大理市下辖11个乡（镇），111个村委会和501个自然村，以及创新工业园区、旅游度假区、海东开发管理委员会，农业总人口30.7万人。多年来，中共大理市委、市人民政府高度重视农村集体“三资”管理工作，出台了一系列政策意见。为推进股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出、抵押、担保以及继承等多项财产权利，进一步深化农村改革，创新农村集体经济组织管理体制与运行机制，增加农民财产性收入，2015年2月大理市启动了农村集体资产股份权能改革试点工作，计划于2017年12月结束。
农村集体产权制度改革不仅有利于推动集体经济发展由封闭式向开放式转型升级，也有助于新型城镇化与新农村建设协同共进，还有益于增强基层组织服务功能。对此项改革，大理市如何运筹、实施？怎样保障农民权利？当地政府按照“依法、民主、公正、合理、稳定”的要求，在工作中恪守依法依规、民主决策、公平公正和因地制宜等原则，不搞“一刀切”，不抢跑越线。但不可否认，在具体操作过程中，也面临一系列棘手的问题。相较集体资产市场价值不大、矛盾相对轻微的一般性农业地区，大理市农村集体产权制度改革的重点、难点主要集中在集体经营性资产较多、价值较高且矛盾多发的城中（郊）村较多，其中尤须审慎框定如下问题：
第一，成员确认：兼顾“少数服从多数”与严格限定在法律界限之内。成员身份认定既是集体资产股份权能改革的基础，亦是保障集体成员财产权利的依据。一方面，农村集体经济组织成员资格界定通常遵循“少数服从多数”式民主集中制，具体问题均由农民群众共同讨论决定。以下关镇金星村和大关邑村为例，此二村充分尊重农民合理关切，放手将选择权交予农民，即确员的时点、标准及程序由各自然村（或村民小组）民众在讨论中协商敲定，政府部门不设硬性规定，仅负责指导、协调和监督。另一方面，更应防止在民主制度下多数人侵犯少数人的权利，尤其须切实保护有争议群体（如婚嫁子女、离异妇女、农转非人员、收养人员等）的合法权益，其原因在于单纯依靠老百姓举手表决，可能会侵犯少数群众权益，甚至与我国现行法律相抵触。要把成员身份权确认的问题严格限制在法律的界限之内，强调民主的同时，也要限定在法制的范围之内，在确定成员身份的过程中，处理好村民自治与法制二者之间的关系。有鉴于此，大理市政府严格把关，忠实履行职责，将科学有效的制度安排作为维护社会公平正义的根本保证。
第二，股权管理：鼓励“多条腿”走路，不推行单一模式。在股权管理的实际操作中，大理市允许多种模式并行。其中，一种是中央提倡的静态管理（即一次配置永久不变），改制后农村集体资产股权实行“生不增、死不减、长不加、走不收”的固化管理模式，户内股权分配由各户自行决定（按户持股）。从境内试点情况来看，此种形式占大部分。例如，天井村委会山西村民小组以1983年第一轮土地承包为基础、以户为单位进行股权设置，明确户内人口变化与股权持有量脱钩；千户营村整合代征安置地，以人口股为主，按人配股、以户发证，村民每人以1万元自愿入股，成立土地股份合作社，股权可继承，但内部不能转让。另一种是动态管理，核心是以人为本，定期随成员变动调整股权或份额，实行“死减、生增”，其弊端在于频繁调整股权会因稀释原有成员的股权份额而产生新的利益冲突。还有一种是动静结合管理或半动态管理，此模式既保持了成员股权稳定，又维护了新增成员的权益，其中，“动”是指股权可通过继承、转让、赠予等方式在村集体组织内部流转，破除股权固化引致的不良后果；“静”是指在动态管理的基础上，死亡人员取消人口股，但保留农龄股。
第三，股权设置：搁置争议，使集体股、公益金并行不悖。股权设置旨在为村集体成员收益分配提供依据。长期以来，集体股设置与否一直是热议话题。目前政界、学界有两种主流观点：一种认为设置集体股既能体现资产集体所有性质、壮大村集体经济，又能为农村公共事业建设提供资金保障或偿还村级历史债务，但其权利、义务及经营风险亦由全体股东一并行使和承担。例如，银桥镇阳波村探索以集体股和个人股赋予农民对集体产权的占有与分配模式，其中前者以集体经济组织的机动田入股，后者以农户的承包田入股，以亩为单位，“一亩一股”。与之相反，另一种观点认为集体资产须彻底明晰化，若设置集体股容易造成产权二次模糊，产生新的矛盾纠纷，而村集体所需经费可通过提取公益金的方式解决，不一定非要设置集体股。例如，下关镇玉龙村委会结合自身实际，设计出“成员股”和“贡献股”模式。简言之，对于是否设置集体股及其所占总股份比重的大小，大理市规定各村根据本地经济发展情况，由村集体全体成员民主讨论决定；若未设置集体股，则须在股金分红前提取公益金，以保证村集体公益性建设开支。
总体而言，大理市注重激发农民首创精神，坚持问需于民、问计于民，最大限度调动、发挥干部群众的主动性、积极性和创造性，以优良作风凝聚民心民智民力，及时总结来自一线具有生命力的新鲜经验。在操作上，既突出整体性又体现灵活性；在处置本市集体资产各层次产权关系和村集体资源禀赋差异上，因“村”制宜，积极探寻符合当地实际的股份权能改革新路子，受到村民热烈欢迎和支持；在调处产权制度改革纠纷上，着力把问题化解在基层，处理在萌芽状态，取得了群众满意的良好效果。
（作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所）
来源：《 农民日报 》 2017年06月24日
作者：郭君平 曲颂
