【2018.6期】生态理念下郊区新城转型发展路径探索——以成都市新津县为例

与国际经验类似，我国郊区新城在建设过程中对于生态理念的理解与运用经历了由简单到综合，由借用概念到视其为目标的过程，这个过程可以概括为四个阶段。

总体来讲，我国郊区新城的发展与城镇化进程同步，其快速发展期始于改革开放。最初是以卫星城、郊区组团的形式出现，郊区新城的概念于21世纪初开始出现在城市的总体规划之中。 2001 年国务院批复的《上海市城市总体规划》中，明确提出把上海市域分成中心城、新城、新市镇、中心村四个层级。而 2004 年批复的《北京市城市总体规划》也在原有卫星城基础上，规划了具有相对独立功能的 11 座新城。这阶段的郊区新城基本上是依托传统县城或是规模较大的小城镇发展起来的，乡镇工业是重要动力。雨后春笋般成长起来的乡镇企业快速提升了经济规模并奠定了城镇化的基础，但水平相对较低的工业化与城镇化也使得萌发初期的郊区新城付出了牺牲生态环境品质的代价。这时期小城镇特征明显的郊区新城粗放利用土地，导致工业用地大量浪费，部分地区好大喜功，以城市的模式搞规划建设，盲目扩张面积，脱离实际，对于资源环境造成极大压力 [11-12] 。这个阶段郊区新城对于生态环境的意义与价值缺乏实质性的认识，因此将其概括为郊区新城发展的 “ 前生态理念 ” 时期。

郊区新城走出 “ 前生态理念 ” 阶段源于外部环境的变化。加入WTO后，我国传统产业结构遭遇严峻的挑战，面对市场压力，大中城市生产成本的增加及自身产业升级的需要，促使投资和产业梯度转移开始延伸 [13] ，成本相对较低的郊区新城成为功能主要承载地。在这一趋势的影响下，郊区新城开始调整自身的产业功能，并对生态环境投入了更多的关注。为了增强农产品的竞争力，农业生产开始向生态化绿色化转型。传统工业也在优化， “ 村村点火、户户冒烟 ” 的零散布局方式得到了一定的控制，逐渐出现了集中配套的产业园区，新能源、新材料等生态型产业也得到了发展契机，这些举措对于生态环境保护起到了积极的作用。但 “ 两化 ” 动力仍在加速推进，驶入发展快车道的各级城镇很难在短时间内彻底转向，特别是距离中心城市最近的郊区新城具有较强的发展惯性，生态化趋势并没有演变成为郊区新城的主导方向，侵占自然空间，超标排污等现象普遍存在。这个阶段郊区新城迫于压力对于生态理念的理解是被动的，也是片面的。

“ 十一五 ” 至 “ 十二五 ” 期间，我国建设生态文明型社会的思路愈发清晰。2007年，党的十七大报告在全面建设小康社会奋斗目标的新要求中 , 第一次明确提出了建设生态文明的目标。 2012 年，中央经济工作会议提出 “ 要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程 ” 。2015年，中共中央、国务院先后出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》与《生态文明体制改革总体方案》明确了 “ 树立绿水青山就是金山银山的理念 ” 。随着全社会对于生态理念认识的不断深入，郊区新城也开始主动思考生态理念与自身发展路线之间的关系。从近年我国城市建设情况来看，郊区新城所处的距离中心城区15~30公里范围的近域地区越来越成为发展热点 [14] 。特别是城市人群对于环境品质、特色化服务功能的需求为郊区新城提供了新的发展机遇。郊区新城立足区位与生态资源优势，率先推出了 “ 农家乐 ” 这类的生态服务业项目，并积极将自身定位为城市 “ 后花园 ” ，这种定位有力于生态环境的保护及产业结构的优化调整，还可以凸显郊区新城作为城乡发展纽带的作用。但这种发展模式很快就遇到了瓶颈，一方面，生态服务产业缺乏创新，同质化问题严重；另一方面，生态资源被 “ 景区化 ” 独立运作，对于郊区新城带动的后劲不足。更为严重的是，在市场利益的驱动下，以生态为卖点的地产开发蚕食生态资源，导致了郊区新城吸引力的下降。

“ 十三五 ” 开篇以来，我国对于生态理念空前重视。2017年，党的 “ 十九大 ” 对生态文明建设作出新的重大部署，强调 “ 建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计 ” 。2018年，十三届全国人大通过了《中华人民共和国宪法修正案》， “ 生态文明 ” 被正式写入宪法。正如美国俄勒冈大学社会学教授约翰·贝拉米·福斯特在国际论坛中说谈到的： “ 中国开创性地建设一种新的生态文明，这需要朝向一个不同以往的方向发展，进一步摈弃西方国家那种以资本为中心的政权模式[15]。 ” 当下的中国正在积极建立具有中国特色的生态理论，这种理论不是简单的保护好生态资源，而是要把保护的刚性与利用的弹性结合在一起，在人的发展诉求与自然生态系统之间形成动态平衡，找到一个恰当的结合点。如何综合利用生态资源，并将其转化成为绿色生产力是新时代郊区新城践行生态理念的核心。这要求规划决策者与编制者更为深刻地认识郊区新城的生态价值，评价郊区新城生态价值的高低需要分析其对于区域生态系统的影响力及贡献力。从宏观着眼，郊区新城生态区位价值与区域生态责任重大，未来发展可以借鉴国际成功经验，以将生态作为媒介，开展区域生态环境整治，推进区域基础设施建设，建立区域规划协调机制[16]。实现从 “ 单一生态城镇 ” 向 “ 区域生态综合体 ” 的跨越。

2017年 4 月，中共成都第十三届党代会提出建设 “ 全面体现新发展理念国家中心城市 ” 的战略目标。在这一目标指引下，提出 “ 东进、南拓、西控、北改、中优 ” 五大主体功能区，新津全域处于 “ 南拓 ” 区域，是未来成都重要的城市与产业功能的拓展地。新津是成都郊区新城的典型代表，上文提及的各类生态问题在新津的发展历程中都有不同程度出现。2017版《新津县空间发展战略规划》系统地分析现状条件，并提出了相应的规划策略。

新津县地处成都西南，生态资源丰富，境内 “ 两山对望，五津交汇① ” ，是成都重要的风口与水口之一，敏感的生态区位使其肩负着重大的生态责任。近代新津城市的发展动力主要来自川藏公路的建设，在 “ 马路经济 ” 的推动下，新津成为了 “ 成眉乐 ” 城镇发展廊道上的重要节点与成都西南门户（图1）。在相当长的一段时间内，新津的城市空间长期局限在老县城的格局内，老县城单中心聚集度极高，城市与生态环境之间缺乏联系。这个阶段城市的发展虽然没有破坏生态环境，但纵有全域 “ 好山好水 ” ，却少有人问津，这表现出的是对于发展动力的忽视。

图1 新津区位关系图

资料来源：2017 版《新津县空间发展战略规划》。

改革开放之后，新津迎来了产业的大发展，在多元动力影响下，新津的空间结构发生了剧变。首先，以农产品加工为代表的内生型动力选择了基础设施相对较好的老县城产业园。之后，以居住、教育等疏解功能为代表的外生型动力为距成都中心城区最近的花源片区注入了活力。近年来，老县城产业园区与天府新区产业园区已经饱和，在内生与外生混合动力的作用下，对外交通条件优势突出的东部新城片区迅速崛起。现状新津城区相当于三个小城镇的组合体，各片区用地规模在10~15平方公里，彼此相距 8~10 公里（图 2 ）。这样零散的空间结构不但难以统筹，对于生态资源的消耗也是巨大的，例如花源片区大量的房地产项目选址在牧马山上，高密度的别墅区建设占用了大量的山林生态空间。

图2 新津现状空间尺度分析图

资料来源：2017 版《新津县空间发展战略规划》。

生态环境危机爆发与生态意识提升倒逼着城市产业结构的调整。成都是我国最早推行以 “ 农家乐 ” 为代表的生态休闲旅游产业的地区，市场需求广泛。新津的生态服务业起点较高，以本土希望集团为代表的龙头企业积极投资开发生态资源，打造了如花舞人间、梨花溪、心道天堂等一批高品质的旅游项目，在取得良好社会反响与经济效益的同时，也在一定程度上弥补了新津在生活性服务业方面的不足，但生产性服务业仍是短板。生态旅游开发也带来了一定的负面影响。例如，对于以老君山文化生态资源为卖点的地产项目缺乏管控，住宅建筑在侵占了沿山、滨水公共空间的同时，建筑高度又遮挡了山体的轮廓线，对于城市整体山水景观风貌产生了负面影响。

新津是公认的生态大县，但生态始终没有成为新津的竞争优势。究其根源，主要是因为长期局限于县域范围的研究视角忽略了新津的区域生态价值。通过本次战略规划研究发现，新津县域东部 “ 暗藏 ” 一条区域性生态廊道②，它连接着川西南地区与成都中心城区，兼具生态涵养与风廊功能，这对于近年来饱受霾害困扰的成都盆地来说，无疑是十分重要的战略性生态资源（图 3 ）。新津还是成都西南方向河流的主要出水口，这意味着新津水质是区域水环境的 “ 晴雨表 ” （图4）。另外，新津县域西部田园地区作为都江堰精华灌区的重要组成部分，也是防止周边市县工业园区贴边成都中心城区发展的重要屏障。随着生态文明建设的不断深化，新津的区域生态优势将愈发明显， 2017 年省级天府农博园落户新津就是有力的证明。

图3 新津区域生态中轴示意图

资料来源：2017 版《新津县空间发展战略规划》。

图4 成都三大水口示意图

资料来源：2017 版《新津县空间发展战略规划》。

促进人与自然共生发展，有效推动 “ 两山理论 ” 在新津落实。充分认识新津的生态价值，扩大生态资源影响力，系统地融入区域生态格局，借助山水农田、林盘聚落等生态本底资源，联合周边市县构建 “ 区域生态共同体 ” ，并开展一系列生态守护计划。将河流水系作为生态廊道，通过 “ 一镇一湿地、一河一湿地 ” 的战略行动，将新津全域打造成为区域重要的海绵体。增加地表径流净化时间，以此来优化成都西南方向的出境断面水质，凸显成都对外生态责任与形象，从而争取更多的生态专项建设支持。发挥西部农业产区生态隔离屏障的作用，区域协同共管，区县间各自预留禁建地带，防止贴边连片建设问题的发生。严控长秋山与牧马山的建设行为，保证 “ 两山 — 两场 ” 生态中轴的畅通，发挥通风廊道的作用，为缓解成都地区的空气污染发挥积极作用。

以 “ 绿心 ” 来整合全域城乡空间结构是本次战略规划的重要举措。 “ 绿心 ” 是新津自然与人文资源最为丰富的片区，本次战略规划将其划分为控制区与核心区两个层次（图5）。控制区 64 平方公里，以保护区域生态安全格局为前提，以生态修补为主要方式。核心区 20 平方公里，涵盖航校、水校、白鹤滩等精华资源，以城市修补为主导理念，突出资源共享特性。以刚性、弹性相结合的方式分区指导绿心建设，并为下位专项规划确立基本原则。本次战略规划形成的 “ 一心三片多点 ” 的城乡空间结构即是对于区域发展规律的有效回应与总结，更关键的是突破了人们对于新津传统理解的局限，以往聚焦于独立城镇板块的视角必然造成 “ 零散破碎 ” 的印象，而 “ 绿心 ” 犹如中国传统文化中的阴阳太极，虚实结合，包容城乡与自然，可以为协调内部与外部的各类矛盾留有空间余地（图6）。通过本次战略规划，新津各界对于 “ 一心润三片 ” 这种内聚外联的韧性结构已经形成广泛共识。

图5 新津“绿心”层次图

资料来源：2017 版《新津县空间发展战略规划》。

图6 新津全域城乡空间结构图

资料来源：2017 版《新津县空间发展战略规划》。

“ 生态为本，功能为用 ” ，新津的未来需要创新功能的支撑。在最新的成都总规中，新津被定位为 “ 成南副中心，滨江花园城 ” 主要承担四项职能：高端产业创新城市、城乡融合示范城市、成南门户枢纽城市、现代滨江花园城市。其中产业创新城市与现代花园城市是对于新津提出的高标要求，在目标指引下，本次战略规划制定了有针对性的策略。依托临近天府新区的区位优势，借力成都科学城研发能力，利用 “ 绿心 ” 生态环境优势完善产业配套功能，吸引高端创新型企业与人才入驻，努力提升生产性服务业比例，通过建设科学城创新成果转化基地的方式来实现高端产业创新城市的职能。建设现代滨江花园城市既要全面改善人居环境品质，也不能忽视对于产业功能的提升。以文化旅游为龙头，整合山水田林等自然与人文资源，构建全域旅游体系。重点开展特色休闲旅游业。激发航校、水校的潜力，积极承接成都各项体育运动功能，举办一批具有全国乃至世界影响力的体育赛事与活动，打造新津旅游特色名片。