彭诚信、龚思涵 | 公共数据资产质押的理论澄清与规范构造

一、问题的提出

从2016年贵阳银行向贵州东方世纪发放国内首笔“数据贷”100万元，到2023年北京银行上海分行基于数据资产质押向数库科技发放贷款2000万元，数据资产逐渐成为一种新兴资产类型，数据资产质押也成为企业担保融资的重要方式。大多中小型科技型企业因缺少有形资产存在融资困难的问题，而这类企业一般具有“轻资产、重数据”的特点，数据资产质押就成为其拓宽融资渠道的新方式。目前，各地数据交易所发布的企业数据资产质押融资案例不在少数，但由于企业数据资产在来源合法性、权属界定以及个人信息保护方面存在较大争议，现阶段还未形成较为统一的担保融资路径。

相较于企业数据资产质押，公共数据资产质押在现阶段具有天然的制度优势。首先，根据“主体+行为”的界定模式，公共数据是指履行职能受公共财政资金支持的公共管理和服务机构因履行公共管理职责或提供社会公共服务所产生的数据，而公共数据的资产化则是指公共数据释放数据价值、形成经济利益或社会效益的过程。公共数据兼具财产属性与公共属性的特点，《宪法》第12条和《民法典》第246条为公共数据民法上国家所有权的证成提供了解释路径，这就为公共数据的资产化以及公共数据资产质押的开展减少了权源争议。其次，公共数据种类丰富、应用范围广泛，在公共数据授权运营模式下，对个人信息保护的力度较大，合法性程度高，在资产化过程中出现价值风险与法律风险的可能性较低。

目前，公共数据资产质押既有政策支持，也有实践需求。一方面，财政部发布《关于加强数据资产管理的指导意见》，明确提出“探索开展公共数据资产权益在特定领域和经营主体范围内入股、质押”；另一方面，对于公共数据资产运营公司来说，其在前期需要投入大量的人力、物力，通过公共数据资产质押获得融资贷款，能为其运营数据资产提供较为充足的资金。在实践中，已有涉及公交、供暖、供水领域的公共数据资产入表案例，也有利用公共数据资产融资的实践展开。例如，南京公交集团在完成公交数据资产入表后，基于此获得中国光大银行南京分行数据资产融资授信1000万元，只是在相关报道中并未明确提及其公共数据资产性质与担保类型。有些案例有意规避公共数据资产质押这一表述，有些案例则将公共数据资产质押与法律层面上的保证、动产抵押、应收账款质押相混淆。当前，公共数据资产质押还存在诸多问题尚未厘清，例如质押的当事人有无资格限制、质押的客体是什么、质权何时设立以及质权人如何实现优先受偿等，从法律层面回应上述问题成为推动公共数据资产质押真正落地的关键。

二、公共数据资产的法律内涵

公共数据资产并不是一个既有的法律概念，这一表述更多的是体现在规范性文件中，目前财政部出台的部门规范性文件主要是从会计学角度界定公共数据资产的概念，这与财政部的主要职能和工作面向有较大关系。从规范发展史的角度梳理公共数据资产的形成过程，并从法律层面界定其基本内涵，是解决公共数据资产质押的前提性问题。

（一）会计学层面的公共数据资产

从公共数据资产这一概念的产生过程来看，公共数据并不是一开始就被视为一项资产，而是经历了从“公共数据资源”到“公共数据资产”的发展过程。最早提出“公共数据资产”的地方政府规章是2021年12月通过的《江苏省公共数据管理办法》第51条，各地出台的数据领域的地方性法规和经济特区法规大多是在评估、定价等特定语境下提及“数据资产”，并未区分数据资产的不同类型。“公共数据资产”这一概念反映在部门规范性文件层面则相对较晚。2022年10月，财政部颁布的《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》是最早提及“公共数据资产”的部门规范性文件，其提出“探索试点公共数据资产确权、估值、管理及市场化利用”。随着数据要素经济价值的日益增长，2023年10月，国务院在《关于2022年度国有资产管理情况的综合报告》中专门提及下一步将“强化对数据资产等新类型新业态国有资产管理的研究论证”。之后，财政部出台《关于加强数据资产管理的指导意见》和《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》，公共数据资产逐渐成为国有资产管理中的重要部分。从整体脉络来看，公共数据资产之所以作为一项资产类型被明确提出，是因为其背后的巨大价值逐渐显现，特别是在“数据财政”的发展模式下，财政部将公共数据资产纳入国有资产管理范畴是必然的举措。

基于国有资产管理的背景，财政部在《关于加强数据资产管理的指导意见》中对“公共数据资产”的定义主要是从现行会计概念的基础上衍生而来，参照了《企业会计准则——基本准则》第20条第1款对资产的定义。该文件规定，公共数据资产是指公共管理和服务机构在“依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流人的公共数据资源”。但公共数据资产被公共管理和服务机构记入数据资产卡片还应满足符合资产定义和确认条件这两个环节，否则只能先纳入资产备查簿，这也与《企业会计准则——基本准则》第22条规定的入表的资产要求相契合。被确认为资产需满足两个条件：一是与该资源有关的经济利益很可能流入企业；二是该资源的成本或者价值能够可靠地计量。一般来说，这里的“很可能”表示经济利益流入或流出的可能性在50%以上。这就意味着，不是所有具有财产价值的公共数据资源都能被确认为公共数据资产并记入数据资产卡片，很有可能由于尚未构建起清晰的应用场景，无法确认预期是否能够带来经济利益，而只能先纳入资产备查簿。所以，在狭义上公共数据资产是指记入数据资产卡片的公共数据资产，在广义上还应包括纳入资产备查簿的公共数据资产。同时，该文件规定，公共管理和服务机构在对外授权运营主体对其持有或控制的公共数据资产进行运营时，应“在本单位资产卡片中对授权进行登记标识”。由此可以看出，此处授权运营的公共数据资产是指狭义上的公共数据资产，因为如果公共数据资产未被记入数据资产卡片，便无法完成这一程序要求。

（二）财产意义层面的公共数据资产

不同于会计学层面资产的表述，法律层面更多地称之为财产。财产在不同历史阶段有不同的法律内涵，它是一个开放且动态的概念，其在有形财产的基础上，逐步将不同类型的无形财产纳入其中。在此意义上，英美法上对财产（property）的界定更具有包容性，即所有有价值、可交易的事物。然而，仅谈论财产本身是没有意义的，因为财产与财产权相伴而生。在事物层面，财产被用来表示人与人之间的法律关系存于其上的事物，包括有形或无形存在的标的；在权利层面，财产是指围绕这一事物所发生的人与人之间的法律关系。换言之，财产制度的首要价值目标是界定交易主体的权利界限，从而形成属于主体的财产，财产的真正意义是指一种权利。

所以，如果从法律层面财产的意义上来理解公共数据资产，它既指公共管理和服务机构在依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的具有交易价值的公共数据资源，也指公共管理和服务机构对公共数据资产所享有的权利，这是其开展授权运营的基础。公共数据资产作为一种无形财产，其本质是一种权利，这就为其适用权利质押提供了理论空间。与会计学层面上资产的概念相比，法律层面对公共数据资产的界定有两点不同：一是不仅指公共数据资产本身，而且对应公共管理和服务机构所享有的权利；二是不强调经济利益流入的较大可能性，也没有入表或记入资产卡片的程序要求。这说明数据资产是否入表或记入资产卡片不是其能否成为担保交易客体的必要条件，未入表的数据资产仍然可以作为担保交易的客体。虽然在目前的实践中，有部分数据交易所将数据资产入表作为数据资产交易的前提性条件，但大多是出于合规审查的目的，在理论上并无充分依据。

目前，无论是在实践层面还是在规范性文件中，几乎都使用了公共数据资产而非财产的表述。一方面，这是由于财政部沿袭了国有资产管理的语言使用体系；另一方面，也是因为“数据财政”的发展基本上参照了“土地财政”的模式，即将土地资源化、土地资产化、土地资本化的过程移植到数据领域，提出数据资源化、数据资产化、数据资本化。所以，基于概念使用的惯性，在目前这一特定语境下使用公共数据资产的表述是可行的，只是必须明确的是，在担保交易中，应从财产意义上理解公共数据资产，不能产生语义混淆。

三、公共数据资产质押当事人的资格限制

就公共数据资产质押而言，因持有或控制公共数据资产的主体有限，目前授权运营的路径又有所差异，所以出质人主要包括两类主体，即公共数据资产运营公司和具有公共服务职能的组织。此外，质权人的范围是否限定于银行业金融机构也需加以讨论。

（一）出质人的条件

由于技术、资金、人才等条件的限制，公共管理和服务机构难以充分开发并利用公共数据资产的价值。所以，针对不宜普遍公开但确有社会价值的公共数据，公共管理和服务机构在明确数据利用条件、用途、期限的前提下，授予第三方主体在一定期限内加工使用数据的权利，被授权运营主体对公共数据进行开发利用，形成数据产品和服务后供给市场，以满足市场主体专业化、个性化的数据需求，这就是所谓的公共数据授权运营。

各地出台的法律规范多采用“公共数据授权运营”的表述，而财政部出台的《关于加强数据资产管理的指导意见》则首次提出“公共数据资产授权运营”。后者基于国有资产管理的维度，更加强调公共数据资产的财产价值。此外，公共数据资产尤其强调记入数据资产卡片或纳入资产备查簿的过程。对于各公共管理和服务机构来说，公共数据资产的记载是内部收益分配的重要依据；对于被授权运营主体来说，这也是其加工使用数据并获得收益的基础。公共数据资产授权运营仅是从财产价值和收益分配两个角度对公共数据授权运营的具体细化，两者在功能目的、运营模式、安全要求等方面并无本质不同。

持有或控制公共数据资产的公共管理和服务机构主要包括两类主体：一是国家机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织；二是具有公共服务职能的组织。一方面，公共管理和服务机构可以通过授权运营的方式来发挥公共数据资产的流通价值，被授权运营主体即公共数据资产运营公司是出质人；另一方面，由于具有公共服务职能的组织在本质上属于民事主体，不论是营利性的公共企业，还是非营利性的公共事业单位等机构，都可以从事与提供公共服务相关的营利活动。所以在理论上，其也可以直接作为出质人。

当公共数据资产运营公司是出质人时，由于各地实践有所差异，其获得授权的方式和需要满足的资质条件也有所不同。首先，公共数据资产运营公司想要成为出质人的前提是获得授权，目前主要有统一授权与分散授权两种方式。统一授权是指仅由一个相关部门统一开展授权运营工作，例如上海由市政府办公厅授权、北京由市政府授权、南京由市数据主管部门授权。分散授权则是指由各行业部门自行开展授权运营，例如《济南市公共数据授权运营办法》第7条第2款规定，综合授权和分级授权由大数据主管部门实施，而分领域授权由数据提供单位实施。这两种方式各有利弊：统一授权的方式便于公共数据授权经营活动的后续管理，但各数据提供部门无法自主管理并直接获得收益，难以调动其积极性；分散授权则有助于激励数据提供部门充分开发利用公共数据资产，但也有可能因各自为政而造成新的数据壁垒。事实上，在提出公共数据授权运营这一模式前，部分公共管理和服务机构已经开展了类似的实践，例如最高人民法院授权中国司法大数据研究院有限公司获取文书、执行、审判等信息，通过中国司法大数据服务网提供数据服务。所以在目前这一阶段，应尊重现有实践，允许两种授权方式并存，统一授权可作为未来成熟阶段的方式选择。

其次，公共数据资产运营公司需要满足的资质条件在各地也有所不同。北京、上海、福建、成都等地将公共数据资产独家授权给国有全资公司运营，在《东营市公共数据授权运营暂行管理办法（征求意见稿）》和《达州市公共数据授权运营管理办法（征求意见稿）》中，则是明确要求被授权运营主体应当是国有控股单位。而在《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》和《南京市公共数据授权运营管理暂行办法》中，并未对被授权运营主体的所有制性质作出要求，而是主要考察经营状况、专业资质、技术能力、运营安全等条件。目前，绝大多数地方选择国有企业运营公共数据资产，主要是基于数据安全的考量，同时便于国有资产的管理。但如果将公共数据资产运营公司仅限定为某一家国有企业，则资源配置效率不高，加之运营初期成本投入巨大，如果允许其再次授权其他主体运营，公共数据资产运营公司就变相地成为公共数据批发商，违背了制度本身的目的。所以，尽管目前独家授权国有企业运营的模式有其合理性，但从长远来看，主体应更加多元化，避免造成授权运营的独家垄断。

综上所述，可以从两个方面来确定公共数据资产运营公司，一是从程序要求上，通过公开竞争的方式确定被授权运营主体，并合理限定其数量。考虑到政府层级的不同，层级越低，被授权运营主体的数量应越少，反之则应越多。二是从实质要求上，应逐渐弱化公共数据资产运营公司的所有制形式，在考察其资产规模、信用状况等一般性准入条件的基础上，重点关注数据安全管控能力和数据开发利用能力。

（二）质权人的范围

就实践探索来看，目前公布的数据资产质押相关案例几乎都是由银行作为质权人。在地方出台的法律规范中，辽宁、汕头将开展数据资产质押贷款的主体限定为金融机构，广州、深圳则是将数据资产质押融资纳入金融创新服务中。目前公共数据资产质押处于探索阶段，有必要对质权人的范围作出合理限制，现阶段应当将其限定为银行业金融机构。

首先，从风险控制的角度来看，自然人难以成为公共数据资产质押的质权人。一方面，在授权运营模式下，公共数据资产运营公司对数据的加工使用有时间限制，各地规定不同，一般为1年至5年不等，这就导致公共数据资产质押处于相对不稳定的状态；另一方面，在数据资产交易尚不成熟的背景下，质权的实现周期长、难度大。由于公共数据资产质押的特殊性，加之其属于新生事物，出质人逾期还款的风险较大，质权人应当具有稳定的资金供给能力和相当的资金规模方能抵御风险的冲击，所以不宜将自然人纳入质权人的范畴。

其次，从信贷业务开展的角度来看，普通企业法人暂不具备开展公共数据资产质押贷款的能力。一方面，银行业金融机构专门开展信贷业务，具有较高的风险防控意识和能力，对价值评估及后续管理等具有相对成熟的流程，也有相关监管部门对信贷业务进行监管，有利于在探索阶段建立起良好的数据资产融资生态；另一方面，公共数据资产质押是为了满足出质人运营数据资产的融资需求，应当防止在质押过程中衍生的数据买卖等问题，所以在现阶段应当对质权人的范围有所限制。考虑到金融机构的多样性，宜将质权人的范围限于专门从事融资贷款的银行业金融机构。当然，随着公共数据资产质押的不断完善，质权人的范围可以适时扩大，吸收更多社会资金参与数字化转型，最终做到完全由出质人自主选择质权人。

四、公共数据资产质押的客体界定

权利质权的客体是权利，因权利性质的不同，其质权的设定、实行方法也有所不同。在公共数据资产质押的情况下，质押的客体是何种性质的权利、其是否满足质押客体的要求，是公共数据资产质押必须解决的问题。

（一）作为质权客体的数据加工使用权

学术界对公共数据授权运营的法律性质存在较大争议，而对其性质的认定将直接影响该项制度的规则构建，进而导致公共数据资产质押的客体尚无定论。目前，关于公共数据授权运营的法入表律性质主要有三种观点：一是行政许可说，其认为政府在未实施授权运营前，行政相对人处于禁止从事公共数据运营的状态，政府通过授权许可的方式提供给私人有偿利用，其性质属于行政许可。二是特许经营说，其认为公共数据授权运营具有对价有偿性、政府主动性和行政协议性等特征，是一种法律尚未明确规定的公共服务性质的特许经营。三是PPP（Public-Private-Partnership）模式说，其认为公共数据授权运营实质上是政府与社会资本合作的PPP模式，这一模式不仅限于特许经营，还包括公共服务购买和股权合作等表现形式。

上述观点都是从某个特定的维度描述公共数据授权运营的特征，由于目前没有统一的全国立法，地方立法又规定了不同的授权运营模式，所以单一或笼统的法律定性很难反映公共数据授权运营的全貌。行政许可作为一种单方行为，行政相对人几乎没有形成合同内容的自由。行政许可说忽视了公共管理和服务机构与公共数据资产运营公司对授权运营协议的内容具有意思自治的空间；而特许经营应采用公开竞争的方式选择特许经营者，所以特许经营说并不完全符合现有实践，因为政府直接独家授权的方式不在少数；PPP模式作为一个宽泛的概念，在规范意义上无法明确界定各方的权利和义务，在法律层面也就无法提供规范性价值。然而，不同的授权运营模式并不影响公共数据资产质押的开展，因为对公共数据授权运营性质的不同认定，归根结底是在描述公共数据资产运营公司获得授权的方式，而影响公共数据资产质押的关键问题是公共数据资产运营公司经授权获得的是何种性质的权利。

不论通过何种方式获得授权，公共数据资产运营公司获得的权利内容都是对公共数据的加工使用权。对公共数据的加工使用权又可分为数据加工权与数据使用权，前者是指通过数据清洗、抽取、转换、分析以及其他模型化处理，改变原数据集合的性质、内容，生成新数据集合的权利；后者则是在不实质改变数据集合的前提下，对数据进行访问、复制、研究、审查、分析、评估、计算的权利。公共数据授权运营的重点是公共管理和服务机构授予公共数据资产运营公司在一定条件和一定期限内加工使用公共数据的权利，并在这一基础上开发形成数据产品供给市场从而获得收益。所以，公共数据资产运营公司作为出质人，质押的权利其实是对公共数据的加工使用权。此外，具有公共服务职能的组织可以直接作为出质人，其质押的权利仍然是对公共数据的加工使用权，只是权利获得的方式不同而已。综上所述，公共数据资产质押实质上是对公共数据加工使用权的质押，这与《关于加强数据资产管理的指导意见》中提到的“公共数据资产权益质押”的表述相契合。

《关于加强数据资产管理的指导意见》提到，公共管理和服务机构对外还可以授予数据产品经营权，但数据产品经营权并不是公共数据资产质押的客体，而应纳入企业数据资产质押的客体范畴。所谓数据产品经营权，是指数据产品持有者享有的有限的对数据产品的使用、交易、收益权。从数据产品生成的角度来看，被授权运营主体在授权范围内加工使用公共数据，经过开发利用形成数据产品向市场提供，并享有对数据产品收取一定报酬的权利。数据产品是被授权运营主体投入劳动和投资所形成的，当数据被加工使用形成最终的数据产品后，产品生产者应当享有稳定的产权。这类数据产品在符合《企业数据资源相关会计处理暂行规定》的条件下，完全可以被确认为无形资产或存货记入企业资产负债表。所以，数据产品经营权的质押应当属于企业数据资产质押的范畴，只是加工使用公共数据资产形成的数据产品和服务具有一定的公共属性，其价格不能完全市场化，而是受到公共管理和服务机构的价格监管，以免背离促进公共利益的制度目标。然而，由于公共数据加工使用权的质押与数据产品经营权的质押具有较强的依附关系，两种权利的分割以数据功能不受影响为前提，即只有被授权运营主体不断更新数据与算法，解释数据背后的性格特征与运行结果，才能向市场提供更好的数据产品，其价值和收益才能最大限度地显现。这与建设用地使用权与其地上建筑物分别抵押的情形类似，所以，在对公共数据的加工使用权和数据产品经营权分别进行质押时，可以借鉴房地分别抵押时抵押权的实现规则处理。

明确了公共数据资产质押的客体后，便可进一步厘清实践中“名为数据资产质押”的案例真正的法律性质。在实践中主要有三类不属于数据资产质押的典型情形：一是债权人对存储数据的动产设备拍卖、变卖所得价款优先受偿，这实际上属于动产抵押。二是银行业金融机构要求企业开立专用的银行账户，因加工使用数据形成数据产品所获得的收益均需通过该账户进行，债权人全面监管和控制该账户，这在性质上属于应收账款质押，仅仅是收益来源与数据资产有一定关联度。三是债权人将数据资产作为衡量企业信用的因素并为其提供贷款，这在性质上属于保证。可以说，实践中的大部分案例在性质上并不属于真正的数据资产质押，而是变相的动产抵押、应收账款质押和保证，与权利质权还相差甚远。

（二）抵押与质押的路径选择

从权利内容来看，公共数据资产质押的客体是对公共数据的加工使用权。此外，作为权利质权的客体，还应满足以下几项条件：一是原则上须遵循物权客体特定原则；二是必须为财产权利，具有交换价值；三是必须是依法可以转让的财产权利；四是不违背法律的规定以及权利质权的性质。对公共数据的加工使用权是一种财产权利，具有经济价值，数据的存储一般依托于基础设施，其权利范围可特定，质权人在一定条件下可实现其交换价值并优先受偿。公共数据资产质押的客体满足前三项条件自无疑义，存在争议的是第四项条件。

《民法典》第440条采用“列举+兜底条款”的方式规定了权利质权客体的具体种类，其中第7项兜底条款规定的是“法律、行政法规规定可以出质的其他权利”。从文义解释的角度来看，《民法典》对权利质权的范围和种类采取了较为严格的限定，甚至已接近于“法无授权即无权”的公法理念，即只有依法允许出质的财产权才能成为权利质权的客体。与此不同的是，《民法典》第395条对抵押财产的范围采取了“法无禁止即自由”的立法模式，该财产只要不属于“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”，都可以成为抵押权的客体。法律、行政法规没有禁止对公共数据加工使用权的抵押，所以在文义上，公共数据资产抵押没有法律上的障碍，这似乎更符合《民法典》的规定。选择抵押还是质押的路径将影响后续担保物权的设立规则，要回答这一问题就必须明确抵押与质押的根本区别。

由于一直以来秉持“物”之不动产与动产的分类，担保物权体系也以此为类型化依据：动产因以转移占有为公示方法而成为质权的客体，不动产因以登记为公示方法而成为抵押权的客体，由此出现了“动产—质权”和“不动产—抵押权”的担保物权二元化结构。随着社会经济的发展，无体物即财产权利的交换价值日益重要，而权利既然不是不动产，就只能被动产质押的类型吸收。这在立法上尚不承认动产抵押权的国家可能不存在疑问，但我国在制定原《担保法》时，在继受大陆法系传统担保物权体系的基础上，又引入了具有体系异质性的动产抵押权，由此打破了传统的担保物权二元化结构。同时，我国《民法典》将建设用地使用权等不动产上的财产权利纳入不动产抵押。如此一来，我国就形成了不动产及不动产上的财产权利可设立抵押权、动产可设立抵押权或质权、权利可设立质权的担保物权体系。从这一结构安排来看，公共数据资产只能纳入设立质权的框架内。

设定动产质权须移转担保物的占有，剥夺占有能够发挥间接强制出质人清偿债务的留置作用。在我国《民法典》中，以仓单、提单、汇票等有价证券出质的，须移转权利凭证，质权人同样取得了对标的物事实上的控制力，这与动产质权并无本质差别。但以知识产权中的财产权出质的，因移转权利凭证并无多少实际意义，例如移转专利证书后，专利权人仍然可以行使专利权，所以立法上便将登记作为权利质权设立的方式，这种设质登记仅表明该财产权处于出质状态，出质人不能随意对它进行处分，但质权人对这些权利的控制力极为有限。也就是在这一层面上，权利质权呈现出非占有担保物权的特点，出质人并不丧失对质押财产的使用收益，其担保作用反近于抵押权。公共数据资产质押后，不妨碍出质人继续加工使用数据形成数据产品并获得收益，这也是公共数据资产质押融资的目的。综上所述，选择公共数据资产质押的路径更符合现行立法体系，但其在性质上更趋近于抵押。

明确了公共数据资产质押的路径后，就面临着对《民法典》第440条第7项的法律解释问题。首先，从体系解释的角度来看，《民法典》第446条是一条准用规范，其规定权利质权可适用动产质权的规定，该条同样采取了“法无禁止即自由”的立法模式。而且，一般认为，权利质权也可以准用抵押权的规定。所以，从这一角度出发，公共数据资产质押仍有解释的空间。此外，不少地方性法规已经对数据资产质押作出规定。也有学者指出，《数据安全法》第7条规定的国家“鼓励数据依法合理有效利用，保障数据依法有序自由流动”是公共数据资产质押的合法性基础。其次，从目的解释的角度来看，《民法典》第440条第7项是一个授权性规定，根据现实需要、权利质押的可行性、市场风险等因素，法律、行政法规可以规定其他权利可以出质。然而问题在于，《民法典》以外的其他法律、行政法规未必能呼应社会需求及时出台，新兴财产权益可能因法律缺失难以作为权利质权的客体。随着数字社会的发展，权利本身也在不断变化之中，如果过于狭隘地认定权利质权的类型，就会使得法律规范与金融实践相脱节。其实，在《民法典》的制定过程中，有不少学者建议将第440条第7项修改为“法律、行政法规未禁止转让、出质的其他财产权利”，从而放开对权利质权客体的种类限制。原则上说，担保物权的基本功能就是利用财产的交换价值为债权提供保障，所以只要满足可让与性且属于适合设质的财产性权利，皆可成为权利质权的客体。

五、公共数据资产质权的设立要求

我国《民法典》规定权利质权以交付权利凭证或登记为设立方式，在公共数据资产质押的情形下，并无相关的权利凭证，即便有所谓的权利凭证，质权人也无法取得对标的物事实上的控制力，所以只能采用登记的设立方式，但如何理解登记的效力需要进一步讨论。

（一）登记的效力

在我国《民法典》权利质权的框架下，公共数据资产质押只能采取登记的设立方式，登记既是公示方法，也是生效要件，即质权自办理出质登记时设立。虽然也有学者提出，通过区块链的控制方式实现权利公示，但这能在多大程度上实现还需依赖于技术的发展。在讨论登记的效力之前，必须说明的前置性问题是，公共数据资产质押登记不宜被整体纳入知识产权中财产权的质押登记中。一方面，数据大多数情况下是一种客观存在，并非由人创物，只有部分具备知识产权客体条件的数据产品可以纳入知识产权客体的范畴；另一方面，知识产权的客体在本质上是一种特定的信息，是“信息”的下位类，不能直接把“知识”“信息”整体纳入知识产权的客体范畴。所以，虽然目前不少地方正在开展数据知识产权登记，但从客体范畴的角度来看，不宜将两者作等同处理。

实践中主要存在的是数据确权层面的登记，例如北京国际大数据交易所颁发的数据资产登记凭证、上海数据交易所颁发的数据资产凭证、广东数据交易所颁发的数据资产登记凭证。学术界也大多是在确权登记环节讨论数据登记，认为数据确权登记是登记中心在对数据来源合法性进行实质审查后，对数据权利的背书。也有学者认为，数据产权登记具有证明数据权利归属和内容、保护数据权利与维护数据交易安全的功能。但上述观点面临的问题是，数据的价值在于使用，每一次使用都将生成新的数据并产生新的价值，登记并不能确保数据的合法性和交易安全，通过登记确权来倒逼社会接受存在可公示的产权的做法值得商榷。相较于确权环节的登记，交易环节的登记，更具体地说是出质登记，在发挥作用上更有实际意义。

首先，应当明确出质登记的效力。在公共数据资产质押中，质权自办理出质登记时成立，此处采取的是登记生效主义，客观上强制登记的效果能够在探索阶段建立起较为明晰的质押融资体系，同时这也是现行法律框架下权利质权设立的要求。但是，此处的登记生效与不动产抵押时的登记生效又有所不同。一般认为，不动产登记簿上记载的权利具有权利正确性推定作用和公信力，登记机构承担以形式审查为主、实质审查为辅的审查义务，对登记错误将承担相应的损害赔偿责任。然而，这一做法在公共数据资产质押的登记中没有操作的现实可能性。因为对于持续更新的动态数据，以及不同的数据产品之间是否存在底层数据交叉的情况，登记机构根本没有实质审查的能力，自然也无法保证登记的公信力。公共数据资产质押登记的作用只能限于提醒潜在的利害关系人，出质人设立了权利质权，至于权利质权的具体真实情况，还需要潜在的利害关系人进一步调查，登记主要是发挥设权效力、警示功能的作用。建立登记制度后，权利质权重复质押也能得以实现。在公共数据资产质押中，质权人并未占有担保财产，完全可以根据登记先后确定优先顺位，通过重复担保最大限度地发挥其金融价值。在登记的效力上，公共数据资产质押登记与应收账款质押登记类似，即应收账款质权自登记时设立，但登记机构对登记几乎不作任何审查，登记不具有公信力，仅发挥警示作用。至于如何确认应收账款的真实性，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第61条，一般是在诉讼程序中通过举证责任等方式解决。

其次，对于登记机构的选择，目前有两种路径。一是由中国人民银行征信中心负责登记，也就是在现有的动产融资统一登记公示系统中登记。《动产和权利担保统一登记办法》第2条第7项规定了“其他可以登记的动产和权利担保”能够在该系统登记。在登记内容中，对担保财产的描述可以采取概括描述的方式，达到描述能够合理识别担保财产的程度即可，这为公共数据资产质押提供了可登记的空间。但是这一路径的缺点在于，中国人民银行征信中心对登记内容几乎不作审查，难以保障公共数据资产质押在探索阶段的稳定性。二是选择其他专门职能机构负责登记。例如，专利权质押登记由国家知识产权局办理，负责股权质押的登记机构一般是市场监督管理部门，登记机构至少会对质押登记作一定的形式审查。新组建的国家数据局的基本职能就包括推动数据要素的市场化、价值化，未来可由国家数据局或其授权的专门职能组织统一负责登记工作。在实践中，北京国际大数据交易所、上海数据交易所开展了数据资产质押登记的探索，一般要求当事人提供合法获得公共数据资产的证明文件、公共数据资产的相关基本信息、价值评估报告、开展质押向监管部门提交的备案等材料，这样的形式审查至少能起到一定的防范欺诈交易的作用。但各地数据交易所开展的登记并非统一登记，在登记便捷性和公示作用的发挥上仍有较大的完善空间。

（二）特殊规则的限制

在权利质权的设定阶段，公共数据资产质押自登记时设立。在签订主债权债务合同和质押合同的阶段，公共数据资产质押在以下三个方面具有特殊性。

首先，出质人不得以公共数据资产质押为他人债务提供担保，若为他人提供担保将直接影响质押合同的效力。在公共数据授权运营的探索期，公共数据资产运营公司自身运营的稳定性非常重要。由于债务人清偿债务的能力具有较大的不确定性，公共数据资产运营公司很有可能因为对外担保行为而导致无法继续加工使用公共数据，这必然会给公共数据授权运营的正常开展带来较大影响。所以在目前这一阶段，出质人以公共数据资产质押的，应以担保自身债务为限。

其次，公共数据资产质押融资款项只能用于数据资产价值利用领域，不得用于其他经营性活动，特别是购买股票、期货等有价证券或用于权益性投资方面，否则质权人有权解除主债权债务合同，要求提前收回贷款。之所以对贷款用途作出限制，是因为公共数据资产质押旨在满足特定主体对数据开展加工利用的资金需求，而且公共数据资产质押与城市数字化转型具有较大的关联性，限制贷款用途的背后其实蕴含着公共数据授权运营的制度设计价值取向。在具有特殊制度目的的融资担保领域，对贷款用途的限制十分常见。例如，农村土地承包经营权抵押制度的初衷在于解决承包方农业生产经营资金不足的问题，所以土地承包经营权抵押贷款一般是针对农业生产经营的专项贷款。在碳排放权担保融资中，其制度目的在于促进全社会绿色低碳转型，所以碳排放权担保融资的用途一般也限于节能减排改造活动。

最后，出质人以公共数据资产质押后应及时向授权的公共管理和服务机构或数据主管部门备案。在实践中，一般是要求出质人在签订质押合同后向公共管理和服务机构备案，备案后数据交易所方能为其办理质权登记。一方面，之所以选择备案而不是经公共管理和服务机构同意的形式，是因为在一般情形下，权利质权的设立无须他人意思的介入，也不宜以行政手段配置公共数据资产的市场化开发利用过程。如果出质人每次开展质押融资磋商都需要经过公共管理和服务机构的同意，这不仅会给出质人带来极大的不便，也会在很大程度上延滞质押融资的进程。另一方面，基于公共数据授权运营协议，公共管理和服务机构对出质人运营公共数据资产的全流程有监管的权利，包括开发利用的应用场景、数据产品的定价及交易、数据安全评估等。尽管出质人设立质权不需要取得公共管理和服务机构的同意，但仍需要向其备案。备案不影响质押合同的效力，也不影响质权的效力，其主要目的是便于公共管理和服务机构掌握质押融资情况，因为一旦发生债务人到期无法清偿债务的情形，质权的实现在很大程度上需要公共管理和服务机构的参与，可以说，备案是公共管理和服务机构履行监管义务必要的程序手段。当公共数据资产运营公司作为出质人时，应当向其授权运营的公共管理和服务机构备案；而当具有公共服务职能的组织作为出质人时，应当向其数据主管部门备案。

六、公共数据资产质权的实现方式

在债务人到期无法清偿债务时，如何实现质权并对所得价款优先受偿往往是银行业金融机构最关心的问题。实现质权的方式主要包括折价、拍卖、变卖，但这三种方式并非都能在公共数据资产质押的情形下适用。此外，如何探索更高效便捷的质权实现方式也是完善公共数据资产质押制度亟须解决的问题。

（一）传统质权实现方式的适用

目前，数据资产质押的案例似乎还未进入质权实现阶段，但质权如何实现是公共数据资产质押最为关键的问题，因为这直接影响到银行业金融机构是否有意愿提供贷款。在公共数据资产质押的情形中，传统的质权实现方式受到一定的限制。首先，折价的方式不宜适用。在质权人范围限定于银行业金融机构的前提下，适用折价将使银行业金融机构这类不从事数据加工利用的主体直接取得公共数据的加工使用权，这不符合加工利用公共数据的主体要求。其次，拍卖、变卖的方式可以适用，但受让主体有一定的限制。由于公共数据资产质押的客体是对公共数据的加工使用权，拍卖、变卖的结果是导致权利发生变动，所以质押财产的受让人应当符合公共管理和服务机构要求的准入条件和技术要求等。

拍卖、变卖的质权实现方式在理论上是可行的，只是在实际操作中将面临四个方面的问题。第一，由于各地采用的公共数据授权运营模式不统一，传统的质权实现方式很难普遍适用。例如，部分地区将公共数据资产独家授权给国有全资公司运营，在这种情况下，几乎没有其他主体参与竞买的可能性；部分地区限定公共数据资产运营公司必须为国有控股企业，那么符合条件的主体范围将大幅缩小，这些限制条件将增加质权实现的难度。第二，银行业金融机构发放的贷款额度与贷款期限在很大程度上受到授权运营期限的限制，一般来说，授权运营期限肯定会长于贷款期限，但各地规定的授权运营期限为1年至5年不等，授权运营期限越短，贷款期限就越短。再加上拍卖、变卖的程序较为复杂，时间成本较高，到最后受让人竞买的质押财产可能是很短期限内对公共数据的加工使用权，这将直接影响拍卖、变卖所得价款的数额。第三，当具有公共服务职能的组织作为出质人时，其并无授权运营期限的限制，但不可能使其他主体通过这一方式直接获得没有期限限制的对公共数据的加工使用权，所以导致拍卖、变卖都无法直接适用。第四，影响数据资产价值的因素颇多，目前对数据资产评估缺乏统一的标准，拍卖的方式能最大限度地实现质押财产的价值，但费用较高，而变卖的方式又面临难以确定质押财产市场价格的问题。银行业金融机构为降低贷款风险，往往对数据资产价值估价较低，这将直接影响出质人获得贷款的额度。中国资产评估协会出台了《数据资产评估指导意见》，指出需要关注影响数据资产价值的成本因素、场景因素、市场因素和质量因素，采用收益法、成本法和市场法三种基本方法及其衍生方法评估确定数据资产价值，但这距离真正落地还有很长的路要走。

（二）强制管理制度的创新适用

出质人能够如期清偿债务的关键在于其授权运营期间通过加工使用公共数据形成数据产品后进行交易所产生的收益，收益越高，出质人无法清偿债务的可能性就越低。所以，对收益的控制成为实现质权的核心。如果说传统的质权实现方式主要是对质押财产交换价值的变价，那么强制管理则是通过发挥质押财产的使用价值来实现质权。所谓强制管理，是指法院对已查封的不动产选任管理人实施管理，以其所得收益清偿金钱债权的执行行为。一般来说，强制管理仅限于不动产，这主要是因为动产通常不存在难以变价的问题，《民事强制执行法（草案）》第133条将强制管理的适用范围限于不动产不宜变价或者无法变价的情形。我国目前的实践也多是在农村土地承包经营权抵押时适用强制管理的方式，由于农村土地承包经营权的流转受到限制，执行机关对于被执行的不动产委托管理人实施管理，以土地承包经营权的使用价值及其收益为对象，以其所得收益清偿债权。从强制管理的制度目的来看，其正是为了解决在实现担保物权时，由于特殊的规则限制，担保财产的交换价值难以实现，但使用价值仍能利用的情形，这恰好与公共数据资产质押的质权实现方式相契合，即法院将对公共数据的加工使用权委托给管理人进行管理，以管理人运营公共数据资产所得收益清偿质权人的债权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法司法解释》）第490条规定，“被执行人的财产无法拍卖或者变卖的”，在符合一定条件下，法院可以将该项财产交付申请执行人管理，此处并未对财产的类型作出限制。所以，从制度目的体系解释的角度来看，强制管理制度的适用范围可以扩展至公共数据资产质押的情形中。

在厘清强制管理的适用范围后，还需要明确强制管理在适用过程中的两个核心问题：一是强制管理的启动条件；二是管理人的选任。首先，对于强制管理的启动条件，从《民事诉讼法司法解释》第490条的表述来看，我国主要是将强制管理作为拍卖、变卖的辅助手段，即应首先适用拍卖、变卖的程序，如果无法拍卖或变卖，方能适用强制管理。但在公共数据资产质押的情形中，强制管理有独立存在的价值，不宜作为拍卖、变卖的辅助手段，至少应当允许几种方式并行适用，强制管理仅利用财产的使用价值，不影响财产的交换价值，所以并行适用并无冲突。加之拍卖、变卖的程序耗时较长，如果将拍卖、变卖作为适用强制管理的前置程序，待其流拍只会徒增资源浪费，同时耗费时间本就不长的运营期限。其次，对于管理人的选任，一般是由法院指定符合公共管理和服务机构提出的准入条件和技术要求的主体，但对于债权人与债务人能否成为管理人存在争议。需要明确的是，一方面，债权人不能成为管理人。《民事诉讼法司法解释》第490条规定，强制管理由法院“交付申请执行人管理”。在公共数据资产质押的情形下，银行业金融机构不具备管理的能力和条件，所以应当排除债权人作为管理人。另一方面，债务人可以成为管理人。有学者认为，债务人担任管理人滥用管理权损害目标财产的可能性较大。但在公共数据资产质押中，债务人是最了解如何更好地加工利用该类公共数据的主体，对于数据产品的开发利用，数据、技术、团队三种因素缺一不可。所以在债务人没有破产风险且有持续运营公共数据资产能力的前提下，经债权人同意，债务人继续作为管理人运营公共数据资产，可以最大效率地实现收益，从而更快地清偿债务。

强制管理制度与各地数据交易所正在开展的数据托管理念相契合，有的数据交易所甚至要求出质人和质权人在签订质押合同时必须明确数据托管的数商，授予该数商在出质人到期无法清偿债务时能控制公共数据资产的权限，以便债权人能及时采取措施实现债权。除此之外，为稀释银行业金融机构提供贷款的风险，各地数据交易所也在探索作价入股、数据资产风险基金与保险等多种保障债权实现的方式，但这些措施的落地在很大程度上仍依赖于数据资产交易市场的成熟发展。

七、结语

当前数据资产质押的实践看似开展得如火如荼，但在授权运营期限较短而回收债权期限较长的背景下，银行业金融机构为出质人提供贷款的意愿并不强烈。描述意义上的各类“首例数据资产人表”与“首例数据资产质押案例”的头衔，对于出质人与质权人的吸引力往往更大。由于面临诸多风险，大量的数据资产质押案例在本质上仅是一种信用保证，很难真正达到设立权利质权的标准。数据资产化的发展趋势不可否认，但对于公共管理和服务机构来说，仍然有必要协调处理好公共数据授权运营与公共数据开放共享的关系。开展数据资产质押的关键在于通过明确交易规则和相关配套机制解决担保交易相对人之间的信任问题，必要的信息披露机制、公允的价值评估体系、及时的风险防控措施、高效便捷的担保物权实现程序等因素，决定了数据资产交易市场的成熟度，也决定了数据资产质押未来的发展空间。

（本文首发于《法学杂志》2024年第5期（第36-52页），为阅读方便，注释从略。）