国土空间用途管制规划许可和监管创新模式探究

建立国土空间规划体系并监督实施，是落实新发展理念、实现可持续发展的重要保障。2018年实行的党和国家机构改革，自然资源部被赋予“两统一”职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。近年来，自然资源部门不断推动“多规合一”改革，实现国土空间规划的系统性和整体性重构。

国土空间用途管制是国土空间开发与保护的核心制度，是推动国土空间规划落地实施的手段。新形势的发展变化对自然资源部门国土空间治理体系和治理能力提出了更高的要求。因此，探索建立“全域全要素全链条管控、差异化审批和监管”的国土空间用途管制规划管理体系，是优化国土空间布局、推动规划执行更加有力的关键。

2018年，自然资源部组建，将资源性管理的职能职权重新整合统筹管理。党中央、国务院作出重大部署，建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”，强化空间规划对各专项规划的指导约束作用。2019年5月，国家提出以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一、多证合一”，将管理权限划归一个部门实施统一管理。

新形势赋予国土空间用途管制新定位。 国土空间用途管制是在“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的基础上，按照用途管制规则统筹“空间+要素”，划定不同的管制分区，实现国土空间用途全域全要素全链条一体化管制。国土空间用途管制贯穿于规划、许可、监管的全过程。其中，在规划层面，统筹空间资源配置，通过详细规划确定目标划定边界红线；在许可层面，以审批为手段，严格落实各类规划指标；在监管层面，通过核验收口，保障规划精准落地实施（见图1）。

图1 国土空间用途管制全生命周期示意图

创新规划许可和规划监管模式的必要性。 随着国土空间规划体系的形成，用途管制的特点也在发生变化。一是管制目标多元化，即国土空间用途管制由以粮食安全为中心的单一价值取向逐步向经济发展、生态安全以及粮食安全等多元目标发展。二是管制依据一体化，即国土空间规划逐步以“多规合一”为依据。三是管制范围全域化，即由土地用途管制逐步向全领域、全要素的国土空间用途管制转变。四是管制要求立体化，即从区域边界的划定和平面的地类变化延伸到立体开发建设。

规划许可与监管是国土空间用途管制有效落地的抓手，是将未来的规划目标转化为现实的具体行动。因此，笔者认为，在新一轮国土空间规划获批和“三区三线”划定的基础上，应进一步科学配置资源，以创新规划许可和规划监管模式为实施路径，推动土地节约集约利用，提高城市发展活力。

以规划用地深度融合为改革理念指引。 在国土空间用途管制发生变化的新形势下，要实现空间资源的优化配置、城乡融合及效率安全等多维目标的统筹，须推动规划用地的深度融合。但这并非是两个事物的简单拼接，而是深层次的内部重构。规划的制定实施是以用地指标约束为基础，而规划的制定则会对利用结构、功能划分以及节约集约用地产生影响，同时规划建设对土地利用和城乡发展也具有导向作用。

统筹国土空间用途管制工作，需要以国土空间规划为依据，坚持“多规合一”，整体谋划国土空间开发保护格局。因此，笔者认为，在规划许可层面，应以“推动规划用地深度融合”为主线，以“全域全要素全链条覆盖、分级分类差异化管理”为改革理念，形成“规划—许可—监督”闭环管理，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

为深化“放管服”改革和优化营商环境，充分发挥规划许可和规划监督在国土空间用途管制中的作用，自然资源部于2019年、2023年先后两次发文推动“多审合一”“多证合一”改革。按照自然资源部的统一部署，全国各地坚持规划引领，强化要素统筹，全面开展“多审合一、多证合一”改革，不断提升规划自然资源治理体系和治理能力现代化水平。

夯实规划基础，加快构建国土空间规划“一张图”。 为进一步推进国土空间用途管制建设，整合目前各部门空间数据，强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，各地积极推动构建国土空间规划“一张图”，为开展规划编制、项目审批、土地利用和实施监管等用途管制全周期业务审批夯实基础。如：北京市以城市总体规划为依据，统筹整合交通、市政、生态环境等专项规划，实现各市级专项规划的底图叠合，以及城市发展目标的统一和多规指标体系的整合；上海市构建涵盖总体规划、详细规划和相关专项规划的“一张蓝图”，精准落地各类空间管控要素；广东深圳整合全市各部门、各领域空间性规划及相关信息，深度融合规划全生命周期信息，构建具有示范效应的“一张图”体系。

精简审批环节，简化许可程序。 规划许可是国土空间用途管制的核心部分，在“多证合一”“多审合一”改革背景下，各地深入推进规划用地融合，积极开展多元化审批改革，推动规划用地相关许可审批服务提质增效。一是合并规划选址和用地预审，通过整合申报材料，优化办理流程，委托下放管理权限等措施，对规划选址和用地预审实现一次申报、同步审批、缩短时限、提高效率。

二是创新开展用地规划许可改革。第一类做法以北京市为代表，其以规划和自然资源机构整合为契机，通过地方立法的方式明确将用地规划许可转变为内部程序。第二类做法是将用地规划许可与其他事项合并办理，如：辽宁沈阳将用地规划许可证和用地批复合并办理；福建厦门将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并办理。第三类做法是以上海市为代表，其与建设单位签订土地出让合同，并同步核发用地规划许可。

三是分级分类开展规划许可审批。建设工程规划许可是“先规划、后建设”的关键一环。其一，简化低风险项目设计方案审查环节，压缩审批时限，推行并联审批。其二，全面推行告知承诺制审批改革，对符合条件的项目在建设单位承诺的前提下，实现规划许可“即办”，同时强化事后抽查。其三，探索制定规划许可豁免清单，当前北京、上海、深圳、厦门等地均已公布豁免清单，涵盖老旧小区改造、公共空间服务功能提升、市政道路规划红线内小型管线工程等。

强化规划全链条监督。 规划监管是对前期规划许可内容进行全面验收，对项目落实国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等要求进行全面核查和评估反馈，实现国土空间规划许可闭环管理。如：北京市建立全过程服务监督机制，自核发规划许可后即纳入全过程服务监督管理，对工程建设项目实施规划情况开展跟踪服务和过程监督；上海市将竣工规划核实、土地核验和城建档案验收三个审批事项和地质资料汇交、地名核验两个核查事项整合为“竣工规划资源验收”一个事项；厦门市则将土地复核验收中开竣工违约处理、企业产能要求等相关内容纳入批后监管进行“双随机”抽查。

积极推动国土空间规划地方立法。 为进一步健全并规范体制机制、推动制度重塑，各地积极开展国土空间规划立法。如：辽宁大连、浙江宁波、江苏南京等地积极探索，率先出台地方国土空间规划条例，发布后均明确废止城乡规划条例；北京市则在全国范围内首次将营商环境改革和工程建设项目审批制度改革成果纳入《北京市城乡规划条例》，明确取消了规划条件和建设用地规划许可证，建立全过程服务监督机制，并明确“多规合一”协同平台法定地位等，通过地方立法将改革举措予以固化和法治化；厦门市出台了全国首部“多规合一”地方性法规《厦门经济特区多规合一管理若干规定》。

当前，各地国土空间用途管制虽取得了一定成效，但在自然资源部门行使“两统一”职责以及城乡融合发展的新形势下，国土空间资源的合理利用和优化配置面临着新机遇和新挑战。

规划许可的优化调整与改革整合后的机构尚不配套。 用地规划许可证是建设单位在向原国土主管部门申请办理划拨、出让土地前，经原规划主管部门确认建设项目位置和范围符合城市规划的法定凭证。随着国土和规划机构的整合，其已不再具有独立存在的意义。目前，各城市有的将其取消、有的将其与其他手续合并，但为提高效率、减轻建设单位负担，全国需要统筹转变办理方式，并对其进行优化管理。

部分规划许可设置与城乡融合趋势不符。 规划许可目前主要包括建设工程规划许可、乡村规划许可与临时规划许可，但在实践中办理这些许可并无实质区别，审批内容均以用地面积、四至范围、建设占用现状地类、建筑面积、建筑高度、建筑层数等指标为主。在城乡融合发展的背景下，城乡不存在区别办理的必要性，二者统一办理更有利于资源的统筹和空间用途的管制。

规划审批尚未统一归口管理。 自然资源部门已承接空间用途管制职能，但当前规划审批偶有事项散落在其他部门。如“在村庄、集镇规划区内公共场所修建临时建筑等设施审批”与规划许可相关，但当前却由住房城乡建设部门管理。同时，该事项的设置与当前法律法规要求存在一定冲突，其依据为1993年国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》适用于当时城乡二元结构条件下的管理模式，与1989年颁布的《城市规划法》互为补充关系。但目前已是城乡一体化管理模式，《条例》未能及时废止或修订，与《城乡规划法》存在冲突。如地方承接该事项，在实际执行中会存在障碍。其中，“集镇”与《城乡规划法》第四十四条“镇规划区”的规定有重合，且审批部门也不相同，分别为城乡规划主管部门和乡级人民政府。

规划监督无法形成国土空间用途管制的闭环管理。 规划监督是对工程建设项目实施规划情况开展跟踪服务和过程监督，旨在维护规划的严肃性与权威性，是落实规划监督职责的重要措施。当前，规划核实、土地核验是监督规划实施的重要手段，但目前二者的内容及关系尚不明晰。目前，各地做法不一，有的地方将二者合并为一个竣工验收事项，有的地方则单独开展。规划监管的内容不明确，一方面导致无法形成用地和规划的闭环；另一方面又导致当前监管中因包含与规划指标无关的技术内容而出现权责不清等情况。这使得项目在验收通过并投入使用后，容易出现因建筑设计的局部变更而引起的群众信访、诉讼等问题。此外，目前《城乡规划法》将规划核实作为竣工验收的前置条件，这在一定程度上阻碍了“多验合一”改革，须进一步捋顺验收事项间的逻辑关系。

国土空间规划立法进程亟须加快推动。 我国已初步形成了体系完备、内容科学、布局合理的国土空间规划体系。从规范层面上看，除了《土地管理法》《城乡规划法》等法律外，综合性的空间规划法律始终缺位，而国土空间规划的发展必须伴随相关制度保障。当前，《国土空间规划法》已被列入《十四届全国人大常委会立法规划》。而原《城乡规划法》《土地管理法》中关于规划领域的条款均无法完全适应“多规合一”改革后构建新时代国土空间规划体系的要求。因此，立法工作必须守正创新，统一明确国土空间用途管制规则。

笔者认为，统筹国土空间用途管制需要贯穿“全域全要素管控、差异化审批和监管”的理念，坚持系统思维，突出集成联动，分级分类差别化审批监管。为此，笔者提出如下思考和建议。

以全域全要素管控为基础，推动规划用地深度融合。 笔者建议，一是契合机构改革，优化用地规划许可。目前在深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的推动下，各地根据本地实际创新开展了用地规划许可改革，为转变方式提供了实践参考。因此，笔者认为，应统筹考虑目前《城乡规划法》和《土地管理法》中有关建设用地规划许可的相关规定，将用地规划许可调整为自然资源部门内部程序，并通过立法的形式统一取消《建设用地规划许可证》。

二是统筹城乡规划许可，建立城乡融合的许可机制。当前，我国城乡规划许可制度正向着一体化、精细化的方向不断发展。因此，应完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计，“多规合一”。在实际操作层面，乡村规划许可与建设工程规划许可、“在村庄、集镇规划区内公共场所修建临时建筑等设施审批”与临时建设规划许可在审批程序与内容上基本一致。因此，笔者建议，宜将乡村规划许可纳入建设工程规划许可办理，将“在村庄、集镇规划区内公共场所修建临时建筑等设施审批”纳入临时建设规划许可事项，并由自然资源部门统一办理。

三是整合规划监督手段，探索全方位管制和全链条监管。综合验收事项可统筹土地和规划指标，一方面可减轻建设单位的负担，另一方面也有利于节约行政资源。规划许可和土地相关内容已统筹由自然资源部门管理，基于职能的整合使合并办理具有可行性，且目前各地的实践也证明合并验收事项具备可操作性。因此，笔者建议，设立规划资源综合验收事项，开展“多验合一”。同时，明确规划资源综合验收事项的监督内容，重点监督建筑的总平面位置、高度、立面、平面、使用性质、土地用途、用地面积、宗地权属界线，以及项目用地范围内道路、停车位、绿化等环境与配套设施建设情况。此外，还应增加合同履行情况，如公共配套设施项目的移交、开竣工时间、履约土地出让合同或约定的其他事项。各地也可根据实际情况增加地质资料汇交、地名核验等相关内容。

以分级分类为引领，实行差异化审批和监管。 笔者建议，一是在许可内容上分类管控，强化规划许可精准审批。根据项目类型不同，可对审批侧重点实行差异化管控。其中，对于居住类项目，重点审查项目日照间距、内部交通组织、停车位、绿地率及配套服务设施建设，注重居住品质的整体提升；对于商业办公类项目，重点审查内部功能划分、使用性质、高度、立面及代征腾退情况，营造良好市场环境；对于工业类项目，重点审查行业准入、对周边相邻用地影响、环评水评交评等落实情况，注重推动绿色发展。

二是在审批方式上分类施策，提升规划许可服务效能。笔者建议，首先，可推行“免办”，打破以往“凡进必批”的管制方式，即在满足安全及环境管理的前提下，分批次推出豁免清单，免于办理规划许可；其次，可推行“简办”，即将北京、上海等低风险项目审批经验进行推广和应用，对功能单一、技术要求简单的低风险工程并联办理项目备案、施工许可等事项；最后，可推行“承诺办”，即由许可管理向信用管理转变，建设单位作出承诺后，审批部门仅做形式审查即可核发规划许可。

以法治保障为前提，加快形成科学有效的制度规范。 笔者建议，一是加快推动《国土空间规划法》出台。鉴于国土空间的综合性和立体性，立法中应贯穿差别化空间管理理念，并采取多元化的用途管制模式。同时，可总结各省市“多审合一”“多证合一”改革经验，将风险分级分类、差异化审批监管等举措固化升级，明确规划资源综合验收的内涵和地位，取消规划核实作为竣工验收的前置条件。此外，还可授权部分地区先行先试，为科学谋划国土空间开发保护格局、建立健全空间管控机制提供制度性保障。

二是做好相关法律法规的立改废释。笔者建议，在开展《国土空间规划法》立法的同时，应统筹考虑相关法律法规的立改废释。如：修订《土地管理法实施条例》中用地规划许可证的相关条款；废止或修订颁布已近30年的《村庄和集镇规划建设管理条例》，并将相关内容整体纳入《国土空间规划法》考虑。

三是推进完善政策体系，及时更新或出台管理细则。笔者建议，各地可出台规划许可导则、规划资源综合验收具体规范、明确豁免办理建设工程规划许可的项目类型、明确事中事后监管事项清单、加强信用监管等，统一管理体制和相关标准，确保规划管理更加精准有效。

（作者杨波为北京市规划和自然资源委员会政务服务中心主任，宿金梦、韩倩倩、张丹阳供职于北京市规划和自然资源委员会）