津贴，[69]亦有直接从所收差徭钱内划出一部分给书役的。[70]这个方法增加了胥役的合法收入，有助于在制度上避免其勒索、扰民。其三，车马差徭是地方教育经费的重要来源。如阌乡县“鳣堂经学及城内阳平、盘头、文镇四处义学俱由公局发脩膳钱”。[71]灵宝县为发展教育，由差局捐银一千两，“以八百两充书院师徒束脩膏火资”，二百两用于复设义学十一处。[72]临颍县于光绪后期新建小学堂，为购买书籍、聘请教习，每年自车马局提钱一千五百千文。[73]其四，一些县的车马差徭还成为兴办地方其他工程的经费。如在安阳县的车马差徭项内负担了津贴棉布、号草、漳河桥工并红差的经费。[74]临颍县兴办积储粟谷、设工艺局和巡警局，或直接提取差徭钱，或自每年办差所余款项中筹集经费。[75]
由上，车马差徭并非办理驿站差务的专款，而是承担了县署日用及兴办地方事业所需的开支，成为地方建设的一大财源。不过，正由于差徭钱在去向上比较复杂多元，许多州县事务的办理都要从中取用，也就埋下因开支过度导致局用匮乏，不得不自差徭外再加摊派的隐患，给驿站额外财政造成了一种内生的扩张性。
(三)利益博弈与驿站额外财政的不稳定性
从向民间摊派差徭到置办车马，几乎处处均有可以上下其手、营私舞弊之处，之前胥吏和衙役便从中大肆渔利。设局以后，差徭之征收经办转由士绅负责，再想侵吞勒索，难度已大大增加。而州县官的最大诉求是保证驿站各项差役的顺利完成，只要不引发激烈民变，在把车马差务交给胥役或士绅办理之间，并不存在必然的选择。故兵差负担缓和后，州县官的倾向也可能产生变化。士绅、胥役之间围绕车马差徭的利益争端，与州县官的微妙态度相交织，造成车马局建立和发展过程中的诸多波折。与章程中整齐、明晰的条文相比，在多个利益相关方的博弈中反复协商、调整，才是车马局运作的实际状况。以下通过一些案例，对该现象进行分析。
封丘县在咸丰初年被延津县转嫁差务，乡民不堪重负，打入官署，知县“不得已邀请四乡大户绅衿，设立公局，此后差使统由公局绅董代为雇觅车辆支应”。[76]后来负担减轻，知县却决定差使“发交六班总役代为支应”，恢复衙役操办，似乎邀绅设局只是权宜之计。光绪初年此问题积弊已极，知县李永吉多次奔走，在取得道员的支持后，车马局才得以重新设立，他曾解释道：“卑前县各令非无有心恤民之人，无如窟穴其中，取巧避匿，或因以为利者甚多。一闻县中核及车马，遂环起而攻，或捏词上控，或匿名揭帖，务令其畏沮而后已。以故历任视为无可如何之事，从不敢轻议旧章。”[77]此处虽未指明，也易知胥役是“旧章”的最大获益者，他们以各类手段蒙蔽、要挟知县，以达到阻挠士绅重订新章、经办车马的目的。胥役群体是管理州县档案，开展征税、缉捕、守备等事务的依托，一旦联合起来，知县很多时候也不得不维持现状，以示退让。
其他一些县车马局的成立过程，还不如封丘县这样顺利，如新安为秦晋豫三省要冲，差役浩繁，此前车马皆由衙役代雇，绅民饱受胥役贪蠹之苦。咸同年间虽已设置公局，但胥吏浮收勒索、朘削农民的弊病依然不止。光绪二年(1876)，绅士要求减少差徭负担，但时任知县驳斥了这些请求，“对胥役持放任主义，虽岁歉而敲诈如故”，士绅与县衙的关系迅速激化，几乎酿成士子罢考之变。之后在江南义绅的协助下，当地士绅绕过知县，向巡抚汇报情况，“厘定差徭章程，将从前积弊一律豁除”，[78]问题才得以初步解决。无独有偶，安阳县因胥役摊派车马款时乘机勒索，士绅呈请知县创设车马局，而知县“为胥役蒙蔽，谬于旧习，不允所请”，也险些导致士子罢考。绅士设法找到河北粮储道，求其主持，又联名上控河南巡抚，在多方活动之下，车马局才得以设立。[79]可见当诉求被驳回时，士绅也有应对之策，既能通过士子罢考等行为制造轰动效应，使知县不得不为地方稳定考虑，改进差务办理机制，又能利用自身独有的人际网络联络道、省高官，自上施加压力，迫使知县答允其请求。
事实证明，车马局得以创建和运作，其基础是各方所获权益的相对平衡。在差务沉重、胥役勒索导致绅民反抗的背景下，州县官准许车马局成立，以缓和社会矛盾，更好地完成驿站财政供给，并可通过“官督”体制利用差徭钱兴办地方事业；士绅设局办事，通过明定章程，减轻了百姓负担，增强了其在地方事务中的话语权；胥吏不再办差，但损失的利益有津贴弥补。三方由此达成暂时的平衡，使车马局的运行具备了条件。然而一旦局势稳定，压力减小，各方势力尤其是州县官和胥役都想扩大权力以分取更多利益，这就再度激化了矛盾。为了解决争端，又要通过县中各方的妥协乃至上级施压，才能重新制订相对合适的方案。如此循环往复的权益博弈成为车马局运转的常态，体现了由州县自主创立、非正式的驿站额外财政体制的不稳定性。
驿站系统在清代中国多民族统一国家格局的巩固和发展中发挥着极为重要的作用。在历朝历代基础上，清朝曾建立起以2000余个驿站为核心，辅以塘、台、递铺的完整体系，以保证全国性信息资源、物质资源和人力资源的调配。这一系统本身也需要消耗大量人力、畜力和经费等财政资源，清朝每年为此征缴相应的税赋在300万两白银以上。但即使如此，从地方州县基层角度来看，国家的财政投入还远不足以抵达这一系统的每个末梢。一个驿站对每个省的地方州县、藩部地区的盟旗与将军大臣辖地而言，都意味着一种无限制的财政投入。中国疆域辽阔，区域差异明显，各地区的基层管理者为驿站筹措经费、夫役和物资的方法、途径等也因机制各异。
随着战争的多发与日常性行政事务的繁剧，驿站差务承办量也必然增长。从地方角度来看，国家对驿站的财政支持无法保证这一庞大体系的正常运行。对每个州县而言，要维护每个驿站的运行还需要大量的投入，因此必须建立起一套稳定的经费、夫役和物资的筹备机制，才能维持驿站体系的稳定运行。在清朝不断裁扣额定经费的局面下，州县不得不自主因应、自我调适，最终在清中后期建立起驿站额外财政。
州县驿站额外财政对清朝大一统国家的治理乃至近代转型起到了重要作用。驿站额外财政体制的建立，改变了原先驿站差徭管理混乱的情况，对差徭的征收使用进行了规范，同时又发挥了各州县因地制宜的灵活性，为官府开辟了一个汲取基层资源的新渠道，不断为地方应对驿站事务提供经费支持。因此，额外财政作为额设驿站财政的不可或缺的补充，维持着州县政务的运转，也成为保障庞大王朝疆域版图稳固与行政事务正常运转的关键部分。此外，潜在的扩张性和不稳定性，还促使驿站额外财政逾越驿传体系的界限，对清代国家治理产生了广泛而深刻的影响。仍以河南为例，车马差徭在使用上的多元去向，使其对驿站之外更大范围的州县事务产生影响。在清末新政时期，河南省对州县车马差徭进行全面核算，并推动车马局正规化，减少了官吏对局所事务的干扰，将差徭余额用于地方新军、实业和学堂建设。[80]故作为差徭管理机构的车马局，其职能也就不限于支应驿站事务，具备了向地方其他财政事务扩展的条件。到民国时期，一些车马局被改造成县公款局或财务局，继而蜕变为近代化独立的县地方财政机构。[81]可见，驿站额外财政在增强国家汲取基层资源和保障驿站运行能力的同时，反过来也带动了县域财政体制的重构和近代化。还需注意的是，州县驿站财政，特别是额外财政，既是一个维系大一统国家运转的基础，又是一个将国家治理成本不断向底层百姓转嫁的机制，其形成与演变给基层民众带来的沉重负担，是我们理解清代驿站财政体制时不容忽视的一面。对这些问题的探讨，有助于我们形成对清代驿传制度落地运行的完整、动态和宏观认识，也有助于我们深刻理解清代多民族统一国家格局得以构建的资源汲取渠道、基层逻辑和坚实基础。
(附记：本文在写作过程中，中国人民大学清史研究所硕士研究生轩望帆贡献良多。)
注释：
[1] 近年相继出现的一些成果，在探索清朝驿站财政在地方的运转方面有了推进，参见王昱淇、廖吉广：《乾隆朝州县驿站管理改革研究——以乾隆二十年的驿丞裁撤为中心》，《历史档案》，2015年第3期；李翔宇：《清前中期州县驿传额设外经费研究——以苏浙皖地区为例》，硕士学位论文，中国人民大学，2022年；彭学敬：《明清广东驿传体系变革研究(1368—1840)》，硕士学位论文，中国人民大学，2023年；屈成：《明清时期邮驿社会研究——以驿为中心的考察》，博士学位论文，中国人民大学，2024年；陈支平、吴晓非：《驿站、州县与里甲纷争：以清代西和县驿站月差章程为中心》，《清史研究》，2024年第4期，等等。
[2]刘文鹏、屈成：《明清之际驿站财政制度的变革》，《山东社会科学》，2022年第10期。
[3]《清世祖实录》卷六，顺治元年七月壬寅条，《清实录》第3册，中华书局1985年版，第69页。
[4]《顺天巡按柳寅东揭报驿递疾苦》(顺治元年七月)，张伟仁主编：《明清档案》，联经出版事业公司1986年版，第1册第147页。
[5]顺治《元氏县志·马政》，李英辰、于明月、殷吉申整理：《元氏县志》，中国文史出版社2007年版，第86页。
[6]《户部尚书英峨岱题本》(顺治二年六月六日)，《清代内阁大库档案》，登录号：185042-024，“中研院”历史语言研究所藏。
[7]顺治《河南布政司赋役全书》，国家图书馆藏。
[8]《户科给事中刘楗题本》(顺治三年六月)，《清代内阁大库档案》，登录号：085922-001，“中研院”历史语言研究所藏。
[9]《车克题为酌拨十七年兵饷事》(顺治十七年六月十二日)，转引自陈锋：《清代中央财政与地方财政的调整》，《清代财政史论稿》，商务印书馆2010年版，第216-217页。
[10]乾隆《永清县志》卷四《书·户书》，《续修四库全书》本，上海古籍出版社2002年版，第692册第118-119页。
[11](清)靳辅：《靳文襄公奏疏》卷八《节省钱粮疏》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第15辑，文海出版社1967年版，第143册第1043页。
[12]光绪《清会典事例》卷六八五《兵部·邮政·驿费一》，中华书局1991年版，第8册第547-548、551-552页。
[13]民国《盐山新志》卷八《法制略·赋役篇上》，《中国方志丛书·华北地方》第496号，成文出版社1976年版，第370-371页。
[14]乾隆《宝坻县志》卷五《赋役·驿站》，河北大学图书馆编：《河北大学图书馆藏稀见方志丛刊》，国家图书馆出版社2011年版，第2册第320页。
[15]中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第7辑，中华书局1981年版，第40-41页。
[16]中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第7辑，第68页。
[17]中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第7辑，第63-64页。
[18]中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第7辑，第63页。
[19]苏同炳：《明末清初裁节驿费史事研究》，《明清史零拾》，台湾学生书局2016年版，第67页。
[20]《清圣祖实录》卷一三，康熙三年十二月己巳条，《清实录》第4册，中华书局1985年版，第204页。
[21]关于山东东路的开通，参见毛亦可：《清初山东东路驿站经费研究》，《中国社会经济史研究》，2013年第2期。
[22]乾隆《钦定大清会典则例》卷一二一《兵部·车驾清吏司·邮政下》，文渊阁《四库全书》本，台北商务印书馆影印本，1986年，第623册第589页。
[23]陈锋：《清代财政史论稿》，第195-197页。
[24]乾隆《钦定大清会典则例》卷一二○《兵部·车驾清吏司·邮政上》，文渊阁《四库全书》本，第623册第589页。
[25]申斌：《清初田赋科则中本色米复归的新解释——兼论明清赋役全书性质的转变》，《中国经济史研究》，2019年第1期。
[26]乾隆《安肃县志》卷三《赋役·支解》，清嘉庆十三年刻本，第15页。[27](清)白如梅：《抚晋奏议》卷五《请裁通省里马疏》，清顺治十五年刻本，第41页。
[28]《清圣祖实录》卷八，康熙二年正月壬辰条；卷三二，康熙九年二月庚午条，《清实录》第4册，第134、431页。
[29]自雍正初年摊丁入地以来，民众完纳正赋后别无其他力役负担。然而此后一遇大规模的徭役征发，地方官往往无力支应，强制向百姓进行额外加派，此即差徭。参见周健：《清季直隶差徭研究》，硕士学位论文，南开大学，2007年，第2页。
[30]嘉庆《清会典事例》卷五五八《兵部·邮政·驿费》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第68辑，文海出版社1992年版，第12册第5918页；光绪《清会典事例》卷六八五《兵部·邮政·驿费一》，第8册第543页。
[31]雍正年间，巡抚田文镜曾对官员贪污驿站银，以及在额设经费外加派的行为进行了沉重打击。参见(清)田文镜：《抚豫宣化录》卷三上《文移》，《四库全书存目丛书》本，齐鲁书社1996年版，第69册第114、119、142-144页
。
[32]乾隆后期自河南前往湖北的主干驿路沿线的各驿购买驿马及草豆饲料的经费已被州县侵吞，有驿差过境需要马匹，或取之于民，或扣留其他驿站的马匹，连草豆也需向民间购买。此时州县长随、书役上下其手，给钱仅为市价的十之五六，这在本质上就是一种强制性的摊派。参见民国《重修信阳县志》卷一○《食货一》，上海书店出版社编：《中国地方志集成·河南府县志辑》，上海书店出版社2013年版，第51册第130页。
[33]据道光年间时人观察：河南州县与驿站有关的摊派，“大河南北则有飞车、牌子车、举人车、银两车、红差车、麸子车、坐马、支号马等名目”，可见当时尚无统一的驿站差徭名目。参见《奏为河南驿站弊端日滋其滥请敕下河南巡抚恪遵圣训逐一清查事》(道光十年二月二十一日)，《军机处录副奏折》，档案号：03-3620-027，中国第一历史档案馆藏。
