“建设性反对党”在新加坡的塑造：国家建设视角的透视

在有关新加坡人民行动党长期执政的研究中，威权主义是重要的视角。长期以来，学者们以“党体制”“主导党威权主义”“半民主”“软性威权主义”“选举威权主义”和“霸权选举威权主义”等指代人民行动党长期执政或新加坡政治形态。有学者指出，威权主义的出现与20世纪60年代初人民行动党内部两派争夺领导权密切相关，清除党内竞争者奠定了人民行动党长期执政的基础。对于新加坡为什么长期维持威权政权而未发生政治转型，学者们提出了许多富有见地的观点，例如，有效控制包括电子媒体在内的各种媒体，防止有组织的社会政治力量的出现是人民行动党维护威权统治的一项战略；精英技术官僚的人民行动党政府将新加坡的成功、未来前景与吸引全球资本结合起来，保证得到人民持续的支持；利用市镇理事会等基层组织为执政党攻击反对党提供议题、设置额外障碍等，限制反对党力量的发展。

霸权党或主导党也是学者们经常使用的研究视角。霸权党或主导党的产生源于人民行动党一党执政的形成，1968年大选完成了从竞争性多党制到霸权党制的转变。人民行动党从两方面着手建立霸权党或主导党体制，一是压制反对党，迫使反对党退出国会；二是将基层组织置于人民行动党控制之下，使反对党失去发展的支撑。霸权党或主导党体制为什么能持续下去？主要原因有：一党主导体制使宪制和选举制度改革的立法过程较为顺利；人民行动党利用对国家的控制成功重塑了社会，从而重塑了投票人对人民行动党比较优势的偏好。无论是威权主义视角还是霸权党或主导党视角，其实都是西方中心主义的研究思路，它的依据是先发国家政党相互竞争、轮流执政的政治实践及经验。用这一思路去认识人民行动党长期执政，是带着有色眼镜去观察的做派。

国内学者对人民行动党长期执政原因的探讨相对客观。孙景峰从执政的环境、机制、经验和前景考量等方面进行了分析。近年来学者们注重从制度根源上探究人民行动党为什么长期执政。唐睿提出，制度性吸纳及“竞争性抑制”机制使人民行动党在竞争中完全压倒了反对党。牛乙钦强调，单纯的制度性吸纳解释不了人民行动党的长期执政，在制度性吸纳与制度性排斥之间保持平衡才是人民行动党长期执政的奥秘。从制度上去揭示人民行动党长执政的原因确有重要发现，但这更多的是技术层次的解释，因为制度本身也是一个国家现代化或 政治发展的产物，将人民行动党的长期执政置于后发国家政党驱动的现代化进程中去考察也许会更为妥当。

从比较的角度来审视，人民行动党的长期执政恰恰反映了一种带有普遍性的政治现象：在现代化过程中，面对从先发国家移植或仿效先发国家建立却又无法摆脱的西方式政党制度，后发国家的执政党通过打压反对党方式实现了对其进行重大修改。这绝非新加坡独有，不少后发国家也曾出现过。缘何如此？“对于绝大多数后发国家来说，虽然不排除企业、教育、军队等领域零星、自发的现代化变革，但全面启动现代化建设，往往都是以一个具有较强的组织动员能力的现代国家的建构为起点。” 建构现代国家的主体是政党。“为了尽量减少政治意识和政治参与的扩大酿成政治动荡的可能性，必须在现代化进程的早期就建立现代的政治体制，即政党制。” 亨廷顿所说的“政党制”并非西方式政党制度，而是强政党主导的政党制度。一方面，强政党长期执政，保证国家的现代化有长远规划和制度供给。另一方面，由强政党来主导，有利于减少因党争产生的对抗与冲突，整合社会全部资源用于现代化事业，促进现代国家的发展和加速国家的现代化进程。后发国家执政党借助执政形成的强势地位打压反对党，使之失去替代执政党的能力，从而建立强政党主导的政党制度。对后发国家执政党的这一行为，不能套用先发国家的标准去评判，只能根据后发国家的现代化及其现代国家建构的需要来认识。人民行动党基于新加坡的国情，通过建构制度化的机制把反对党变为“建设性政党” ，确保了对现代化领导权的掌控，为透视后发国家执政党变革政党制度及其对现代国家建构的影响提供了一个绝好的案例。因此，有必要从国家建设视角探讨新加坡“建设性政党”的塑造问题。

“建设性反对党”是指在国家政治生活中发挥促进社会稳定、维护现行体制和巩固民族国家的反对党。从世界政党发展史看，反对党最初是“非建设性”或“破坏性”的，其转变经历一个发展过程。“建设性反对党”不是自然天成，而是有意成就。执政当局打压反对党，使之不再从事颠覆现行体制的活动，从而将其纳入国家制度体系之中。在先发国家，由于有较长时间的政党政治实践，政党轮流执政已属普遍现象，任何政党都可能成为“建设性反对党” 。在后发国家，“建设性反对党”意味着在短时间内无法取代执政党，执政党得以有充裕时间完成国家建设的关键议程。

塑造“建设性反对党” ，是指人民行动党在保留西方式政党制度架构的前提下，依靠掌控国家政权所取得的优势，充分利用已有制度资源和进行制度设计，形成“制度性封控”机制与“功能性利用”机制，将反对党改造成“建设性反对党”的活动。人民行动党对待反对党人的态度在吴作栋时代已发生了变化，但为塑造“建设性反对党”而建构的机制并未取消，反而得到强化，成为人民行动党长期执政的重要制度保障。反对党认为在短期内取代人民行动党也不现实，在现行制内表达人民行动党未能集中的那部分人的诉求才是生存之道。 

塑造“建设性反对党” ，一是肯定反对党存在的价值。反对党的意义不仅仅是监督，而且在于它能够表达执政党可能关照不到的人群的利益，有助于执政党改进对国家的治理。二是有相应的体制或机制作保障。人民行动党主要通过建构“制度性封控”机制与“功能性利用” 机制将反对党变为“建设性反对党” 。所谓“制度性封控”机制，是指执政党采取合法方式打压反对党、设置“防火墙” ，防止反对党颠覆现行体制；阻塞乃至切断反对党联系民众的通道，使反对党在组织发展上或维持现状，或趋于萎缩，达到以制度封控反对党之目标。“功能性利用”机制是执政党通过制度安排如定期举行选举，为反对党提供有限的组织资源支持等，确保反对党发挥“不可替代”的作用。 

本文集中讨论“建设性反对党”在新加坡的起源、“建设性反对党” 生成与维护所依赖的机制，以及塑造“建设性反对党”对于保障国家建设的意义等问题。

国家建设是指建构一个现代国家。一般说来，现代国家建构涉及三项关键议程。第一，确立主权。主权是现代国家的身份标识，包括内部最高统治权和外部独立性。确立主权就是集中权力、树立国家即中央政府的最高权威。国家不依赖中间权威进行统治，直接以公民为治理对象。在后发国家，确立主权还包括国家独立，开启自主建构现代国家的历程。第二，塑造民族共同体。民族即国族，是由国家建构、以国家认同作支撑的共同体。国家摧毁传统的等级社会，使所有人成为平等的公民。从公民中逐渐萌发出一种全新的认同即国家认同。国家认同以国家（即公民组成的共同体）及国家政权为认同对象，高于其他一切认同。民族是由国家权力塑造并予以保障，以实现公民权利、满足人民需要为目标，不断巩固公民对国家认同的公民共同体。第三，建构有效国家。建构有效国家不仅仅限于国家政权建设，还包括国家及时回应人民的诉求，以民主政治和社会福利作为自身合法性的主要来源。在后发国家，民族主义者利用殖民者留下的“国家”机构，同时根据发展需要设立新的机构，不断优化国家制度体系，创建权力集中、高效运行的政府。但是，在公民权利高扬的时代，后发国家必须在发展经济过程中提高人民生活水平，落实公民的权利。这意味着国家应当对社会进行必要的改革，包括为启动工业化和在经济发展过程中所推动的各项社会改革。

后发国家的执政党在独立或革命胜利后应把国家建设列为现代化的优先议程。政党本意为“部分” ，代表社会的一部分。萨托利指出，“部分”既可作为“社会整体的部分”也可作为“与整体相对立的部分” 而存在。如果政党是“与整体对立的部分”的代表，那么政党间展开竞争，结果很有可能不是促进社会整合，而是加剧社会分裂。绝大多数后发国家在殖民者到来前没有国家或者统一国家的经历，欧洲国家殖民的目的也不是为了在殖民地创造一套有效的统治机构、塑造一个新的民族，不存在一个“整体意义”上的社会，无法“迫使”各政党从社会整体的角度来把握和反映所代表的那一部分，因而一个覆盖全部领土、运作有效的国家制度体系成为把代表社会“多元”的政党聚合到一个框架中，从而将“分散”的社会凝聚为一个整体的决定性因素。 

遗憾的是，绝大多数后发国家也不存在这样的国家制度体系。非 “整体意义”的社会、代表“分散”社会中“多元”的政党与无效或低效的国家（政府）并存，使得后发国家的政党必须承担超乎寻常的国家建设任务，其难度之大远非先发国家的政党可比。因此，政党制度至关重要，甚至在某种程度上可以说，国家建设的成效取决于所选择的政党制度。“政党制度是政党在社会与国家的互动中被创造出来的，它既适宜于社会结构又适宜于国家建设。” 适宜的政党制度既要能推动必要的社会变革，有助于社会进步，使现代国家获得与之相一致的社会基础；又要能支撑“一个具有较强的组织动员能力的现代国家的建构” ，确保国家建设顺利推进。这样，国家建设实际上变成为政党创造适宜的政党制度，建构有效的国家与塑造民族共同体的过程。对于后发国家来说，并非每个政党都具备这样的能力，只有一个强大、现代化取向的政党才能堪此重任。后发国家政党主导的国家建设必然经历一个结构演化过程（如图1所示）。

图1左图显示，后发国家刚获得自治或独立，实行西方式政党制度，各政党地位平等、相互竞争；虽然接管了政权，但没有建立起有效国家，民族共同体尚未形成。图1右图表示，各政党间的关系已经发生变化，虽然形式上可能维持着西方式政党制度，但居于核心的政党与其他政党间的关系已由平等竞争变成为支配—被支配，形成核心政党主导的政党制度。核心政党有能力摆脱其他政党及所代表的社会势力的掣肘，整合社会资源，建构起运转有效的国家政权，塑造出民族共同体。它包括三个层次的建构：第一，建构核心政党主导的、适宜的政党制度；第二，建构有效的国家（政权）；第三，建构民族共同体。三个层次的建构是以核心政党为支点的同向建构，第一层次的建构确保核心政党在国家建设中的主导地位，以此支撑国家（政权）与民族共同体的建构；第二层次的建构是核心政党以“民族代表”的资格执掌国家权力，推动必要的社会变革，建构有效的国家制度体系；第三层次的建构是核心政党在领土范围内铸就现代国家的灵魂。

在后发国家的国家建设过程中， “由于民族的政治动员滞后，需要一个自觉建构国家的强势政党来号召建立国家，政党占据了民族在国家建构中的领导地位，因此，它以‘民族代表’的身份获得建立国家（政府）的特权” 。不仅是政党—国家，而且其他后发国家在进行现代化时也需要一个强势政党。该政党因执政而拥有“民族代表”身份，获得建构有效国家及改革政党制度的“特权” ，可以合法地压制反对党，由此成为居于核心地位的政党，从而实质性改变了西方式政党制度。此后，后发国家沿着两条线路同向并行推进国家建设，一条是核心政党巩固适宜的政党制度；另一条是核心政党推进国家制度体系建设，最终形成政党制度、国家（政权）和民族共同体围绕核心政党运转的格局。由此可见，一个强政党改造西方式政党制度，确立自己的核心地位以及创造适宜的政党制度是成功推进国家建设的必要条件。“建设性反对党”在新加坡的出现正是源于此。

人民行动党在短短十多年里迅速成长为主导新加坡国家建设的核心政党。首先，人民行动党是跨越种族界线、倡导平等的政党。国家建设要求以“民族代表”身份掌控国家政权的政党必须超越种族等局限而具有“全民”的特质。人民行动党是新加坡第一个群众性政党，其成员来自华族、马来族、印度族和欧裔各族群，具有广泛的代表性。它秉持适当照顾族群权利、反对种族特权的理念，致力于族群平等与和谐，建构新加坡民族。人民行动党的理念和采取的举措同新加坡建构现代国家的目标相契合。

其次，人民行动党是现代化取向的政党。在后发国家，现代性因素先天不足，现代性的积累更需要一个现代化取向的、长期执政的政党。人民行动党不搞华而不实的“政治运动” ，而是坚持市场经济，发展劳动密集型产业；大力建造组屋，在执政后三年多的时间兴建了2.6万套组屋。良好的经济社会绩效为人民行动党战胜反对党奠定了坚实的基础。人民行动党加强国家政权建设，执政伊始即废除“新加坡市政府”建制，确保政令迅速通达民众；改造殖民政府留下的公务员，使之效忠于新生的民族主义政府。保证政府高效运转；厉行反腐败，将反贪污调查局改由总理直接领导，增强了政府权威。人民行动党的作为展现了更多的现代性。

最后，人民行动党是行动能力强的政党。人民行动党不仅保持政治稳定，整合资源以促进发展，而且更重要的是运用国家权力促进社会变革，造就出适宜于国家建设的社会基础。能否瓦解工人运动、学生运动的基础成为人民行动党战略性重组社会的关键。1959-1966年间， 通过《职工会（修正）法令》《工业关系（修正）法》等法律，限制或取消反政府工会的注册资格，扶持亲政府的工会，强化对劳资关系的干预；加强对学校的控制，重塑政府与工会、学校的关系。人民行动党建立人民协会，扩展民众联络所，设立公民咨询委员会，完成了国家与社会关系的重构。

人民行动党采取断然措施，结束了政党纷争，塑造出“建设性反对党” 。1963年初，新加坡政府实施“冷藏行动” ，逮捕反对党主要领导人，开创了直接动用国家权力打压反对党的先例。有学者评论道：“人民行动党在这一年年初就把根底打好的。” 独立后，继续实行高压政策，迫使反对党议员全部退出国会。在1968年大选中，反对党无人进入国会，标志着执政党主导的政党制度的形成。“人民行动党就是政府，而政府就是新加坡” ，形象地刻画了执政党与政党制度、国家（政府）、民族共同体的同向性和一致性。

人民行动党围绕建构现代国家采取行动，建构“制度性封控”机制与“功能性利用”机制，成功将反对党变为“建设性反对党” ，并借助于这两大机制使反对党长期处于“建设性反对党”地位。

人民行动党建构的“制度性封控”机制包括：一是政治排斥机制。艾伦把政治排斥理解为政治体制和政治权利的正式排斥。李景治和熊光清认为，政治排斥是一定的社会成员或者社会群体在一定程度上被排斥在政治生活之外，没有公平获取政治资源，享受政治权利和履行政治义务的状态。牛乙钦认为政治排斥具有合法性、规范性和程序性等特征。政治排斥，关键是执政者把“异己”政治力量排除在国家制度之外。在新加坡，控制了国会就掌控了全部国家机关，政治排斥直接表现为阻止反对党人士进入国会。二是政治阻断机制。“阻断”是执政党或通过立法等截断反对党联系民众的既有通道，或建立自己的组织体系以阻断反对党同民众的联系。

在政治排斥上，人民行动党从阻止反对党人士参加选举、动用国家司法资源打击反对党人和设计新的选举制度三个方面封锁、控制反对党，达到完全控制国会的目标。20世纪60年代，人民行动党直接阻止反对党人士参加议会选举。进入80年代，人民行动党频繁调动国家司法资源“点杀”反对党人士。工人党议员惹耶勒南先后惹上7桩诽谤官司，2次被剥夺议员资格，最后因破产失去执业律师资格。惹耶勒南是“人民行动党政府竭尽全力，执意毁灭而不是被击败的政治家” 。1988年，萧添寿与工人党主席李绍祖等在友诺士集选区获得49.1％的选票。但萧添寿随即被指控逃税，原因在于他“使人民行动党感到恐慌” 。对选举制度进行重新设计是排斥反对党的一个妙招。新加坡本来实行“一人一票制”“单选区制” ，但反对党的突破促使人民行动党在1988年推出“集选区”，由多人组成选举小组，其中1人必须为非华裔。按照宪法和选举法规定，每一集选区选出3～6名议员。选区划分时，人民行动党将支持反对党的单选区并入集选区，并视情况增减集选区议员人数，从减少了反对党候选人当选的机会。

在政治阻断方面，人民行动党切割党内左翼、反对党与民众既有的联系，将打击对象指向工会与学生。1959年，立法议会通过《职工会（修正）法令》，赋予工会注册官有取消和拒绝工会注册的权力，劳工部长是工会抗议注册是否有效的最后裁决人。1960年又通过新的法律，规定凡不重新注册，或注册被拒的均为非法组织。不少工会组织因此被取消。清理反政府的华校学生，“重组”南洋大学，彻底清除了南大学生政治力量。与此同时，人民行动党培育联系民众的组织，以此阻塞反对党与民众的联系通道。1960年，人民协会设立由总理任主席的董事会，负责领导民众联络所。1965年开始建立公民咨询委员会，由所在选区的行动党议员领导。从1978年起，设立以组屋居民为服务对象居民委员会，及时弥补了基层组织的缺失，避免了人民行动党联系民众制度 “破防”。人民行动党坚决防止反对党插手基层组织，拒绝按照惯例任命反对党议员为该选区基层组织的负责人，指派1名行动党员去领导。为了满足民众参政的需要，1989年决定把建屋发展局的房屋维修、环境卫生等职能下放给新成立的市镇理事会，由选区国会议员任主席，2/3的理事来自选区内的居民。2001年，把原属于国家发展部的扶贫济困、救灾、支持妇女儿童发展等职能委托给社区发展理事会，全国共设5个，委派专职市长去领导。1944年决定所有基层组织统一归人民协会领导。人民行动党与时俱进推进基层组织变革，重塑了新加坡的“政治生态” ：人民行动党巧妙地隐身于基层组织之中，而反对党则缺乏类似的“保护伞”的遮掩，随时有可能因“违法”被制裁。基层组织堵塞了反对党联系民众的通道，成为人民行动党封控反对党的“制度屏障” 。

反对党既是政治体制的有机组成部分，又是国家建设的重要参与者，具有执政党不可替代的功能。人民行动党建构“功能性利用”机制，利用反对党增强体制的合法性，帮助发现不足和改善对国家的治理。

在选举方面，人民行动党政府通过大选或补选巧妙地凸显反对党的功能。一是施压的功能。反对党批评或责难政府，施压人民行动党，促使其不断改进治理方式。二是帮助发现问题的功能。人民行动党通过反对党参加选举等集中部分民众的诉求，帮助找出治理中存在的问题。三是增强体制合法性的功能。反对党按照既定“游戏”规则参加选举，不仅降低了反体制的可能性，还在一定程度上赋予人民行动党执政的合法性。

在以“组织”支持反对党方面，人民行动党在依靠“政治阻断”机制剪除了反对党的支持性组织后，又从国家建设的高度出发为反对党提供“组织” 。1994年，准予成立以讨论政治问题为目的的“椰康餐馆” “圆桌论坛” 。1999年，吴作栋建议让学生成立支持不同政党的政治学会。2000年重新开放芳林公园演讲角，人们又一次听到不同的声音。反对党借此向社会发声，从而引导民众宣泄不满。人民行动党安排这些“组织” ，是为了实现国家建设的目标。

在为反对党参与国家治理提供制度保障方面，人民行动党借助于非选区议员利用参加选举的反对党候选人。非选区议员从大选得票排第2位的反对党中选出，享有在国会中发言、参与辩论等议员拥有的权利。这一措施“使年轻的部长和议员从中获益；揭露人民行动党政府可能存在的渎职和舞弊等” 。非选区议员是人民行动党为改善国家治理设计的一项制度，挑选反对党人士进入体制，参与立法与政策的形成，按照人民行动党预先的设定“正确”地行使权力，发挥反对党的积极功能。

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