动态问责压力情境下基层
干部的避责策略选择
——基于S镇“百日攻坚”行动的考察
胡春艳 周付军
作者简介:
[1]
胡春艳，博士，中南大学公共管理学院教授、博士生导师；[2]周付军，中南大学公共管理学院博士研究生。
文章来源：
《公共管理学报》2023年第4期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/8/1
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动态问责压力情境下基层干部的避责策略选择——基于S镇“百日攻坚”行动的考察
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摘要：
基层干部在问责压力下采取不同避责策略，一直是学术界关注的重要议题。既有研究较少从动态压力情境审视基层干部避责行为，也忽视了基层干部在问责过程中的责任感知与自主性。为探究动态问责压力情境下基层干部多元避责行动的原因，通过对S镇推进人居环境整治“百日攻坚”行动的案例分析，提炼了“动态情境-责任感知-策略响应”的解释框架。研究发现：动态问责压力情境和责任感知过程的不确定性，共同形塑基层干部多样的避责策略，表现为异质性的避责逻辑。基层干部避责研究应超越结果导向的研究局限，走向基于动态情境的研究。本研究拓展了避责行为的研究视角，为完善创新问责机制和治理避责行为提供了理论支持。
关键词：
动态问责压力情境;责任感知;避责策略;基层干部;人居环境整治;
一、问题提出和研究回顾
大国治理的基石在基层，基层治理的关键是基层干部。基层作为连接国家与社会的“接点”[1]，处在压力型体制的末端[2]。随着治理重心逐渐下沉，基层干部在完成多中心工作任务时，往往处在问责压力动态变化的行动情境之中。在这种动态的问责压力情境中，问责压力不同，避责行为也存在差异。大多数学者从静态压力视角探究了基层干部避责行为，但较少注意到基层干部的避责行为与动态问责压力情境息息相关。动态情境下，基层干部承受的问责压力会随着行动自主性、任务压力波动和问责措施的加码而持续改变，最终影响基层干部的行为选择。那么，问责压力越大，是否意味着基层干部避责行为的减少？据笔者调研发现，问责压力加大背景下基层干部表现出了不同的避责策略，导致避责现象不减反增[3]。那么，动态问责压力与基层干部避责行为之间的因果关系是什么？既有的研究展开了相关讨论。
第一，对基层干部避责动机及原因的研究。首先，为保护自我利益而避责。政治利益保护是避责的关键原因，政府官员希冀通过采取“能够使信用最大化、责任最小化的行动”[4]减少政治利益损失。在对上负责的结构性关系中，求稳心理占据主流地位[5]。面对较大责任风险时，基层干部倾向于避责而非邀功。其次，为规避任务风险而避责。治理重心下移背景下，基层普遍陷入“制度紧缩”状态，导致基层干部形成一套以规避和消解风险为目标的行动策略[6]。当政策执行难度大而负向激励强，基层干部基于损失厌恶选择低风险的避责式执行[7]。最后，受其他因素影响而避责。个体偏好会促使政府官员采取防御性行为以规避风险[8]。当组织决策与个体决策偏好冲突时，决策冲突成为避责行为的来源[9]。受避责违规惯性文化影响，基层干部容易“有意规避”甚至“恶意规避”[10]责任。此外，制度压力[11]和官员层级[12]也影响着基层干部的避责行为。
第二，对基层干部避责情境的研究。首先，情境影响避责策略选择。避责动机受短期问责压力、政策内容清晰度和前期工作反馈的综合影响[13]。当问责压力变化，基层干部会遵循“在可接受的惩戒下寻求奖励的最大化”逻辑，选择不同的策略而产生多样性避责策略[14]。比如采用拼凑应对等策略缓解责任困境[15]。当政策内容清晰度较低时，模糊情境会赋予基层干部“权变”空间而制造责任逃避的机会，进而带来“上有政策，下有对策”的问题[16]。比如地方政府采取常规化、指标化、形式化等策略转换政策目标而完成任务[17]。模糊政策产生的执行偏差，导致压力和激励无效传导[18]，难以对基层干部形成有效约束，甚至会促使基层干部使用更为隐匿的避责策略[19]。其次，情境的动态性特征。依据情境调适行动是基层干部在不确定情境中保持有效运作的关键[20]。持续增压情境下，基层干部会采取包括避责在内的多重行动策略完成任务[21]。而执行模糊性政策时，基层干部会依据情境变化，与执行场域中各参与主体达成“调适性联结”，从而产生差异化的行动策略与政策执行力[22]。因此，动态情境构成基层干部多样化避责策略的基本环境条件。
上述研究为理解基层干部的避责行为提供了丰富的成果，但也忽视了一个重要的问题：即对官员避责原因的讨论较少关注情境因素，倾向于从静态压力视角审视避责行为，从动态问责压力情境视角审视基层干部避责行为的研究不多。基于此，本文以Y市J县S镇人居环境整治“百日攻坚”行动为考察对象，分析基层干部面对动态问责压力情境下采取特定避责策略的原因及逻辑，试图为解释问责压力变化与基层干部避责行为之间的因果机制提供新的理论阐释。
二、研究设计及案例呈现
（一） 研究设计
案例研究被认为是解决“中国之治”和“中国之制”的最佳方法之一[23]，它主要遵循以数理统计为特点的数据集和以因果机制为特点的过程追踪两种传统。过程追踪取向的案例研究能生动呈现案例内部大量事实和具体细节，有助于厘清特定现象背后的复杂因果关系。本研究遵循以因果机制为特点的过程追踪分析传统，通过纵向案例来展示现象随时间变化而发生变化的过程[24]。“人居环境整治”行动在推进的不同阶段，基层干部的行为方式发生了较大程度的变化，契合纵向案例分析要求。为了在研究逻辑上避免先入为主和循环论证问题，我们首先对案例过程进行回溯和追踪，再解释现象背后的因果机制[25]。在讲好“中国故事”的基础上，将理论概念嵌入到案例故事中，在案例升华过程中对理论做出贡献，促进知识发展[26]。
（二） 案例选择与资料收集
案例研究首先要遵循典型性的原则[27]。本案例的Y市位于华中丘陵地区，J县位于Y市南部山区，处在三省结合部，经济社会资源条件相对较差，曾是国家级贫困县。S镇辖区人口3.8万人，乡镇各科室和镇直单位干部93人，下辖1个社区和20个行政村。选取该案例主要因为S镇干部在人居环境整治工作中面临较大的问责压力。S镇的管辖面积、村庄数量在J县排名靠前。囿于经济社会资源条件的限制，该镇在开展人居环境整治工作中一直存在天然劣势和责任压力。干部们面临的问责压力随着任务考核措施加码而不断提高，在“百日攻坚”行动中表现为多样的行为策略。
案例资料收集采取一手数据和二手数据相结合的方法，同时通过微信、电话等方式展开跟踪调查，以补充细节和完善数据。一手数据包括结构化访谈、半结构化访谈、开放式交谈和实地参与式观察。二手数据来自于J县和S镇政府的公开和内部政策文件、会议记录、治理台账、检查考核材料等。同时借助互联网收集与之相关的网络信息数据作为补充。遵循公共管理案例研究的“局内人”逻辑[23]，课题组于2022年7月至9月多次赴J县与S镇展开田野调查，先后对20余人次展开访谈并实地到访S镇人居环境整治“百日攻坚”行动现场，多维度、多层次的数据能够提供有效三角互验，确保研究的可信度。
（三）S镇人居环境整治工作回顾
为了全面推动健康乡村建设，J县2021年印发《农村人居环境整治五年提升行动实施办法》，强调2023年前全县乡镇需要按照整改工作要求落实到位达到生态宜居。2022年初J县发布《J县农村人居环境综合整治情况调研报告》，指出农村人居环境整治存在激励措施统筹不够、农村卫生状况较差、空心村治理力度不足和农村美化、绿化、亮化效果不理想等诸多“短板”。为加大农村人居环境整治力度，J县发起了人居环境整治“百日攻坚”行动，要求各乡镇在规定时间内，实现农村人居环境面貌大幅改善，全面达到干净整洁、村容村貌焕然一新的目标。具体任务包含清理道路沿线、河道沟渠、集镇市场、村庄庭院、圈舍厕所、田间地头环境卫生，整治垃圾乱堆、污水乱排、市容杂乱、杂物乱放、圈棚乱搭、乱扔农业废弃物等。时间紧、任务重与乡镇治理资源匮乏等相互叠加。在实际执行过程中，S镇干部表现出多样化的行动策略。
1.宣传发动阶段
2021年4月，J县印发《J县农村人居环境整治提升“百日攻坚”行动方案的通知》，启动人居环境整治“百日攻坚”行动，县政府要求各街镇重点做好宣传发动工作，明确街镇为宣传发动的责任主体。因上级政府未设置明确指标和考核标准，在“百日攻坚”行动初期，S镇领导将其与其他农村工作结合起来一起推进。村庄多、辖区面积大、人手不足，是宣传发动工作开展的主要障碍。为此，S镇组建了农村人居环境整治提升“百日攻坚”行动微信工作群，采取“先线上宣传发动村干部、后入村宣传发动群众”的策略，部分缓解了人手不足带来的问题。
2. 集中整治阶段
2021年6月，J县政府将“百日攻坚”行动中各街镇治理情况和排名在专项行动微信群进行通报，并明确集中整治阶段任务和考核标准。强调将对排名靠后或发现严重问题的街镇主要领导进行相应问责和处罚。同时J县明确，6月底前街镇必须完成辖区60%行政村的乱搭乱建、乱贴乱画、乱接乱拉的整治工作。会后S镇党委书记召开集中整治工作推进会，宣布成立“百日攻坚”行动工作小组。由党委书记任组长、镇长任副组长。工作小组成立后，S镇采取点对点方式，一个组员对接两个村庄，全面负责村庄整治工作，最终结果与年度绩效考核挂钩。尽管如此，S镇仍未完成整治目标。但由于S镇采取责任到人的对口负责模式，S镇主要领导未被问责。
3. 任务攻坚阶段
2021年7月，J县在“百日攻坚”行动推进会上下达新一轮指标任务———到7月底前街镇必须完成90%的整治工作。不仅会对街镇整治情况进行公开排名，还会对排名靠后的街镇领导约谈。对于多次被约谈的街镇，采取临时派驻县领导的方式，接管整治工作。S镇领导班子经过分析讨论，认为如期完成90%的整治任务几乎不可能。为了避免被约谈和接管，S镇领导班子采取了三项策略推进整治工作：一是招募志愿者协助推进整治工作，加快整治进度；二是在阶段进度汇报和上级检查中，与其他存在整治困难的街镇相互借用资料，应付上级检查；三是与J县Z领导（负责整治工作）私下保持密切联系。S镇最终在志愿者协助下完成了87%的整治任务。由于在过程检查中表现良好，S镇领导未被问责。
4.全面整治阶段
2021年8月，J县要求街镇必须在8月15日之前完成整治工作，包括清理废弃杂物、村内沟渠、农业生产废弃物等。同时成立整治督察小组，以“四不两直”方式对人居环境整治工作进行督导检查。这意味着按时完成全镇人居环境整治工作成为S镇不可能完成的任务。尽管明确知晓无法完成任务，但S镇领导班子仍旧采取措施大力推进工作。比如动员村小组组长和村民协助推进整治工作，由镇财政支付费用招募社会人员协助完成整治任务等。由于前期存在大量借用资料但实际并未整治的遗留性工作，S镇领导班子的问责压力空前巨大。然而，S镇领导班子并未停止努力，一方面竭力加快进度推进整治工作，对外展现出“努力的形象”；另一方面相互结成责任共同体，在面临问责风险时自动以集体形态分担和分散问责压力，最大限度降低个体的问责惩罚。最终S镇因未完成整治任务，S镇党委书记、镇长被约谈。
三、动态问责压力情境下基层
干部避责过程及其理论构建
（一）动态问责压力情境的阐释
情境构成行动者行为策略实施的环境条件，行为策略是行动者适应情境的行为反应[28]。行动者中心制度主义（Actor-Centered Institutionalism,ACI）指出，理解社会现象需要关注行动者在偏好和约束的影响下，如何对来自外界的威胁、约束和机会作出反应[29]。有学者曾运用ACI理论探讨官员避责的情境要素，包括权力的分配、各种制度化的问责机制、问题的性质、行动者资源和时间因素[30]。权力的分配指向行动者实际能够使用的权力大小，代表行动者在情境中的行动自主性；各种制度化的问责机制代表行动者面临的问责风险约束；问题的性质、行动者可用的资源和时间因素，共同构成行动者在具体情境中面临的任务压力。任务压力和问责风险约束共同构成情境中的压力刺激，自主性大小决定行动者的压力回应空间。本研究中，动态问责压力指自上而下的科层问责压力的动态变化。由此可见，动态问责压力情境包括行动自主性、任务压力以及问责风险约束三个要素（图1）。在人居环境整治中，基层干部面临着任务压力、问责风险约束和行动自主性的三重影响，问责压力情境呈现低压、中压、高压和强压的动态特征。基层干部避责策略的变化过程，是其不断调适行动策略适应动态问责压力情境的过程。
图1 动态问责压力情境的构成要素
（二）动态问责压力情境下S镇干部避责过程呈现
1. 试探观望：低压情境下的纳入常规
“百日攻坚”行动初期，J县明确街镇主要任务为宣传发动，但未制定明确任务目标和考核标准，也未配套相应问责考核措施。在任务目标和问责考核模糊情况下，S镇官员预判的问责风险约束相对较小。这意味着S镇官员对整治任务有较高的自主权限，也表明任务压力相对较低，形成的感知压力刺激较小。因而S镇官员面临的是低问责压力情境。
“上级任务下来了，压力肯定是有的，但上级没有具体明确什么时间完成多少目标，压力就没有那么明显。加上我们镇工作人员比较少，很多时候我们只能先在微信群安排工作，然后到村里同时完成多项任务。”（访谈记录：S镇L党委书记-20220824)
在低压情境中，S镇领导将人居环境整治工作视为一般性任务，纳入常规任务执行。“纳入常规”意味着重视规范、关注程序，要求干部严格遵循任务执行程序，并且执行过程中要配备相应文字、图片等资料。在S镇，领导班子先召开会议组建微信工作群，以镇乡村振兴工作组为核心，按照职责分工部署和分配任务。镇党委书记则对整治工作提出了两点要求：一是制定“百日攻坚”行动实施方案，准备相关材料，如宣传单、统计表格等；二是详细留存整治工作相关的会议记录、现场照片、入户宣传视频材料等。在执行中，基层干部通过精心制作大量文牍材料，借由留痕等形式主义以防上级追责问责，这种形式化的策略规避了上级检查考核风险，实现了对模糊任务的避责。
由于任务目标模糊和问责模糊[31]，在人居环境整治初期，S镇基层干部选择了纳入常规的响应策略，试探观望上级政府反应，并规避可能的问责，体现的是试探观望的逻辑。
“人居环境整治以前也搞，搞了一段时间没有后续了。这次的百日攻坚行动，后面怎么搞、会不会持续下去我们不知道，只能先按部就班推进一点，同时看看上级有没有新的动作，再做具体的打算。”（访谈记录：S镇C镇长-20220824)
2.理性自保：中压情境下的理性避责
集中整治阶段，S镇官员的“压力刺激”逐渐增强。J县要求各街镇在6月底前完成60%的整治工作，并明确相应的任务标准与问责措施。与前一阶段相比，整治工作的任务目标和问责措施清晰明确，同时公布整治排名情况，这导致S镇官员的任务压力和问责风险约束同时增加。而整治目标明确以及标准界定清晰，则降低了S镇官员的任务执行自主性。由此，自主性降低且压力刺激增强，这致使S镇官员感知的问责压力增强，形成了中等问责压力情境。
“六月初，县里下达了新的整治任务，明确了相应的问责措施。完不成任务不仅会被问责处罚，还会在全县公开排名，搞得压力非常大。”（访谈记录：S镇L党委书记-20220926)
在中等问责压力情境下，S镇党委书记成立人居环境整治工作小组，以“领导班子成员+村庄”的形式将整治任务具体到人，通过责任到人的方式开展整治工作。这一响应策略可视为理性避责，指官员通过提前布局，逃离问责的重灾区，避免被问责[32]。S镇党委书记通过组建人居环境整治工作小组，将整治任务及责任分配给其他领导班子成员，本人并不负责具体整治任务而扮演监督、保障角色。实际执行工作也是由S镇镇长主导推进。由此，S镇党委书记通过责任分解、退居幕后和角色转移等方式，实现了问责风险的分散、转移和规避。
S镇党委书记在集中整治阶段的行动可以用理性自保逻辑解释。响应策略发生转换的原因在于问责措施和任务标准变化，增强了任务压力和问责风险约束，同时挤压了S镇官员的自主性空间，改变了自上而下的问责压力情境。由此S镇党委书记放弃纳入常规策略，通过成立工作小组分配责任到人的方式分解并转移责任。理性自保策略实际上是晋升激励刺激的结果，只有“不出事”才能获得晋升。理性自保也能实现对领导班子的保护，维持基层政府的平稳运转。
“对乡镇干部，工作中排名落后和约谈都会影响晋升，短则半年长则几年。我们这些年龄比较大的干部机会本来就不多，再被问责基本上就没有希望了。只能够想方设法做好工作，尽量减少问责。”（访谈记录：S镇L党委书记-20220926)
3.合作避险：高压情境下的共谋应对
在人居环境整治工作的第三阶段，J县将任务指标提高到90%，明确排名倒数三位的街镇领导将被约谈，同时强调对多次整治不力的地区将采取临时派驻方式接管工作。该阶段S镇官员整治任务压力持续拉高，约谈和临时接管举措的提出，进一步增强了S镇官员的问责风险约束。任务压力和问责风险约束增加，对S镇官员的自主性继续产生挤压效应，形成了一种“低自主高风险”的高问责压力情境。
“原本60%的目标都有困难，现在直接要求搞到90%，对我们来说难度非常大。前一阶段我们有干部被约谈了，再次被约谈县里就可能临时下派领导接管这个工作。如果真的派驻领导下来，那我们不就等于换人了嘛。”（访谈记录：S镇C镇长20220926)
在高压情境下，S镇领导意识到必须转换响应策略：首先通过与其他街镇领导主动积极沟通，借用相关材料应对上级检查和评估。同时借助私人关系保持与J县Z领导的密切联系。私人关系互动有助于降低对共谋行为的监督查处力度，以在整治评估中获得上级“庇护”。本文将高压情境下基层干部响应策略概括为共谋应对，即上下级官员联合行动抵御上级问责风险[33]，它与理性避责策略不同，一般采取局部合作的方式来达到避险的目标。S镇领导在高压情境下通过共谋应对响应“压力刺激”，体现了合作避险的逻辑。J县加码任务指标已超出了S镇官员的实际执行能力，其自主性空间又被挤压，理性避责的响应策略接近失效。此外，J县采取临时派驻的问责方式也直接危及街镇主要领导的利益。在这种新情况下，若不采取新的策略，很难保证不被问责。由于其他乡镇同样处于高问责风险的压力情境，共同利益成为多方相互共谋的基础。一方面加强同其他利益相关方合作，另一方面调用私人关系保持与上级领导的紧密互动，能争取到更多默许和建构“庇护”关系。基于庇护关系形成的风险转移机制为一线行政人员提供了非正式保护和弹性执法空间[34]。通过共谋应对，S镇领导完成了高压情境的“响应”动作。
“上级临时派驻的做法，不单是对我们影响大，对其他乡镇也一样。按照正常做法，没有几个能够按时完成。迫不得已情况下，我们只能相互合作渡过难关，否则大家都要承担后果。”（访谈记录：S镇L党委书记20220926)
4.有组织的行动：强压情境下的集体避责
在人居环境整治工作的第四阶段，J县进一步提高任务指标，细化和明确人居环境整治的具体内容，并成立人居环境整治督察小组，以“四不两直”方式进行督导检查，形成了自上而下的强监督与问责压力。这种形势下，S镇要完成全部整治任务已成为不可能的目标。因为S镇的人员力量十分欠缺，还遗留了大量的棘手任务。上级成立督查组的做法则切断了乡镇之间可能的共谋途径。该阶段S镇官员面临的任务压力和问责风险约束达到极限。清晰任务规划与督察几乎将其自主性空间压缩殆尽，形塑出S镇官员的强问责压力情境。
“原来还可以用其他方式勉强完成任务，现在上级成立了督查组就不敢搞了。按照现在的要求，就算所有干部连轴转都完不成任务。”（访谈记录：S镇乡村振兴工作组H组长-20221009)
在强压情境下，S镇干部面临着不确定的问责风险及潜在利益损失。在问责无法避免情况下，S镇领导班子成员之间相互结成责任共同体，以有组织的集体行动方式，共同应对问责风险，这可以被视为是集体避责。它有两个特征：第一，旨在通过有组织的行动降低问责风险，追求承担可接受范围的问责；第二，避责目标是保护全体官员而非特定个体，追求基层干部整体的安全。S镇党委书记和镇长在主持召开的动员会上，强调要相互协作、相互担责。会后，S镇领导对整治任务进行重新分配。由职能对口、年龄大、工龄长的干部承担大头任务，主要领导、中坚干部承担次要任务。同时强调相互之间主动分担和协作，共同推进具体任务。
该阶段S镇官员响应策略的驱动逻辑，可以用有组织的行动来解释。有组织的行动与前几个阶段的行动逻辑有所不同。无论是纳入常规、理性避责还是共谋应对，目标都定位在规避问责风险。有组织的行动则追求接受能够承受的问责损失，因为完全规避问责已无可能性。有组织的行动反映了基层干部在超强问责“压力刺激”下选择集体避责策略，降低问责风险的组织化行动过程。因而，有组织的行动会导致“可接受的问责”，即承担部分责任，体现了基层干部采取非常规手段，在问责惩戒与避责保护之间权衡取舍的行动过程。因而“可接受的问责”既是个体行动建构的结果，也受问责制度具有的弹性特性影响[35]。“可接受的问责”并不完全避责，这满足了问责制度的需求，给出了负面结果的“交代”。
“当时的情况对我们来说，问责是不可避免的，我们无法完成整治任务。这种情况下只能想办法降低问责处罚的程度，尽可能承受最小程度的上级处罚。”（访谈记录：S镇C镇长20221009)
（三）动态问责压力情境下基层干部避责的理论阐释
基于对S镇官员避责过程和策略的分析，将基层干部在动态问责压力情境下的权变性避责策略选择提炼为“动态情境-责任感知-策略响应”的解释框架（见图2）。动态问责压力情境产生的压力刺激，构成基层干部选择和调整避责策略的前提条件。基层干部通过对动态问责压力情境的压力刺激，对上级的问责期望进行感知和评估，进而能动性地选择回应问责期望的行动策略。因此，动态问责压力刺激构成策略响应的前提条件，策略响应是回应压力刺激和问责期望的行为结果。责任感知则是连接问责压力与避责行为的重要桥梁，影响着基层干部避责策略的选取。
第一，任务执行自主性、人居环境整治任务压力以及问责考核产生的问责风险，塑造基层干部人居环境整治的动态问责压力情境。基层干部在动态问责压力情境中的自主性、任务压力和问责风险约束，与常规任务情境存在较大差异。当行动情境趋向动态变化时，两种情境的互动将会产生冲突共融等复杂效应，刺激并强化基层干部的避责动机。具体而言，动态问责压力情境要求基层干部拥有较高任务执行自主性，并有能力感知任务压力和问责风险约束构成的问责压力强弱，也需要基层干部保持与动态情境的持续互动和问责压力感知，以适应压力动态化的行动情境。但是，习惯常规静态任务情境的基层干部，受制于控制权紧缩、任务支配和问责规制强化，难以在短时间获得对动态问责压力情境的适应能力，不具备灵活处置、适应性执行任务以保障治理目标的基本能力，由此催生基层干部的避责动机。
