摘要： PPP项目如雨后春笋，遍布全国。迄今为止，财政部PPP综合信息平台发布的数据，截止9月30日，全国入库PPP项目数量10471个，总投资额124848亿元。为了在全国进一步推广PPP模式，形成一批示范...
为了在全国进一步推广PPP模式，形成一批示范项目，截止10月20日，财政部先后发布了三批PPP示范项目名单。其中，财政部第一批PPP示范项目26个(原为30个，后调出4个)，第二批示范项目206个，共232个，总投资额7,866.3亿元。第三批示范项目516个，总投资1.17万亿元。至此，财政部共推出748个PPP示范项目，总投资超过1.95万亿元。
为了积极推动示范项目按期落地。财政部要求第一批示范项目应于2016年底前完成采购，第二批示范项目应于2017年3月底前完成采购，逾期未完成采购的将调出示范项目名单;第三批示范项目原则上应于2017年9月底前完成采购。
为了便于大家了解PPP，我们对国务院、国家发改委、财政部、住建部等政府部门近年来出台的政策进行了梳理，希望对你有所帮助!
PPP的“横空出世”
1、2013年7月31日，在国务院常务会议上，李克强总理提出：“推进投融资体制改革，发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营”。
这被看作是启动PPP模式的一个信号。
2、2013年11月12日，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
在第六章第23条中写到，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”
从此，PPP提升到政府决策的高度，PPP改革发展进入快车道。
PPP的“地盘”逐渐清晰
3、2014年9月23日，财政部印发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 》(财金[2014]76号)。
文件提出，“拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(PPP)发展的制度体系”。
1)明确6个原则：政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢。
2)鼓励和支持金融机构提供融资、保险等金融服务。
4、2014年11月16日，国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)发布。
指明“迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”。
要求“打破行业垄断和市场壁垒，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会投资特别是民间投资”参与建设。
1)要求“建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制”。要求有关部门尽快制定管理办法，尽快发布标准合同范本;对PPP项目进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。
2)市政基础设施：鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目。
3)交通工程：吸引社会资本参与城市轨道交通建设，鼓励社会资本参与铁路、公路、水运、民航等基础设施建设。
4)明确各部委职责划分。
5、2014年12月2日，国家发改委印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)。
1)圈定PPP适用范围：
政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目;
燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施;
公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施;
医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目;
水利、资源环境和生态保护等项目;
各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
2)针对项目性质，限定3种操作模式：
经营性项目，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进;
准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。
非经营性项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。
3)筛选适用项目，建立PPP项目库，从2015年1月起执行。
4)提供合同范本，发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。
金融机构为PPP打开融资之门
6、2015年3月10日，国家发展改革委、国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2015]445号)。
开发银行充分发挥开发性金融的中长期融资优势及引领导向作用，积极为各地的PPP项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽PPP项目的融资渠道。
优先保障PPP项目的融资需求。在监管政策允许范围内，给予PPP项目差异化信贷政策，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠。建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批。
多部委发力，协同推进PPP
7、2015年3月17日，国家发改委发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经[2015]488号)。
文件中提到，“选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新工程建设。
对新建项目，要建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营。”
8、2016年3月31日，国家能源局发布《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》。
能源领域推广PPP主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
能源领域推广PPP的范围包括但不局限于下列项目：
电力及新能源类项目：供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏扶贫项目、水电站项目、热电联产、电能替代项目、核电设备研制与服务领域等。
石油和天然气类项目：油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气(LNG)接收站、石油和天然气储备设施等。
煤炭类项目：煤层气输气管网、压缩/液化站、储气库、瓦斯发电等。
9、2015年4月21日，国家发展改革委、财政部《关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》(发改投资[2015]823号)。
鼓励社会资本参与的农林水利、生态环保、公共服务、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等重点领域;
积极利用政府投资支持政府与社会资本合作模式(PPP)。对PPP项目，可以通过资本金注入方式安排政府投资，支持项目建设，也可以通过投资补助、贷款贴息、担保补贴等方式予以支持。
鼓励民间资本发起设立PPP项目投资基金，政府可以通过认购基金份额的方式予以支持;政府也可以单独发起设立PPP项目投资基金。
10、2015年2月18日，交通部印发《关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知》(交政研发[2015]26号)，并附录了《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》。
要求试点省份交通运输主管部门按照特许经营协议约定履行合同义务和监管责任，不得给予不合理的补贴承诺，不得兜底市场风险，保障投资者有长期稳定合理收益。在运营期间，根据项目运营情况、公众满意度等，通过建立收益分享机制、适时调整收费标准、财政补贴等，确保回报合理、项目可持续运营。
PPP“基本法”出台
11、2015年4月25日，国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。
该法规被认为是PPP推进的“基本法”。
1)明确范围：在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。
2)首次明确PPP项目操作简要流程，明确政府部门职责。
3)政策支持力度大：完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。
4)明确融资方式，拓宽融资渠道：允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。
12、2015年7月10日，国家发改委发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础[2015]1610号)。
1)积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目，除法律法规明确禁止的外，均向社会资本开放。
2)重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路以及支线铁路，鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路“走出去”项目。支持有实力的企业按照国家相关规定投资建设和运营干线铁路。
3)推广政府和社会资本合作(PPP)模式，运用特许经营、股权合作等方式，通过运输收益、相关开发收益等方式获取合理收益。
13、2015年8月22日，中国银监会、国家发展和改革委员会发布《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》(银监发[2015]43号)
针对政府和社会资本合作(PPP)项目的特点，创新金融服务，拓展重大工程建设的融资渠道和方式。
14、2015年11月26日，国家发展改革委、住房和城乡建设部发布《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格[2015]2754号)。
文件提出，“各地可根据当地实际情况，灵活采取多种政府与社会资本合作(PPP)模式推动社会资本参与城市地下综合管廊建设和运营管理，依法依规为管廊建设运营项目配置土地、物业等经营资源，统筹运用价格补偿、财政补贴、政府购买服务等多种渠道筹集资金，引导社会资本合作方形成合理回报预期，调动社会资本投入积极性。”
PPP走向规范化管理
15、2016年8月10日，国家发改委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)。
主要内容有：
1)推行项目联审
建立PPP项目联审机制，积极引入第三方评估机构，对项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性进行综合评估。
2)PPP项目要进行可行性研究论证
对拟采用PPP模式的项目，要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策。充分考虑项目的战略价值、经济价值、商务模式、可融资性以及管理能力;不断优化工程建设规模、建设内容、建设标准、技术方案及工程投资等。
3)提高社会资本投资回报
探索采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施，提高社会资本投资回报，增强项目吸引力。
合理确定价格收费标准，依法适当延长特许经营年限，提供广告、土地等资源配置，充分挖掘项目运营商业价值。
提高PPP项目收费权等未来收益变现能力，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，增强PPP项目的流动性，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。
4)细化退出渠道
通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。
16、2016年9月28日，国家发改委、住建部印发《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》(发改投资[2016]2068号)。
通知中提出：
1)在各个省份选择1个城市开展PPP项目创新试点工作，树立典型标杆案例，供其他同类项目学习借鉴。
2)完善费价机制，设置平均行业基准利润率，给民间资本投资明确的市场预期，吸引民间资本参与。
3)采取招投标等方式遴选社会投资人，政府通过合同管理、绩效考核、按效付费，实现全产业链和项目全生命周期的PPP合作。
4)重点对企业的绩效、运营成本、服务效率、产品质量进行监审。
17、2016年10月11日，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)。
文件申明：杜绝地方政府作出“固定回报、回购安排、明股实债”等承诺。同时提出：
1)开展两个“强制”试点。
各地新建的垃圾处理、污水处理项目，要“强制”应用PPP模式，中央财政资金补助将逐步减少并取消。
其他中央财政给予支持的公共服务领域，“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式。
2)国有、民营、混合所有制、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。
3)地方要严格区分公共服务项目和产业发展项目;依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录。
4)政府性投资基金优先支持PPP项目，对符合要求的PPP项目，简化审批。
18、2016年10月13日，财政部、交通部、环保部等20部委联合发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)。
《通知》规定，“PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”
同时，公布了第三批政府和社会资本合作示范项目名单。
19、2016年10月21日，财政部发布关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知(财金[2016]92号)。
1)严禁政府以PPP项目名义举借债务。
2)合同中必须合理分配项目风险，明确产出标准和绩效考核指标，设定项目基准成本，确定项目的补贴或收费定价基准，合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序。
3)对项目进行全生命周期成本监测与绩效监控。对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。
4)明确PPP项目各阶段操作流程。
其他配套措施
20、2016年7月5日，国务院《关于深化投融资体制改革的意见》。
意见要求：改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力;完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用;创新融资机制，畅通投资项目融资渠道等。
21、2016年7月1日，国务院《关于进一步做好民间投资有关工作的通知》(国办发明电〔2016〕12号)。
通知要求：努力营造一视同仁的公平竞争市场环境;着力缓解融资难融资贵问题;切实降低企业成本负担等。
22、2016年6月21日，国务院《关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》(国办发〔2016〕48号)。
领导小组组长为国务院副总理张高丽，副组长为财政部部长楼继伟和国务院副秘书长丁向阳。小组成员包括中编办、发改委、民政部、财政部、人社部等十个部委相关负责人。
领导小组统筹协调政府购买服务改革，组织拟订政府购买服务改革重要政策措施，指导各地区、各部门制定改革方案、明确改革目标任务、推进改革工作，研究解决跨部门、跨领域的改革重点难点问题，督促检查重要改革事项落实情况。
23、2016年9月26日，中国国有企业结构调整基金成立，总规模3500亿元。
这是目前国内规模最大的私募股权投资基金，总规模为人民币3500亿元，首期募集资金1310亿元。这是国务院批准设立的“国家级”基金，也意味着国资委所确定的国企改革两大基金——国有资本风险投资基金和国企结构调整基金已经全部设立。
24、2016年4月5日，国家发改委召开金融机构支持重大项目建设座谈会
国家发展改革委投资司邀请工行、农行、中行、建行、交行5大行，以及浦发银行、招商银行、兴业银行等参会。向有关金融机构介绍了专项建设基金工作进展情况，重点推介了专项建设基金项目，鼓励银行积极跟投跟贷。
2015年以来，发改委积极联合银监会、保监会推动银行和保险机构加大重大工程建设支持力度，联合开发银行加大开发性金融对PPP项目的融资支持，会同开发银行、农业发展银行、邮储银行开展专项建设基金工作。
25、2016年6月，国家发展改革委下达2016年PPP项目前期工作专项补助5亿元。
主要用于支持重点区域或行业的PPP项目规划编制，以及重点PPP项目的评价论证咨询、实施方案编制、招标文件起草、合同文本拟定、财务顾问、法律顾问和资产评估等。
26、2016年3月9日，中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金创立大会召开。
这是财政部联合中国建设银行股份有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国光大集团股份公司、交通银行股份有限公司、中国工商银行股份有限公司、中国中信集团有限公司、全国社会保障基金理事会、中国人寿保险(集团)公司等10家机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金。基金总规模1800亿元，将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。
27、2016年10月13日，中国资产评估协会关于印发《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》的通知(中评协〔2016〕38号)。
该《操作指引》以指导资产评估机构执行PPP项目资产评估及相关咨询业务，维护PPP项目各相关当事方的合法权益，促进PPP模式的实施与推广。
