原创文章｜“千帆竞发 合规先行”反垄断和竞争法专业观察与展望

2022年6月，新修正的《反垄断法》增加了公平竞争审查制度的原则性规定，标志着该制度正式“入法”。此后，国家市场监督管理总局逐步完善相关法规。2024年8月1日起实施的《公平竞争审查条例》标志着公平竞争审查工作正式成为约束和监督各级政府部门行为的重要立法依据。

2024年，反垄断无论是立法还是执法、司法均较为活跃。尤其是反垄断执法工作日益常态化，已从过去的重点行业、大型企业逐步扩展至各个行业、各类型企业，实现了从点到面、从大到小的全面渗透与深入监管。

（1）反垄断执法数据概览及执法重点

2024年市监总局共公布了18件违反《反垄断法》的行政处罚决定书，其中垄断行为处罚案件15件（8件涉及横向垄断协议行为，7件涉及滥用市场支配地位行为，详见下图表一），3件涉及违法实施经营者集中行为。2024年1月26日，《国务院关于经营者集中申报标准的规定》正式施行，新标准大幅提高了申报门槛。据市监总局披露，新标准实施10个月以来，共收到经营者集中申报580件，较上年同期减少122件，同比下降17.4%，平均审查用时26.6天，其中简易案件17.5天（含公示时间10天）。其中除1起附条件批准案件外，均为无条件批准案件。

从上述垄断行为处罚案例中可以看出，与往年相似，2024年民生领域仍为反垄断执法重点，主要涉及公用事业、医药、建材、机动车检测等行业。其中6起涉及供水、供气等公用事业领域滥用市场支配地位或达成并实施横向垄断协议的案件；3起机动车检测机构达成垄断协议案件；1起药品领域滥用市场支配地位案件。

（2）公平竞争审查工作的重要性和相关审查工作开展情况

2024年，公平竞争审查制度进一步完善。4月，国家发改委发布《招标投标领域公平竞争审查规则》；6月，国务院出台《公平竞争审查条例》，首次以行政法规形式明确审查要求；10月，发布《公平竞争审查举报处理工作规则》，强化监督保障；12月，就《公平竞争审查条例实施办法》征求意见，细化审查标准。随着规则的不断完善，公平竞争制度日益成熟，为全国统一大市场建设提供制度支撑。在市场化改革和双循环背景下，打破地方保护和要素流动障碍，加强反垄断执法，优化营商环境，促进有效市场与有为政府结合，成为激发经济活力的关键。

在具体实践方面，公平竞争审查工作持续开展，有效维护了公平竞争市场秩序。据市监总局披露，全国各地修改调整政策措施7299件，提出审查修改意见近6000条，有力防止了妨碍全国统一大市场和公平竞争政策的出台。同时，市场监管部门在全国范围开展政策措施文件抽查并督促地方认真整改，共发现违反公平竞争审查标准218件，其中废止101件、修订96件、宣布失效21件，有力维护了公平竞争市场秩序。

然而，尽管2024年公平竞争审查工作取得了显著成效，仍存在一些难点和痛点。例如，招商引资领域给予特定经营者财政奖补、招标投标领域的限制准入和排除竞争、限制商品和要素自由流动、不同所有制企业的差别对待等问题仍然存在。同时，各省市对于公平竞争审查标准的不一致也制约了制度的统一性和有效性。2025年仍需进一步提升公平竞争审查质量和效率，持续清理妨碍统一大市场和公平竞争的各种规定和做法，为构建有效的全国统一大市场和持续优化营商环境提供坚实的法治保障。

2024年，为应对数字经济深化发展带来的新型竞争挑战，防范民生领域垄断风险，我国通过立法完善、司法解释、指南细化三个维度协同推进，系统构建起层次分明、覆盖全面的反垄断规则体系，显著提升了执法规范性、精细化与市场预期的稳定性。

在经营者集中监管领域，制度优化取得突破性进展。2024年1月26日修订实施的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，是反垄断法实施15年后对经营者集中申报的营业额门槛的首次调整。此项调整大幅提高了触发申报的营业额标准，从而既有效降低了中小企业并购交易的制度性成本，又推动执法资源向大型企业并购审查精准聚焦，实现监管效能与市场活力的动态平衡。市场监管总局并于2024年9月14日更新了经营者集中简易案件反垄断审查申报表及公示表，通过精简申报材料、优化表格逻辑架构，显著提升申报便利性。另外，市场监管总局还于2024年末颁布《横向经营者集中审查指引》，明确了横向经营者集中相关的审查考察标准和程序指引。

2024年，针对特定领域和行业的反垄断工作，我国出台了一系列针对性的指南。1月，《行业协会反垄断指南》发布，厘清行业自律与协同行为边界；11月，《标准必要专利反垄断指引》印发，力求在保护知识产权与反垄断之间实现平衡；8月，市场监管总局发布《关于药品领域的反垄断指南》征求意见稿，该指南并于2025年1月生效。在反垄断合规方面，2024年4月25日，国务院反垄断反不正当竞争委员会发布了《经营者反垄断合规指南》，明确合规体系建设的具体路径与评价标准。该指南设立了合规激励制度，对主动完善合规体系的企业给予从轻处罚的激励，推动反垄断监管从事后惩戒向事前预防转型。

司法实践层面，最高人民法院于2024年6月24日公布并于2024年7月1日起施行的《关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》，系统全面规范了案件受理要件、管辖权、举证责任分配等程序问题，并对协同行为、垄断行为的构成要件和相关类型、组织帮助行为的认定、损害赔偿计算等实体方面内容进行进一步细化。

2024年，中国反垄断监管手段更为多元，监管方式更加精细、高效，并采取了一系列重要创新举措。2023年12月，国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室、市场监管总局联合发文，明确建立反垄断“三书一函”制度，即《提醒敦促函》《约谈通知书》《立案调查通知书》《行政处罚决定书（经营主体）/行政建议书（行政机关）》制度。2024年，市场监管总局积极推进落实“三书一函”制度。2024年全国各级市场监管部门共制发反垄断“三书一函”2615件，其中提醒敦促函和约谈通知书2385件，占比91.2% ^[1] 。

市场监管总局在2024还先后公告，对5家品牌汽车供应商对下游经销商实施不合理限制等竞争问题存在的垄断风险和Avanci专利池在汽车无线通信标准必要专利许可过程中存在的垄断风险进行提醒敦促。通过约谈提醒、行政指导、规则指引及行政处罚等梯次性监管措施，实现了刚性执法与柔性执法的结合，有效遏制垄断行为，为企业提供整改空间。这种刚柔并济的执法方式完善了预防性监管，构建了更公平、透明的市场竞争环境，同时提升了监管效率。“三书一函”制度也体现出中国反垄断监管体系逐步形成了“事前监管、事中监管、事后监管”的全过程监管模式，进一步提升了市场监管的透明度。

市场监管总局还积极协同证监会、发改委、民政部、国家能源局、农业农村部和中国民航局等部门，通过联合发文、联合执法等方式加强协同监管。例如，在证监会和交易所对上市公司的监管过程中，通过监管函（反馈函）等方式对涉嫌垄断行为要求企业做出回复和澄清。近年来，多家上市公司公告涉及垄断调查或相关事宜，例如新巨丰收购纷美包装股权交易中，先是深交所向新巨丰下发重组问询函，要求说明反垄断相关事项是否会构成此次交易的实质性障碍。此后，新巨丰又收到市场监管总局的提示函，建议就本次交易进行经营者集中申报。这一案例充分体现了监管部门在事前和事中阶段的紧密配合，确保市场交易的合规性。此外，国家能源局也与市场监管总局建立跨部门协同监管工作机制，加强反垄断合规指导和公平竞争审查，特别是在能源领域推动公平竞争政策的落实。这些举措进一步强化了跨部门的监管合力，形成了多层次、多维度的反垄断监管网络，为构建统一开放、竞争有序的市场环境提供了有力支撑。

《经营者反垄断合规指南》首次引入了合规激励规定，鼓励经营者通过健全合规体系、利用合规工具（如审查、风险预警系统）及参与培训、自我评估实现合规。指南明确，执法机构可酌情考虑经营者合规管理情况，在调查、承诺制度、宽大制度及罚款裁量中，完善的合规体系可作为从轻减轻处罚依据。同年7月，《经营者公平竞争合规管理规范》公开征求意见，细化企业公平竞争合规要求。建议企业尽早完善合规体系，适应日益严格和常态化的反垄断监管环境。

2022年8月1日起施行的修正后《反垄断法》（“新法”），大幅提高了违法实施经营者集中的成本，但此后长达二十多月没有公布任何违法实施经营者集中的案件。而2024年则公布了三起依据新法处罚的违法实施集中案件，合计罚款金额达到615万元。新法生效后，未依法申报的处罚金额得到了进一步提高，个案平均处罚金额更是攀升至205万元。（详见下图表二）

针对应申报未申报的抢跑案件处罚， 2024年8月，市场监管总局出台了《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》（“《违法实施集中的处罚裁量权基准》”）。根据违法行为的持续时间、市场影响程度、企业配合调查态度等要素，《违法实施集中的处罚裁量权基准》将处罚标准进一步细化。此外，根据《违法实施集中的处罚裁量权基准》，如果经营者能够证明在市场监管总结做出处罚前，积极建立或完善反垄断合规管理制度并有效实施的，可在初步罚款基数上下调相应比例的罚款数额。这是与《经营者反垄断合规指南》所倡导的合规激励制度相呼应的具体体现。

建议企业全面梳理过往交易，对可能存在的应申报未申报情形酌情考虑补报，并参照正在征求意见的裁量权基准及已出台的指引性文件，申请减免责任，以较低成本化解反垄断法风险。此外，在申报后尚未取得市监总局批准前，经营者应防范“抢跑”风险，即在审查期间不得实施集中。有些企业在经营者集中审查的等待期，就急于与目标公司进行业务整合，或进行共同的市场营销推广，或派驻管理团队等，这些行为都可能被认定为违法实施集中的“抢跑”。

整体而言，2024年，反垄断执法延续了近年来的重点，即始终在民生领域保持着常态化的监管。市场监管总局全年共公布了八起横向垄断协议案件，这些案件覆盖了机动车检测、建材、公用事业、房地产估价以及汽车销售等多个行业，罚没金额总计约1268.7万元。同时，全年共公布了七起滥用市场支配地位案件，涉及医药、公用事业以及金融数据等领域，罚没金额总计约8840万元。

2024年未公布任何纵向垄断协议案件，但并不意味着反垄断执法机构在此领域放松管制。尤其值得注意的是，市场监管总局对5家品牌汽车供应商对下游经销商实施不合理限制等竞争问题发出《提醒敦促函》，说明市场监管总局正在通过更加灵活和预防性的手段，加强对纵向垄断行为的监管。

针对横向垄断协议案件中频频出现行业协会以行业自律和行业“报团取暖”的名义误导和组织行业内企业实施垄断协议的情况，市场监管总局于2024年1月发布了《关于行业协会的反垄断指南》，引导行业协会合法合规履行协会职责，防范垄断风险。2024年市场监管总局还联合国家发改委等七部门发布了《招标投标领域公平竞争审查规则》，完善招标投标公平竞争审查实施机制，规范招标投标政策制定活动。

近年来在医药领域，反垄断执法一直保持高压态势。反垄断法实施以来截至2024年12月，市场监管总局及地方执法机构累计公布了31起涉医药行业的反垄断调查案件。药品行业是反垄断行政执法查处案件最多的行业，也是反垄断领域唯一的已经出台了两个专门性的反垄断指南的行业。2021年，国务院反垄断委员会出台了《关于原料药领域的反垄断指南》。2024年市场监管总局在此基础上进一步公布了适用于药品全行业的《关于药品领域的反垄断指南》（“《药品反垄断指南》”）公开征求意见稿，该指南正式稿已于2025年1月26日生效。药品反垄断指南在吸收原料药指南的基础上，制定覆盖全药品品种的反垄断专门指南，深入总结药品领域反垄断监管执法经验，对多发频发的垄断行为类型、表现形式、违法特点等进行系统全面梳理。

在持续关注民生领域与重点行业的同时，市场监管部门也积极应对高科技与数字经济、人工智能等新兴领域涌现的潜在竞争问题。市场监管总局加强对平台竞争行为的深入研究与实时监测，在常态化监管的基础上，特别关注算法发展可能带来的垄断风险。2024年11月8日，市场监管总局发布了《标准必要专利反垄断指引》，回应标准必要专利领域市场竞争中的难点焦点问题，明确标准必要专利领域反垄断监管执法事前事中事后规则。同年12月9日，市场监管总局发布公告，宣布因英伟达公司涉嫌违反此前经营者集中申报所附加的条件，已依法对其开展立案调查。

此外，2024年数据领域的垄断行为也引起了执法机构的关注。上海市监局查处的宁波森浦信息技术有限公司滥用市场支配地位案，是国内首例金融数据领域垄断案件。该公司因无正当理由拒绝出售独占数据、设置不合理交易条件，被处罚约453万元并责令停止违法行为。数据资产日益成为企业竞争的核心资源，其垄断行为不仅扭曲市场，更扼杀创新与公平。此案为金融数据领域反垄断执法提供了先例，有助于明确法律边界，促进数据资源的开放共享与公平竞争。

2024年6月和2024年9月，最高人民法院罕见地在一年内连续发布两批共九件反垄断典型案例（详见下图表三），释放出反垄断案件在司法领域得到了高度关注。这些反垄断典型案例具有涉及垄断类型多样、涉及行业广泛、司法救济强化、注重市场效应以及程序与实体并重等特点。典型案例澄清了一些重要的实体问题，例如，市场支配地位的认定标准、滥用市场支配地位行为的界定、垄断协议的法律适用以及反垄断损害赔偿的计算方法等。特别是在市场支配地位的认定中，法院更加注重对市场份额、市场进入壁垒、经营者控制能力等多维度因素的综合考量，避免单一依赖市场份额作为判断依据。

从典型案例中，能够发现原告的胜诉率相较以往有明显提高。原告胜诉率的提升也反映出司法实践在证据采信、举证责任分配等方面更加注重平衡原被告双方的诉讼能力。通过优化举证责任分配（如降低原告证明门槛）、细化证据采信规则等促进了原告胜诉率的提升。尤其在平台经济、民生领域案件中体现对弱势诉讼主体的倾向性保护，实现行政监管与司法裁判的协同治理。

2022年修订生效的新反垄断法从法律层面明确反垄断法下的检察院公益诉讼制度，即经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的，设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。近年来，检察院也不断重申，健全公益诉讼检察工作机制，完善不同领域公益诉讼办案标准和“可诉性”判断指引。

2024年江苏扬州市和江西萍乡市人民检察院各自发布公告，称其分别针对某能源企业和两家医药企业提起了反垄断公益诉讼。这体现出检察院在反垄断领域的积极介入已初露端倪。未来，随着反垄断执法力度的不断加强和民生领域反垄断执法的深入推进，检察机关在反垄断和反不正当竞争司法方面的作用将愈发凸显。

针对大型平台企业是否涉嫌滥用市场支配地位的问题，近年来法院审结的“苹果税”（即金某诉苹果公司和苹果电脑贸易（上海）有限公司案）、“滴滴差别定价”（即李某某诉滴滴出行（北京）网络平台技术有限公司和滴滴出行科技有限公司案）等案件已引起社会广泛关注。这些案件不仅涉及复杂的反垄断法律问题，还触及数字经济的核心利益和消费者权益保护。在近年来最高人民检察院的各类意见中也提及，未来检察机关将探索数字市场反垄断公益诉讼，防止滥用市场支配地位和数据算法优势的垄断行为。随着制度的不断完善和实践的深入探索，检察院在反垄断领域的司法作用将愈发重要和显著。

对于曾受过执法处罚的企业而言，应留意后续公益诉讼可能带来的风险。而对于尚未受到过执法处罚的企业而言，也应意识到自己的有关商业安排若构成垄断行为、侵害社会公共利益，那么在民事诉讼风险方面，除交易对手、竞争对手或潜在的消费者或经营者个体民事诉讼外，还可能会面临公益诉讼索赔的问题。

当前，国际形势正经历深刻复杂变化。中美战略博弈持续深化，俄乌冲突引发地缘政治格局重塑，全球产业链供应链加速重构，部分外资企业调整在华投资布局。在此背景下，中国作为全球第二大经济体，又是公认的世界三大反垄断司法辖区之一，其反垄断立法与执法实践日益成为国际社会关注的焦点，特别是在数字经济快速发展的背景下，中国的竞争政策走向备受瞩目。中国在标准必要专利领域的反垄断指南以及对相关高科技领域案件的行政执法和司法案例，不仅为国内企业提供了明确的行为指引，也为国际社会解决类似竞争问题提供了中国方案。同时，中国反垄断法的域外管辖效力日益凸显，外资企业需高度关注其全球经营行为可能受到的中国法律约束，特别是在涉及跨境并购、数据垄断及知识产权滥用等领域。

展望2025年，中国在国际竞争治理体系中的地位将不断提升。中国反垄断执法机构将积极参与全球竞争治理，不断深化与国际社会的反垄断合作，特别是针对数字经济、劳动力市场、科技创新等在全球范围内普遍受到关注的新类型垄断领域。中国执法机关将以前瞻性的视角，紧密跟踪欧盟、美国等先进司法辖区内涌现的反垄断新挑战，诸如平台经济中的算法合谋、数据垄断以及扼杀式并购等新型竞争难题。同时，中国将积极参与国际竞争规则的制定与完善，推动建立更加公平、包容的国际竞争秩序，为全球经济治理贡献中国智慧。中国企业参与国际市场竞争时，亦需具备国际视野的反垄断合规格局，防范各类垄断行为引发的风险，同时应密切关注不同司法辖区对并购交易的申报要求，确保在全球范围内的并购活动符合各国反垄断法规。

当前，中国企业正处于“大航海时代”的关键阶段。一方面，全球产业链重构为中国企业提供了新的发展机遇，特别是在新能源、数字经济、高端制造等领域，中国企业凭借技术优势和成本竞争力，正在全球市场中占据重要地位。另一方面，国际环境的不确定性和境内外法律监管制度的差异也给企业出海带来了前所未有的挑战。在此背景下，企业面临的境外反垄断和反补贴挑战日益严峻，已成为影响企业国际化战略实施的关键因素。

中国企业在出海过程中，正面临日益复杂的反垄断监管环境。欧美等主要司法辖区不断强化反垄断执法力度，特别是在数字经济、高科技和能源等战略性领域，针对跨国企业的反垄断调查和处罚频发。国际反垄断规则的不统一性进一步加剧了企业的合规难度。不同司法辖区在垄断行为的认定标准、处罚力度以及调查程序上存在显著差异。针对出海企业特定的商业模式，企业需要根据目的地国家的反垄断法规进行风险评估，确保合规运行。中国企业在国际化进程中，应高度重视反垄断合规，建立健全全球反垄断合规体系，以应对复杂多变的国际监管挑战。

2023年，欧盟《外国补贴条例》（FSR）的实施对中国企业形成了新的合规压力。该条例旨在规制非欧盟国家企业因接受外国补贴而在欧盟市场内可能引发的竞争扭曲行为，要求企业在参与并购、公共采购等经济活动时申报其获得的外国补贴信息，并赋予欧盟委员会调查和采取救济措施的权力。自2023年7月12日条例生效以来，欧盟委员会已对中车青岛四方、隆基绿能德国子公司等中国企业发起多起反补贴调查。中国商务部经过调查，明确指出欧盟依据《外国补贴条例》对中国企业采取的相关做法已构成贸易投资壁垒。