“农民上楼”如何影响基层治理 | 政见CNPolitics

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近十余年来，中国启动大规模城市化进程，大量农民从传统村落住进高楼大厦，成为“城里人”。身份和居住环境对他们的日常生活有何改变？基层公务员的日常工作又因此发生了怎样的变化？

在最近的一期《中国季刊》上，两位研究者通过在重庆、南通、德州三地的田野调查发现，这些“新市民们”往往难以适应新的生活模式，基层公务员们也因此产生巨大的工作压力。研究认为，由于民众对于政府合法性的认同来源于其日常与基层政府人员的大量接触，这种对城市生活的不适应性，以及因此造成的基层权力的碎片化有可能会对政府的权威产生影响。

要理解“农民上楼”，需要从中国经济发展宏观历程和逻辑上着眼。

1994年的分税制改革后，中央政府的总税收占比从往年的30%左右增加到50%以上，地方政府为收支平衡不得不另寻收入来源，也就有了“土地财政”的横空出世。研究显示，无论是土地出让金还是交易税，亦或是将土地出售或出租都可以让地方政府获利。同时，地方政府还可以通过成立融资平台，把土地作为抵押物来获得银行贷款。

另外，为了保证耕地面积稳定，中央政府给每个省份都设置了“建设用地指标”。但这一指标在城市化增长十分快速的今天，往往很快就被耗尽。为了解决这一问题，“城乡建设用地增减挂钩”机制就产生了：也就是让农民让出宅基地，变为农业用地，这些增加的农业用地可以在城市中转变为新的建设用地。

举例来说，如果将20户农村家庭迁出农村进入城市，按每家100平方米计算，城市建设用地配额便增加2000平方米。在城市中，这2000平方米土地可以建设20层的楼房，每层分100平米给一个搬迁家庭，然后每层楼还余下1900平方米可以用于出售和使用。

这就是地方政府推动“农民上楼”的政策逻辑。

那么，农民呢？他们愿不愿意“上楼”？属于自己的现代化房产、完善的基础设施和居住环境显著提升、低于市场价的购房价格、一些地区允许农民多购房的政策鼓励，这些都构成农民搬迁的激励因素。

另一方面，“上楼”的新居民身份变成“城里人”，有了城市户口并配备社保，而且一般放弃耕地的居民还可获得额外耕地补贴。更重要的是，新建房屋周边配套设施往往不足，政府在规划时会在小区周边设置商场、酒店、医院等区域，来自农村的新居民会被优先选择成为建筑工人，获得稳定收入来源。

当然，还有一些农村居民也会遭遇强制搬迁。总之，无论是否自愿，大量农民离开农村居住环境，进入了现代化的城市。

“上楼”之后，居民的生产和消费方式都发生重大改变。

很多从农村搬入城市的新居民不再种地，选择成为工人，经营小生意，或依赖房租收入生活。他们成为市场经济一部分，受宏观的经济环境和市场潮流影响。消费方面，由于搬迁后无法获得自种粮食蔬果，他们的食物来源也变得“市场化”。研究显示，73.5%的受访者抱怨食品开支相比搬迁前提高。

更重要的是，社会交换方式也在发生改变。正如阎云翔所说，传统道德纽带，如资源共享和相互帮助等，逐渐被金钱化的交易方式所取代。“农民上楼”政策加速了这个过程。

例如，葬礼是一个家庭与整个村落各个群体间交流的重要事件。在农村，葬礼上的相互帮助是理所应当的事情。但在都市化的生活里，生活空间的狭小限制了诸多丧葬活动，人们也不敢去滋扰到附近的街坊领居。而且，附近的住户们不见得都是曾经村子里的老面孔。因此，丧葬变为了商业活动，成为丧葬公司做好的一条龙服务，失去了其曾经联系村子里各家各户的意义。

在这种新的生活模式下，新居民们显得脆弱无助，更容易受市场波动影响。

与实际生活中的变化相比，“农民上楼”还带来了身份认同的问题。

首先，社区认同很难形成。在中国，大量的农民住在自然村中，村里人大多相互熟悉，有着大量的亲属纽带和共同回忆。这种状况在“上楼”后被打破，因为以前的熟人很难确保住在一起，新的群体认同难以形成。同时，村落里的象征性场所也无法得以延续，例如祠堂和庙宇。在这些场所的活动往往是村民们集体活动的场所，反映的是村里人代代相传的共同回忆。这些回忆以及认同感也随着这些场所的消失而逐渐消散。

另外，居住空间结构的巨大改变也给身份认同带来了阻碍。虽然住进了楼房，但家家户户大门紧闭，谈话要上楼下楼，进门还需换鞋，如此种种，串门“成本”变得过高。空间结构上的限制让新居民们形成认同变得越发困难。

在精神层面上，新居民们也面临着“我是谁”的难题。与农民工季节性、临时性的身份转变不同，“上楼”带来的身份转变是永久的。大部分新居民都无法再进行农业活动，彻底失去了一个农民的身份。不是所有的农民都愿意放弃这个身份，而是因为无法选择或者是没有足够的时间考虑。换句话说，很多农民成为“被动城市化”进程的一部分，被动的为城市化进程做出了自己的贡献。

基于以上诸多原因，新社区的空间秩序让新的社区居民无法形成凝聚力和认同感。

“农民上楼”不仅带来了认同问题，还在影响基层干部和村民的关系。

基层干部拥有政府背书，行使强制性的政治权力。当然，如果没有在财富收入分配上给基层民众带来好处，基层民众不会对干部们产生足够的尊重。一般来说干部们可以通过管理集体资产和集体土地上的受益来保证基层民获得经济利益。搬迁过程中，村委会也可以决定村民的能否获益、获益多少，比如制定不同年龄的补贴标准，决定搬迁的前后批次等。另外，村委会还可以管理集体所有的土地补偿、工厂等财产。

正如上文所说，在情感上，搬迁居民依赖原有村委会干部，难以形成对新社区和新居委会的认同；在经济上，村委会需要承担各方面管理的责任。这就导致，“农民上楼”后，出现了两套基层组织同时运作的情况。居委会在新的居住地运行，而村委会仍存在。相比村委会，居委会没法给居民带来经济效应，其对居民的重要程度和权威性随之下降。

现实中，往往采用“一个班子两套牌子”的方式来解决这个问题，即直接给村委会增加居委会名头。然而，这种方式却给基层干部们带来过度工作压力。因为居住空间的拉进，习惯于依赖基层干部们的村民们更容易的找到干部，将各种事务抛给干部。“现在这是一个24小时的工作。”

面对不能带来经济效应的居委会，居民们本身也对于难以形成类似村委会那样的集体认同。这种村委会和居委会的并行与分裂让居民们无法像过去一样对一个单一的基层政府组织产生尊重和依赖，那么显而易见的是，政府在基层的权威便难以树立，即便是新的居委会仍然在法理上拥有国家的强制性的政治权力。

“农民上楼”是国家层面发展战略转变的产物；中国经济的发展引擎由出口逐步转变为国内的消费，进行大规模的城市化，把大量农民融合进中国巨大的消费市场。另外，政府也寄希望于“农民上楼”能够帮助减小城乡差距以及维护社会公平。

不过，原本被期待能产生皆大欢喜效果的农民上楼政策，在无意中却造成了基层权力的碎片化，以及在短期内可能产生的社会或政治冲突，并将在长期产生更深远的政治冲击。

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文字编辑：宿亮

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