本文刊发于《国际安全研究》2025年第2期，第3-22页。点击本文文末“阅读原文”可下载文章PDF印刷版。
袁征，中国社会科学院美国研究所副所长、研究员，中国社会科学院大学美国研究系教授、博士生导师
陈桂芸，中国社会科学院大学国际政治经济学院博士研究生
联盟体系是美国维系全球霸权的重要支柱，也是美国外交安全政策的基石，这构成了美国联盟的内在连贯性。但美国联盟体系发展又具有周期性规律，具体表现在联盟规模、功能排序、管理方式和盛衰强弱以及由此引发的地区安全结构的变迁上。在特朗普看来，联盟体系在美国霸权护持上作用有限，美国的付出多于收益，由此联盟战略在美国国家安全战略中地位下降。正是在商人“成本—收益”思维下，特朗普对盟友收益补偿的意愿明显不足。新一届特朗普政府的联盟政策可能呈现交易式双边外交与选择性多边主义的结合，且去意识形态化和去制度化色彩浓厚。未来美国联盟内部分歧将会增多，盟友战略自主性增强，联盟体系内部凝聚力趋于下降，联盟功能趋于失调，因而美国军事政治经济一体化联盟体系可能趋于松散化和碎片化，并导致联盟体系网络化进程明显放缓。这些变化虽然意味着全球和地区战略稳定性松动、地区安全结构的稳固性下降，但有助于推动中国所主张的伙伴关系导向的国际秩序影响力超越美国的盟友关系导向的国际秩序，而美国回避新的安全承诺、对盟友“双重再保证”客观上或有利于中美之间的和平竞争。中国应利用美国联盟发展的周期性规律，推动构建稳定的地区秩序，强化周边地区安全，彰显大国责任与担当。
冷战结束后，美国联盟体系不仅没有瓦解，还随着国际安全格局和美国战略需求的变化转型和调整。在过去三十余年里，美国的联盟体系实现了冷战联盟架构在原有基础上的巩固升级与竞争对手的转换。美国在欧洲地区的联盟体系经历了从遏制苏联到围遏俄罗斯的转变，在亚太地区的联盟体系则完成了从针对苏联到预防性针对中国再到公开围堵中国的隐含转型。不仅如此，美国还竭力推动欧洲和亚太的联盟体系实现联动。随着世界重返大国竞争时代，美国联盟体系进入快速扩张阶段，总体趋势是由“轴辐体系”形态向“网络式”安全架构转型。美国推动联盟体系向盟伴网络扩展，试图在不同层次和议题上在既有盟国和伙伴之间建立起合作关系，形成覆盖军事安全、战略经济、高新技术乃至意识形态等诸多领域的网络，并朝着类似冷战期间的军事政治经济一体化联盟方向推进。
不过，美国的联盟战略和联盟体系并不是线性向前演进的，而是呈现与美国
外交上战略扩张与战略收缩同步的周期性规律。即使在特朗普第一任期和拜登政府时期，
这种周期性规律也有显著体现。在第一任期内，特朗普推行的“美国优先”政策使美国与盟友之间的关系十分紧张。随着特朗普卷土重来，美国重新回归新孤立主义和单边主义路线，这将会给美国的同盟体系带来什么冲击？未来美国联盟体系将会发生何种变化？当前国际秩序和国际安全环境又会受到哪些影响？本文试图围绕上述问题来展开分析，以预测未来特朗普
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.0
版联盟政策与美国联盟体系的走向。
联盟体系是美国霸权的重要支柱之一。广义上看，美国的联盟体系由四部分组成。一是北大西洋公约组织（
NATO
，简称北约），作为美国联盟体系的核心，北约目前共有
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个成员国；二是亚太地区的“轴辐体系”，即美国分别与日本、韩国、
澳大利亚、泰国和菲律宾
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个国家构建的双边联盟；三是根据《美洲国家间互助条约》而
建立的、由美国主导的美洲国家组织；四是美国授予“非北约重要盟友”地位但并没有签订正式联盟条约的国家。从美国联盟发展的历史来看，其内在连贯性与周期性规律寓于一体，体现了延续与变革的统一。
第二次世界大战结束后至今，美国的联盟管理可以分为四个不同阶段：一是对苏冷战阶段，美国的联盟体系构建旨在从多个地缘政治板块和军事政治经济上全面围遏苏联；二是霸权维持阶段，美国认为其霸权的主要挑战来自潜在对手的崛起压力以及非传统安全问题，需要通过联盟体系扩张来应对这些风险；三是霸权转移阶段，美国认为崛起国是其霸权的主要挑战，需要通过联盟体系扩张来制衡崛起国不断提升的权力；四是霸权衰落阶段，崛起国全面赶超霸权国，在自身战略资源不足、综合实力衰落时，美国通过调整联盟管理来应对东升西降的压力。在这四个阶段中，美国联盟战略具有一以贯之的延续性，主要表现为在每一届总统任内，美国联盟体系都被视为其重要战略资产和战略竞争优势。
首先，美国联盟体系始终是其维系地区与全球安全架构的关系枢纽。二战结束后，美国在欧洲和亚太地区构建了以美国力量投射为保障、以盟友和关键伙伴为支点、以安全制度为框架的地区安全架构，推动一系列联盟管理、安全合作与军事部署以服务于美国的地区和全球战略。联盟体系在美国构建的地区安全架构中占据重要地位，美国的力量投射和安全制度都依赖于盟友，将其作为关系枢纽，以满足霸权护持需求和全球威慑目的。
其次，美国联盟体系始终是塑造与维系其主导的地区与国际秩序的重要保证。美国冷战后联盟体系的安排在维系地区秩序上具有适应性和灵活性。在冷战结束后的三十多年里，美国联盟体系安排完成了对威胁挑战的适应和威慑目标的多次转变，其中欧洲地区的联盟体系从遏制苏联转变为东扩遏俄，亚太地区的联盟体系经历了从遏止日本到对华战略竞争的转变，总体上联盟体系能实现美国“需求—战略”与“战略—能力”的匹配。
再次，美国联盟体系一直是推广美式民主、价值观与影响力的关键工具。冷战结束后，美国每一届政府在国家安全战略中都强调联盟的作用。老布什政府在冷战结束前后提出“世界新秩序”理念，将维持其在全球的主导地位作为核心目标，而盟友和伙伴的支持则是实现这一目标的重要支柱，也是美国宣扬其意识形态的重要工具。
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年和
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年发布的美国《国家安全战略》报告都强调了在与中国和俄罗斯等国进行战略竞争的时代加强联盟和吸引新伙伴、彰显自由主义价值观的重要性。
综上可见，从美苏冷战到冷战后霸权维持，从霸权转移到霸权衰落，无论美国面临的国际安全格局和竞争对象发生什么改变，美国联盟体系始终都是维系地区安全架构的关系枢纽，也是塑造国际秩序的重要保证，更是推广美国价值观与影响力的关键工具。未来，美国的联盟战略仍将是维系其全球霸权的重要保证和外交安全政策的基石。
除了内在连贯性之外，美国的联盟战略同时又具有显著的周期性规律。虽然在不同的历史阶段联盟体系的形态与趋向不同，但这种周期性规律的变化模式自冷战时期至今一直支配着联盟管理。美国联盟战略的变迁与调整恰恰是这种周期性逻辑在不同国际安全环境和区域力量对比结构下呈现出的一种国际现象。
第一，美国联盟体系的扩张或收缩与美国外交上的战略扩张或收缩同步。二战以后，由于实力和意愿的变化，美国联盟体系呈现明显的扩张和收缩交替变化的曲线。以美国的亚太联盟体系为例，美国在越南战争后意识到亚太联盟体系的过度扩张带来一系列问题，因此从尼克松政府开始便进入了长达十余年的战略收缩期。到里根政府时，又开始强化前沿部署和集体防务，进行联盟体系的战略扩张。冷战结束以后，老布什政府和克林顿政府秉持战略收缩思路，减少在欧洲和亚太地区的驻军。克林顿政府后期，美日联盟进一步强化。九一一事件后，美国忙于反恐战争，不得不在亚太地区战略收缩。到奥巴马政府时期，美国“重返亚洲”。伴随着“亚太再平衡”战略的实施，美国再次在亚太联盟上战略扩张。在特朗普第一任期提出“印太战略”后，尽管在联盟体系安排上出现新的扩展，但与之后拜登政府的“印太战略”相比，美国在亚太联盟安排上仍然呈现出战略收缩趋向。虽然二战后至今美国在欧洲和亚太的联盟体系安排存在不同的战略节奏，但在特朗普执政之后，美国在这两个地区的联盟体系管理上都秉承衡量成本与收益的相同逻辑，因此美国总体联盟战略在第一届特朗普政府和拜登政府时期，呈现出收缩—扩张的同步周期性规律，第二届特朗普政府则将再次呈现收缩态势。
第二，美国联盟体系的功能排序表现出周期性的变化。美国联盟至少有三种基本功能：战略协调、安全互助和秩序维持。随着国际体系的演进、竞争对手的变化和美国领导人个人风格的不同，美国联盟的主要功能也呈现出周期性变化，主要体现在上述三种功能的优先度和侧重点差异，这在特朗普第一任政府和拜登政府时期表现尤为显著。特朗普第一任期时重视双边交易式外交，轻视多边主义协调，美国联盟体系的战略协调功能更加凸显，而安全互助和秩序维持的功能趋于弱化。拜登政府时期，弥合盟友之间的裂痕成为重要外交政策议程，美国与盟友关系出现明显改善。拜登政府重申对盟友的安全承诺，注重通过联盟管理主导国际秩序和规则，因此美国联盟的安全互助、秩序维持的重要性高于战略协调。
第三，美国联盟体系的周期性规律还表现在联盟管理的方式变化上。在联合范围、制度构建和具体议题上，美国存在两种相反的联盟管理风格。在小布什和特朗普第一任期时期，使用单边主义和强制手段更多，在联合范围上有所收缩，去制度化风格明显，较少注重具体议题，其修正主义风格与对盟友需求的忽视催化了盟国的离心离德，甚至产生排斥美国主导国际秩序的想法。相反，在奥巴马和拜登政府时期，美国的全球战略坚持多边主义路径，更加倚重盟友和国际制度。以拜登政府管理与扩大联盟关系为例：在联合范围上，除了以北约和亚太联盟为基石，还试图构筑更广泛的盟伴体系；在制度构建上，重新找回国家制度这一重要战略工具，通过制度升级（如深化四方安全对话机制）、制度创建（构建美英澳三边安全伙伴关系、搭建“印太经济框架”）、制度回归（高调重回亚太多边会议）等恢复美国在地区的制度性权力；在具体议题上，更注重议题扩展，包括关键产业链重塑、网络安全、公共卫生和海上安全等诸多方面，依靠盟友进行基于功能的议题整合。
第四，美国联盟体系的强弱盛衰同样具有周期性规律。美国联盟的威慑力、内部凝聚力、联盟服务于美国战略的能力和匹配度呈现明显的钟摆效应。历史上，美国联盟体系松动或瓦解主要源于四种历史情境：对手通过战争方式瓦解美国与盟友的联盟关系、与对手达成战略妥协、盟友国内政治发生变化和外部威胁消失。特朗普的上台增加了一种新的历史情境：美国领导人外交政策风格的突出转变。在联盟威慑力强化和弱化上，具体表现为当联盟松动时，联盟对竞争对手的延伸威慑将有所减弱，当联盟强化时则相反。在联盟内部凝聚力的变化上，美国对盟友的管控强度和管理艺术决定了其联盟凝聚力和向心力，当美国增强对盟友承诺的意愿与能力时，联盟凝聚力就会上升。而这最终将反映为联盟体系服务于美国战略的能力和匹配度。在特朗普第一任期内，美国尽管推出了“印太战略”，但与亚太盟友之间的龃龉和摩擦实际上使得其联盟体系与对华竞争战略出现匹配失调。相比之下，拜登政府的联盟管理更加注重制度回归和议题扩展，联盟的威慑力和凝聚力上升，在服务对华战略竞争的目标上更能发挥作用，其能力与美国安全战略的匹配度增强。
第五，美国联盟体系的周期性规律还体现为地区安全结构方面的两种逻辑的显隐。在亚太地区，主要表现为“轴辐体系”与地区安全结构网络化两种模式的此起彼伏。在欧洲联盟体系上，主要表现为北约欧洲本位与北约亚太转向两种趋势的暗中转化。冷战时期对苏遏制形成的亚太联盟架构、冷战后防范日本成为亚洲秩序中心的意图和服务对华战略竞争的隐形部署，使得亚太地区形成“轴辐体系”的联盟安排并一直延续至今，其强调双边主义的逻辑成为美国管理亚太联盟的重要方式。然而，近年来美国积极推动“轴辐体系”的网络化发展，“轴辐体系”成员国开始在总体框架上也构建以自己为中心的关系网络，形成了更多小多边的合作机制。尽管如此，“轴辐体系”与东亚国际秩序的网络化必然存在结构性错位，不同的美国领导人展现出对这两种安全结构的不同偏好。特朗普第一任期时，美国更加偏好回归“轴辐体系”的双边主义谈判与一对一交易外交，一定程度上冲淡了美国推动的亚太安全结构网络化进程。而拜登政府则更加重视制度回归和多边主义，推动亚太安全结构网络化。有学者指出，“多节点结构”是东亚国际秩序的深层结构，其中蕴含着是回归“轴辐体系”主导还是形成东亚国际关系网络化的两种可能。随着特朗普再次上台，在保持东亚秩序网络化的同时向“轴辐体系”回归的可能性将大大上升。在欧洲联盟体系上，区别于拜登政府时期北约亚太转向的跨洋网络化趋向，未来北约的亚太转向进程可能放缓，且特朗普更可能对北约成员国采取一对一谈判方式，要求其提高防务费用分担比例，某种程度上是亚太联盟“轴辐”模式向北约盟友扩散的体现。
综上可知，美国的联盟战略与联盟体系在维系霸权上的地位、功能与价值具有内在连贯性，但在不同的情况下，联盟体系的规模、功能排序、管理方式、强弱盛衰以及因之引发的地区安全结构两种逻辑的显隐，都呈现一种周期性变化的“钟摆效应”（参见图
1
）。
尽管美国的联盟体系安排和在美国维持霸权上的角色具有内在连贯性和一致性，但特朗普极其强烈的个人外交风格和思维方式给美国的联盟体系注入了很多不确定性因素。特朗普第一任期对联盟体系的认知和偏好显著区别于其他历届美国政府，战略收缩、孤立主义、保护主义和交易式外交等特征更为明显。
美国维持着一个庞大的全球联盟体系，核心目标就是护持美国霸权，但特朗普第一任期时美国对联盟体系作用的重视有所弱化。特朗普对待联盟的立场恰如
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世纪
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年代参议员罗伯特·塔夫脱（
Robert Taft
）的翻版，即反对扩大贸易、结成联盟和建立北约，认为结盟战略是美国的一种错误政策。特朗普认为，国际社会
是“丛林地带”，需要依赖自身的强大，“以实力求和平”，而不是依赖盟伴体系；美国的欧亚盟友采取了不公平贸易举措，并依赖美国提供安全保障，自身却不愿加大防务开支。
在特朗普“美国优先”、保护主义和孤立主义的认知下，美国联盟体系在安全互助、战略协调和秩序维持上发挥的功能总体有限。在安全互助功能上，冷战后“大国无战争”时代的来临和中美在军事上形成的总体战略稳定，使得联盟的安全互助功能呈弱化态势。在秩序维系上，尽管冷战后美国政府出台的系列《国家安全战略》报告都确认了盟友和伙伴对于美国维持国际秩序领导权的重要性，但特朗普重现实利益而非以意识形态为导向，其对以联盟管理维持国际秩序领导权的兴趣下降。在战略协调功能上，联盟体系仍发挥一定作用。不过，这种战略协调除了在重要议题上服务于对华战略竞争外，更多的是如何协调美国盟友的政策服务于美国的经济利益。联盟体系在护持美国霸权上的功能从经略全球转变为服务美国国内利益，并以双边主义方式实现美国与盟友之间的战略协调。
值得注意的是，再次上台执政之际，特朗普多次在公开场合发出有意将加拿大兼并为美国的第五十一个州、购买巴拿马运河和“收回”格陵兰岛等言论，呈现出美国回归早期注重扩张领土的战略倒退倾向。从无视盟伴利益的言行可以看出，在特朗普的认知中，用以护持美国霸权的联盟战略不再占据重要地位，而为了领土扩张甚至可以牺牲盟友关系。特朗普强烈的个人风格和对美国联盟战略的个性化认知意味着，特朗普治下的美国或将其他新策略视为霸权护持的重要手段，美国维系霸权将有更多新元素、新方式。这或许是我们未来需要高度关注的变化。
基于特朗普政府对联盟体系在霸权护持上作用有限的认知，尽管特朗普执政期间仍然将联盟体系写入美国《国家安全战略》报告，但联盟战略在美国现实国家安全战略中的地位和重要性有所下降。背后根源在于，美国维系全球霸权的目标、方式和手段发生了变化。联盟战略在国家安全战略中地位的下降，还须结合特朗普的外交政策特点加以理解。
第一，
特朗普政府推崇“有原则的现实主义”（
principled realism
），以结果而非以意识形态为导向。特朗普第一任期时的美国《国家安全战略》报告明确界定了美国政府所认定的四项至关重要的国家利益，即保护美国人民、本土和美国的生活方式，促进美国的繁荣，以实力求和平，提升美国的影响力。特朗普政府的对外政策更加注重现实利益，对于意识形态包括价值理念等层面的关注下降。由于过高
的联盟管理成本将影响美国的现实利益，特朗普认为联盟体系在维持美国价值理念影响力上的优势还不足以成为强化联盟的理由，其更看重联盟存续能给美国带来何种现实利益。
第二，
“美国优先”成为特朗普政府对外政策的主基调。
2
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年的美国《国家安全战略》报告明确指出，将美国置于优先地位是特朗普政府的责任和美国世界领导地位的基石。特朗普不断宣称的“美国优先”实际上就是美国利益至上，更多强调维护自身利益，即“把美国人民和美国安全利益放在第一位”，而不必考虑其他国家乃至盟友的想法。从美国对外战略的具体实践来看，联盟关系的核心目标是要服务于美国自身的利益，实质是将自身利益凌驾于其他国家的利益之上和罔顾国际义务，联盟战略在美国国家安全战略中的重要性下降。
第三，特朗普政府对国际事务的关注有所下降，新孤立主义倾向明显。对于特朗普政府而言，内政居于优先地位，外交政策让位并服务于美国内政。特朗普政府把美国经济复苏、增加就业、移民管控、社会保障、税收减免等议题摆上重要议事日程。特朗普表示，之前的美国领导人致力于海外的国家建设，但没有能够打造好自己国家并使之保持强大，其战略是提升美国在世界上的影响力，但这始于国内财富和实力的积累。在特朗普政府的认知中，美国全球霸权的基石在于其自身的发展和繁荣强大，而非海外扩张和承担国际义务，因此，联盟战略并不是维系全球霸权的重要选项。
（三）“成本—收益”思维下对盟友收益补偿的意愿下降
特朗普看待盟友和伙伴的方式具有明显的商人式思维，其在联盟管理上带有显著的利益交换色彩。在“成本—收益”思维驱动下，特朗普对待盟友和合作伙伴的方式具有一定的可预测性。他认为盟友应分担更多责任，尤其要承担更多军费和更好地服务于美国经贸利益。在
2018
年北约峰会上，特朗普多次强调北约的军费分担问题，施压盟友增加国防支出所占比例。在亚太地区，特朗普对日韩等盟友的施压更加强烈，多次威胁如果韩国不大幅提高军费支出比例，就撤走驻韩美军。
特朗普衡量盟伴的态度有两个指标：一是该国是否与美国有贸易顺差；二是盟友的国防支出是否达到国内生产总值（
GDP
）的
3
%
。在特朗普看来，“安全区”代表那些对美国没有贸易顺差、国防支出超过
GDP
5%
的盟友和伙伴，特朗普政府不会对它们施压。处于“危险区”的盟友和伙伴在国防上的支出不足（即不到
GDP
的
3
%
），在贸易上“欺骗”美国（即出现贸易顺差），这些盟友国家将成为特朗普政府谈判和施压的对象。
特朗普政府对待盟友和伙伴的方式突破了美国联盟管理的传统，其对盟友收益
补偿的意愿下降，要求盟友支付与美国对等的份额。格伦·斯奈德（
Glenn H.
Snyder
）
