[段哲哲&贾泽民]少数基层干部“空忙”现象的解释

少数基层干部“空忙”现象的解释

段哲哲  贾泽民

作者简介: [1] 段哲哲，深圳大学政府管理学院助理教授、研究员，深圳市社会科学院现代化与全球城市研究中心研究员，博士；[2]贾泽民，深圳大学政府管理学院研究生。

文章来源： 《江苏师范大学学报(哲社版)》2023年第5期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

发表时间： 2023/9/15

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摘要： 随着基层治理日益规范化，少数基层干部“空忙”等问题悄然滋生。基于现实调研提出干部“空忙”的概念，建构“适应性-技术-注意力-行为”的分析框架解释“空忙”的成因。研究发现，“空忙”的发生机制一是行政体制与制度安排对基层治理结构的适应性效率不足；二是“激励-约束”下注意力竞争的异化与基层治理实践的差序应对；三是行政体制与相关行为者影响下的技术重塑与异化。在此基础上，从“制度-理念-执行”提出解决“空忙”的逻辑框架，一是完善容错纠错机制，释放基层治理自主与试错的制度空间，以优化权责关系；二是坚持人民至上治理理念，平衡数字技术“形式理性”与公共治理“实质理性”,统筹协调数字治理；三是以促进问题解决与本土化工作开展为考核导向，探索构建精简、弹性与多元的考核评估体系。

关键词： 基层治理;适应性效率;技术执行;注意力竞争;“空忙”;

一、引言

治国之要，首在用人。基层干部既是联结国家与社会的中介桥梁，也是国家治理的“神经末梢”。近些年，伴随全面从严治党、强化监督约束，基层权力得以规范行使，治理效能得到明显改善，人民群众的安全感、幸福感、获得感显著提升。然而，在基层治理日益规范化的同时，一些基层干部也出现了“出工出力不出效”“形式实质脱节”的“空忙”现象。基层干部的“空忙”行为主要表现为：忙而不动，落实文件忙着开会、发文、视察“三板斧”,搞亮相、做表演、说假话、报假情、喊口号，就是不碰“深水区”,不啃“硬骨头”;忙而无用，执行政策忙着造表拍照留痕，非理性的“5+2”“白+黑”“8+X”式“认认真真走过场、轰轰烈烈搞形式”,脚却没时间在田间地头“沾泥巴”;忙而无功，考核台账、成果PPT、应用技术等越来越丰富，细枝末节越来越精益求精，社会矛盾风险却不断累积。“空忙”现象本质上是形式主义、官僚主义的新变种，是典型的假担当、装作为，给基层治理体系和治理能力现代化建设带来了系统性挑战。

党中央将2019年确定为基层减负年，中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》为基层减负提出了硬措施、硬要求。党的二十大报告明确要求“坚持以严的基调强化正风肃纪”重点纠治形式主义、官僚主义。但形式主义在基层有“越减越忙”愈演愈烈之势。学界提出了大量具有概括力的概念，如完成表面任务的形式主义[1]、数字形式主义[2]、重复、低效、表面化工作的作风[3]以及故意或过失地违反党内法规的现象[4]。“空忙”是新情境下基层治理内卷化在治理主体(干部)行为上的形式主义新样态，“忙”指行政资源投入与消耗，“空”指行政工作搁置服务、回避矛盾[5]。习近平总书记曾对此现象做出过批评，认为基层部分干部“用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题”。如新冠抗疫“表格化”、排名竞争“亢奋化”、日常工作“留痕化”等，但这种行为却没有违背党内法规或法律法规。现有研究针对“为官不为”“形式主义”提出了一些解释角度，如行为态度和动机[6]、制度结构[7]、激励机制[8]、数字化技术等[9]。然而，为什么基层干部明知无效却陷入“空忙”?为此，本研究结合调研访谈资料焦聚基层干部“空忙”现象的生成机制的分层解析，探索破解“空忙”难题的机制。

二、干部“空忙”产生

原因的理论分析框架

本文借鉴官僚行为的研究，从适应性效率、技术执行与注意力竞争构建理论框架，试图解释基层干部“空忙”的成因与作用机理(见图1)。

第一，适应性效率是从制度主义的视角考察少数基层干部“空忙”的内在机理。新制度主义学者认为，行为发生在制度环境之中，个人与集体决策是规则影响的产物，因此必须考虑制度因素对行为的影响[10]。制度是后天设计出来用以规范和约束人与人之间互动关系的规则框架[11],适应性效率则体现在面对外部治理环境的变动与冲击时，调整体制或制度结构以适应外部条件变化的能力，其本质特征是分散决策[12]。这种适应性既存在于有强制力量保障实施的文本细则中，也存在于人与人之间互动的惯例、文化等非正式约束中。从适应性效率与政府行为的关系来看，适应性效率的高低表现在能否对以下两方面做出及时的调整和回应。一是制度变迁下的适应性调整与适应性选择。制度变迁路径依赖的机制下，新制度的嵌入能否实现制度间的耦合，一方面，有赖于基层的适应性调整，包括制度调整与机制运用[13]。适当的自由裁量权更有利于应对基层治理所面临的不确定性，提高制度的适应性效率；另一方面，有赖于基层自身资源禀赋下的适应性选择，包括制度选择与机制创新。分散决策可以帮助治理风险分担，减少单一治理模式应用所带来的治理隐患。二是路径依赖下的制度性试错空间。制度兼具延续与创新两种特性，新情景下新问题的出现往往对应着新治理方法的产生，而这难免会与现存制度中的某些因素发生冲突，问题的解决常需要同步调整阻碍问题解决的制度性因素。新问题的解决往往具有不确定性，是否拥有将新方法运用于实践的试错空间也是影响治理主体行为选择的重要变量[14]。

第二，技术执行是从数字治理的视角理解“空忙”行为的产生逻辑。该视角认为“空忙”源于数字技术在国家治理的应用过程中，公共部门对技术“形式”的过度强调所产生的技术重塑与技术异化，其本质是技术“形式理性”对公共治理“实质理性”的替代[15]。具体而言，技术可以区分为客观的信息技术与被执行的技术两种，技术执行这一概念区别于对客观数字技术的直接采纳与应用，更加强调数字技术究竟如何被制度环境与决策者所影响、重塑与应用[16]。在数字政府建设过程中，一方面，数字技术的重塑与应用会受到政府机构相关决策者的影响。社会认知理论认为，人的认知能力受到职位、部门等社会要素的限制，因而决策者在技术的实际运用中会根据自身理解、情绪与意愿加以调整与运用[17];另一方面，数字技术的重塑与应用也受到科层体制、制度机制、群体性价值偏好等正式与非正式制度环境的影响，技术逻辑与制度逻辑的冲突与相互作用孕育出被执行的技术。但无论技术受到何种方式的影响，其中的作用机制是复杂且多变的，所输出的结果具有不确定性，既可能是正向有利的，也可能对公共价值与行政效率造成损害，基层干部的“空忙”行为源于数字技术所输出的负向影响[18]。

第三，注意力作为一种新的研究范式，重在从府际关系的角度剖析政府“空忙”的行为逻辑，与制度和技术视角既有区别又有联系。概言之，适应性效率是从宏观制度层面切入观察，数字技术应用是从中观组织环境层面对“空忙”的生成机制进行深入探讨，注意力研究范式则是将研究的关注点放在相关行动者上，探究宏观制度与技术环境下组织行为的底层逻辑[19]。近年来，领导注意力已成为学术界解构地方政府行为逻辑的重要视角[20]。注意力是存在于行政系统内部的特殊资源，可以实现对政治资源、财政资源、人力资源等的重新整合与分配，资源的稀缺性与行政博弈使注意力既具有分配性，又具有竞争性的特点。一方面，注意力可在行政体系中自由配置。注意力与政治、财政、资产、人力、信息等资源类似[21],存在于各级政府之中，既可以在本级政府中横向流动与分配，又可以自上而下地配置。另一方面，注意力效应诱发自下而上的注意力竞争。注意力效应所带来的倾斜性资源分配，成为下级政府竞争上级政府注意力的原动力。从注意力的时间维度来看，既包括横向配置，又包括纵向配置。注意力在时间维度的横向配置针对议程选择的聚焦问题[22],即指某项工作在议程设置之中是否能够进入上级领导的视野；而注意力在时间维度上的纵向配置则指某项工作或政策能否持续得到上级领导关注。总之，领导重视往往会带来大量的资源配置，不仅为基层的实务工作赋能，也为下级政府领导的政治晋升提供了可能。但是，注意力过度竞争的“内卷化”可能造成治理手段对治理目标的替换，诱发不产生任何实际效益的“空忙”行为。

图1 “空忙”现象的解释框架

三、少数基层干部

“空忙”现象的实证验证

(一)制度张力不足：基层治理“科层化”的权责异化

近年来，基层治理逐渐“科层化”,对治理过程的管控加深。基层治理的“科层化”指基层社会以正式或非正式科层行政体制管理运作，用以输入和传递来自国家的权力和意志，实现国家对基层治理事务的直接管理[23]。改革开放以来，我国基层社会主要以自治为主，但近年来，基层治理资源和治理权限呈现上收趋势，基层治理逐渐被“科层化”。例如，在乡镇层面，教育、国土、民政等各职能部门与县级职能部门“并轨”,以“条条”的形式统一整合进科层行政体系，人财物等治理资源由县级职能部门统一调配，基层治理工作更加规范化与专业化[24]。在村级层面，村级组织与村社干部虽尚未纳入正式行政组织体系，但多数乡村已然遵照科层管理体制运作，主要表现在基层干部薪酬的“财政化”、领导班子选拔的“行政化”、村级工作的“政务化”与社会治理的“标准化”[25]。重要的是，村级工作开始依照科层制考核内容与指标体系展开，村级组织作为行政职能“代理人”的角色凸显。基层治理“科层化”意味着对治理过程管控的增强，同时也让基层治理更加规则化、标准化、专业化与体系化。党的十八大以前，党政部门对县域治理效果的评价主要为结果导向，即由上级政府或部门提出明确的治理任务，下级部门通过层层发包的形式将任务一步步拆解成可供操作的子目标，最后围绕目标任务的完成结果对基层政府的工作进行考评。以结果为导向的考核方式赋予了基层执行部门较大的自主性，但是在公共规则与监督机制尚未健全的基层场域，权力的滥用常致使公共利益受损[26]。基层治理的“科层化”通过加强对治理过程的监督与控制，让基层治理更加标准化与规范化，不仅减少了滥用职权等偏差行为的产生，也期望在对治理过程的严格把控之下导出理想的治理结果。

但是，对基层治理事权的过度控制同样会导致基层治理行为的异化。概言之，基层治理“科层化”的初衷在于借助科层体制的压力传递机制，通过标准化、专业化的社会治理任务委派与督察实现对基层治理事项的精准控制，规避权力过度下放所产生的治理乱象，提升社会治理效能。但是，过度强调治理的精准度与标准化，不仅加大了中央对地方的管理成本，集中决策失准、政策执行失活、督察问责失序也会让基层干部在权力威慑下疲于奔命。一是集中决策失准：信息不对称与信息传递滞后影响集中决策质量。基层治理权限的上收意味着基层作为政策执行者的角色更加凸显，上级政府基于基层信息做出集中统一决策，但在信息层面常面临两个困境，第一，成本困境。信息不对称常发生在委托代理关系中，上级政府对基层信息的搜集与获取面临成本困境；第二，效率困境。从信息的搜集、整理到逐级传递，每一阶段都需耗费一定时间，而且信息传递的层级越是繁琐越容易导致信息传递的滞后与信息内容的失真，最终导致治理决策的失误。数字技术的出现似乎为这一问题的解决提供了可行方案。在理想情况下，数字技术不仅可以降低信息搜集的成本，而且可以提高信息传递与应用的效率，赋能上级政府集中决策，推动相关政策的出台。从学理层面来讲，这源于数字技术与科层体制理性追求上的高度兼容。韦伯科层制的形式理性具有规则化、标准化、专业化、等级化、文牍主义等特征[27],而数字技术的工具理性特征同样侧重于标准化、规则化、程序化等方面，数字技术尤其是大数据、人工智能、区块链、物联网、云计算等新兴技术工具的出现，更进一步满足了科层体制对形式理性的追求，一方面，可借助数字技术提高行政效率与治理效能，另一方面，可借此强化对基层治理的控制与监督。

但是，由于科层制强制性权力的存在，客观信息技术往往依附于科层制被异化为权力监督与控制的工具。迈克尔·曼将国家权力分为基础性权力与强制性权力两部分，基础性权力源于社会，权力主体需与社会保持密切的互动与协商，强制性权力则可单方面推行权力主体的意志且较少受到社会力量约束。在科层体制中，强制性权力占据主要地位，科层制的控制逻辑极大扭曲了数字技术的价值效用[28]。过多强调控制而非赋能，无疑加重了基层治理的负担。第一，化约主义的拼凑式应付并未根本解决信息不对称问题，反而加重了基层治理的负担。“为了数据而数据”是过度强调技术形式理性的典型表现，甚至只要有关部门想得到，技术上就能做得到。面对上级政府各部门愈发频繁的信息搜集需求，基层往往呈现“一人办事，九人监督”的局面，部分基层工作者将主要的精力放在各类数字化表格的填报与台账的留痕之中，如“表格抗疫”“表格扶贫”等。不仅无暇顾及民众的真实需求，更重要的是并未根本解决信息不对称问题。基层常采取化约主义策略对繁复的数据搜集工作拼凑式应对，将复杂事务分割、揉碎、拼接，以符合技术所需的“标准格式”[29]。但过度简化难免导致信息的失真，使上级政府看似掌握了大量信息，但与基层实际相距甚远。笔者在调研中发现，某市在搞助企行，要求服务企业的干部挂点联系走访企业，这个情况可以量化出来，每次去企业都要在内部的系统上打个卡，干部去了之后到底是否解决问题，或者说干部的努力和企业自身发展有没有直接的因果关系，这种东西是没法直接量化的，所以干部多是抱有“我走访过了，问题解没解决我不管”这种念头。(230527SZ08)第二，缺乏基于数据的决策应用，数字技术往往沦为上级控制的工具。本研究团队在对东部沿海某副省级城市的数字平台建设调研时发现，各类信息系统的开发与应用多为满足上级部门的要求，以便监督与控制，却较少符合实际治理的需要。例如该市某区为满足上级部门对流动人口情况的掌握，开发了流动人口分析系统，但功能仅停留在月度与季度数据的统计，缺少基于数据的分析开展智慧化的便民服务。当地还有一个内部的干部数据库系统，有分析研判等各种看起来很厉害的功能，但事实上用之甚少。上面要什么材料，以前是拿纸去翻，现在是系统替代，就只在这一点上有效率的提升。(230527SZ08)

二是政策执行失活：制度张力不足与制度更新滞后致使治理行动失效。一方面，制度张力不足：标准化治理难以兼顾地方治理的多样性与差异性。基层政府兼具政策执行者与地方治理者双重身份，需要遵循效率与治理双重逻辑[30[。标准化治理遵循科层制的规模化与专业化的效率逻辑，这意味着有时难以兼顾地方治理的多样性与差异性。因而在基层治理的精准控制之下，适应性的选择权与调整权的缺位间接引致了治理效能失活，基层干部徒劳而无功。例如，某省建设厅印发的美丽乡村建设的指导标准要求详细，全省美丽乡村建设方案一个模式、一张图纸，而且“对标对表”的检查落实，没有充分展现出地方自然、人文等资源的独特性与差异性[31]。此外，“厕所革命”要实现100%的新型厕所普及率，但这种要求也给不习惯坐便器的老人带来了困扰，导致室内新装的厕所沦为摆设。又如，笔者在调研中有基层干部反映，

“我们按照上级要求的标准搞出来了一些民宿，但我们不能检查哪天开业，检查过后就关门大吉，无论是形式主义还是为了迎检，我们确实也在想如何把这些东西利用起来。”(220108GZ05)

“我们目前在做的一个工作是城乡人居环境整治，包括道路硬化、卫生洁化、沟渠净化等，这个工作做起来压力会很大，因为检查的标准之一就是道路上没有粪便，但农村大家都会养鸭养鸡，路上很多禽类的粪便是很常见的，泥巴路变成水泥路之后，这些粪便的清扫其实会更难打理一些，因为会留印记在地上，但农村养这些禽类本身就是一个不可避免的事情，我们只能提前几个礼拜对迎检的村突击打扫。”(220107JA06)

另一方面，制度规范建设滞后：数字工具的重复开发与碎片化建设。从2015年到2019年，中央及部委至少出台了12份关于电子政务、在线政务等政务服务方面的文件，例如《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》、《加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等。在此期间，数字化转型的浪潮席卷全国各地，各级政府调动大量资源与第三方机构联合开发建设政务平台、服务网与客户端，以回应数字政府建设的要求。但是，相关制度规范与建设标准的缺失，不仅导致数字工具的重复建设，而且彼此间缺乏兼容性，信息资源重复收集难以整合，业已成为阻碍公共服务跨区域、跨层级联动与整合，掣肘基层治理效能提高的重要原因[32]。一是数字工具的重复开发与资源浪费。在数字治理工具的开发过程中，由于相关制度规范与建设标准的缺失，出现了各个部门独立一套、各自开发、盲目投入的现象，不仅造成大量资源的浪费，还让基层陷于忙碌之中，给基层工作人员带来极大的困扰。二是数字信息重复收集，加重基层负担。政府数字化转型由于缺乏统筹规划，信息系统间往往彼此孤立，信息难以共享[33]。业务系统间的不兼容无疑为基层工作者增添了新的负担，类似的工作内容需要按照不同部门、不同系统的要求重复填写申报。就浙江省的情况而言，当前基层治理领域运行着“浙政钉”沟通系统、网格员管理系统、基层治理系统等多套系统，许多政府部门还单独开发了独立的系统软件。这就导致基层管理人员需要花大量时间在不同系统中录入相似的数据，基层工作人员“为系统服务”的时间挤占了“为居民服务”的时间[34]。正如笔者在调研中的发现，“打个比方，比如司法系统，综治维稳中有常态化扫黑除恶这一部分，每个月都需要我们对涉黑涉恶信息填制报表，但是统战部门每月也要求我们做一个类似的报表，两个内容是相似的，但是需要重新修改再提交。”(220108GZ05)

三是督察问责失序：督察下乡与问责泛化侵蚀干部担当活力。为保证基层治理规范化与标准化，“督察下乡”成为常态化监管机制，并辅之以政治问责。但是近年来，属地式问责、职能式问责、强压式问责、记时式问责等问责方式的泛化与滥用，潜移默化地侵蚀着基层干部担当创新的活力[35],“干多错多，不干不错”的心理在干部群体中悄然滋生。具体而言，属地管理机制使基层干部承担起“兜底治理”的责任，“问责推动”则成为部分地方政府工作推动的常态化做法[36],基层治理的“科层化”更是加剧了基层长期以来权小责大、治理资源与治理工作不匹配的结构性矛盾，导致基层成为“问题事故”多发地。权责不对等让地方干部陷入“看得见的管不着”、“有责无权”等低效治理困境[37],问责风险的加剧成为部分基层工作者不愿担当创新的原因之一[38]。督察体系以政治问责作为基层治理工作有序推动的强有力工具，一旦在督察过程中发现问题，就可能面临政治问责。因此，基层干部为降低问责风险，不仅按照规定流程按部就班地工作，还尽可能多地留痕以防倒查[39],更需要花费大量时间精力做好督察组的陪同与接待工作，反而让基层暂时搁置现实矛盾，在文牍主义、留痕主义、应付检查中“空转”。本研究团队2019年在某省调研时，省委省政府与市委市政府便发布“红头”文件，要求各县级单位高度配合调研工作，各地迎检工作大多形成了标准化的工作手册，调研路线、座谈安排、酒店住宿、三餐接待、人员陪同、资料准备等方面详尽又周到，很明显感受到基层干部为迎接检查而倾尽全力。

“3天一小检，5天一大检。只要来检查，我们就要加班加点准备材料，白天出去迎接或者为检查准备材料，晚上才能跑到办公室做业务、忙实事。”(211205NC01)。

“频繁的督察看似为推动工作，实则也是部分上级领导避责的表现，急于求成、不顾实际地盲目推进项目进度，难免导致项目落成与治理目标的背离，造成基层大量行政资源的浪费。前段时间我们准备花几个月做一个大项目，第一个月可能都在做筹备工作，但是这一个月上级就来检查4次，看工作有没有进步，我们就得临时凑出一个东西来应付。比如一个楼刚盖了一层，上面来检查就质疑这个楼怎么才盖了两层，不应该盖三层吗?第二个星期我们就加班加点盖了三层，盖了三层之后上面检查说要有进步，要盖四层，然后我们就加班加点盖了三层，投入大量的人力、物力、财力，为了速度质量肯定就得不到保证。”(220108GZ05)

“很多时候他们自己督查也是走形式，去哪里检查，走哪条路，都是提前准备好的，上级领导也说反正我也多一事不如少一事，就跟着他走，所以发现不了真正的问题。你来检查你走形式，我应付我也是走形式。”(211212NC02)

(二)差序应对：晋升激励下的基层治理竞赛

第一，治理工作泛化与压力传导异化诱发基层治理拼凑式回应。

拼凑应对(Muddling Through)具有“临时拼凑、摸索调整与应付完成”的特征[40],我国基层干部作为政策的执行者，在完成上级的任务指标时常体现出被动应付的特点，注重短期目标与短期效益[41]。根据科尔曼的理性选择理论，基层干部作为理性的行动者，会根据行动情境有差别地投入治理资源以应对上级任务，以尽可能实现个人利益的最大化。本文根据现有研究将任务按照激励与约束维度进行划分，探讨基层干部在不同行动情境下的“空忙”策略。一是基层治理中心工作泛化与策略性回应。中心工作制是基层治理中一种常见的工作机制[42],上级党委依据事项的轻重缓急有序将重要与紧急程度较高的任务纳入中心工作范畴，以引导基层治理方向与治理资源配置，并借助压力机制、动员机制、晋升锦标赛机制等“政治统合制”加以落实[43]。近年来，由于治理方式由结果管理向过程管理转变，考核中无论加分项还是扣分项都成为同等重要的工作，基层治理工作机制逐渐衍化为“泛中心工作制”[44]。在基层自身治理资源有限的情况下，过度泛化的中心工作任务远超基层所能承载的能力范畴，“上面千条线，下面一根针”“5+2”“白加黑”的工作连轴转也尚不足以完全应付过度泛化的考核任务。因此，对于不能直观体现地方治理绩效而又无法“打折”的工作任务，拼凑式应付成为“最优”解决方式。当工作任务属于弱激励-弱约束类型时，工作的收益与风险均较小，难以换取领导的关注，基层干部便会秉持“只要做了就行”的态度，采取“文件传达、标语贯彻”等策略性行为[45]。例如，“上面要求我们一年得开几次培训会、调度会什么的，但很多会不可能全部开，只能是把会标拍一下，会议记录自找一点，领导看了说可以的话就这样写，事实上可能没开这个会，但你得把这个会造出来，证明你开过这个会”。(230528PX10)。

第二，压力型体制下治理“高标准”的失效与拼凑式应付。

当任务类型属于强激励-弱约束型时，基层领导者预期治理任务收益大但风险较小，在具备行动条件的情况下常选择照章办事，而当不具备行动条件时则集中治理资源做好拼凑式应对[46],常见于压力体制下层层发包的紧急任务。行政发包制是韦伯科层制与外包制间的一种混合形态，用以描述政府纵向层级间的发包关系[47]。在政策任务逐级传递与发包的过程中，各级政府提出明确的量化指标与操作标准以期提高政策执行效果，级级重视形成了对治理任务的层层加码。任务标准的提高与完成时间的限制给基层干部造成很大的工作压力[48],当治理“高标准”超越客观实际时，为了保持上级的注意力不被分散，干部有时只能拼凑式应付。

有些任务如果给的时间早的话，我们是有充足时间认真做一下，但是文件或要求下来的时间都比较紧，要求今天或明天就要交，因为材料素材不是一个人就有的，临时临急要跟经济线、项目线、招商线各个线去对接，有时候他们也没这个数据，也要临时去找去凑，很多东西都会没那么完善就交上去了(230528PX10)。

领导下来调研就会层层压下来，比如省里面要来调研，就跟市里面说你们一定要把这个东西搞好来，提出一些要求，然后市里压到县里，县里又压到乡镇，要求越来越复杂，然后让乡镇去做。像今天这件事情，比如说中央要求你这个月20号完成，省里面就会要求你这个月15号完成，市里面就会说10号完成，县里面就会说5号完成，到最后一级基层政府就会说立刻，在时间与标准的压力下基层这时候只能应付(220104TA03)。

但是，干部这种“拼凑式应付”的状态迟早会随着时间被消解，不能在实干中获得成长和成就感，会使得干部愈发变得只会遵照上级指令完成工作。其实对我们这种基层干部来讲的话，绝大部分都会有抱着这种朴素的想法，就是说在基层肯定是为民做实事。后面慢慢就麻木了，你就不知道自己到底要干嘛的，你就知道上面说什么我做什么，疲于应对，可能就是不想动了，我“跑”久了就不想“跑”了(220105JN04)。

第三，晋升锦标赛与运动式治理下的注意力竞争“内卷化”。

一是晋升锦标赛下的“治理内卷化”:制造“亮点”以凸显政绩。“内卷”原被用以描述农业的发展，后被引入政治领域用以描述“政权内卷化”与“治理内卷化”[49]。“治理内卷化”则指基层资源投入与制度设计并未改变治理现状、产生应有的治理效益。“内卷”源于中心工作的泛化与注意力竞争的扭曲。如前所述，中心工作的泛化加剧了治理结构的矛盾，同时也改变了注意力竞争的程度。以往，注意力竞争呈现强确定性与弱竞争性的特点，各级领导常紧盯涉及考核加分项的工作部门，集中资源解决关键问题，而未列入加分项的部门，自知无法吸引领导的注意力，因而不会过度竞争领导的注意力。但是近年来，过程管理的转向导致中心工作的泛化，以往相对弱势的部门开始进入领导的视野，领导的注意力竞争呈现弱确定性与强竞争性的特点。中心工作属于强激励-强约束的任务类型，是受到上级领导重点关注的核心工作。在晋升锦标赛的激励之下，基层工作者在面对此类工作时既有压力也有完成动力。注意力竞争的加剧导致基层干部常通过制造“亮点”的方式以凸显“政绩”,而且不仅主要领导喜欢这样做，在利益高度捆绑之下，非领导职位的基层干部也会争相效仿，呈现出一种集体性的追逐绩效目标的“亢奋”状态。

“区纪委领导为了凸显自己的业绩，得到市纪委的认可，每年会给自己区下达一些案件指标。按理要根据实际情况看案件数量，违纪才处理你，但现在案件指标太多了，只能凑案件数。比如虽然现在三胎已经放开，但街道纪工委层面为了凑案件数就去追究之前超生的案件，从每一年的案件数统计来看，违反计划生育占了差不多百分之四、五十，但这些超生的案件可能并没有特别明显能够体现我们纪委的监督效果。”(230528SZ09)

“举个例子来说，医保征缴本来是一个常规性的业务工作，无论什么时候交，只要及时交了都是可以享受到全年医保的，但领导为了更快更好的完成交医保的任务，给上级一个好像表现很好的样子，就会定一个时间节点给下面施压而且每天通报，让医保覆盖率看起来比其他乡镇的更高。”(211212NC02)

“我们这么做也是为了表现，因为他会通报，很喜欢给大家搞个排名，然后呈报给县里，县里面主要领导一看这个部门做事情都做不好，以后人事什么的就不考虑你了。”(220104TA03)

“很多时候业务上的形式主义它就是一个上级爱表现，下级就要受苦。为了自己考虑，我们做好了这种形式主义领导满意，反正就是为了领导满意，领导满意我们以后到时候提拔领导也会推荐我们。”(220105JN04)

一方面，制度边界的模糊为基层干部“亮点政绩”的打造提供了制度空间。社会转型中制度变迁具有渐进性，新的体制机制的建立和实施需要一定的时间，在重要领域和关键环节出现制度的真空将导致相关行为者行为的失范与秩序的混乱。自由裁量权的存在是为了连接抽象的法律和具体的事实，更有效地实现实质正义，却在晋升锦标赛的强激励下被合理用于打造“亮点政绩”与应付考核之中，呈现出鲜明的短期主义特点。例如，2017年我国开始监察体制改革，建立国家监察委员会，整合反腐败资源力量，将所有的行使公权力的公职人员，全部纳入监察的对象范围之中，但制度规范在改革过程中存在滞后性，制度的模糊性为干部谋取政绩提供了机会空间。违纪行为需要说明违反了哪个党纪条例的规定，而不是说只要你犯错了，就一律给你立案处理。但目前立法还不是很完善，存在一些模糊的边界，为了凑立案数立了不少案件。

比如有的案件说社区股份公司管理层违反中央八项规定，买了很多高档的烟酒，但是我们认为目前可能还上升不到纪委这一层面，因为股份公司管理层能不能作为监察对象还不确定。再比如，虽然我们体制内有规定不能经商办企业，临聘党员去开小卖部能否构成违纪也是一个问题，我们一般认为它不构成违纪，因为他不是在编的，而且这种违规经商办企业的要违反到能够指向的具体规定，目前也没有一个明确的规定指向这些临聘人员，但是实际操作当中为了达到办案数量还是把案件立了，他们案件数是达到了，但是到我们这里就很难处理，我们要不就是高举轻放，批评教育，要不就是我们这边没有权限处理，给到他所在单位去处理(230528SZ09)。

另一方面，量化指标的泛化为基层干部制造“亮点政绩”提供了技术空间。上级部门可以通过直观数字评判下级的工作进展，但过度强调量化指标容易导致治理信息的失真，也给了基层干部借助数字技术营造“虚拟政绩”的空间。例如，上级将数字平台建设质量的考核标准简化为浏览量、点赞数等几项简单的数据指标，不仅难以衡量出数字平台建设的质量，考核的偏差还诱导了部分干部通过刷赞、刷阅读量、访问量等方式营造“数字政绩”。此时向上传递的不仅是无效信息，更会不断干扰考核评判标准，导致上级注意力的扭曲，使同一层级横向竞争不断“内卷”与扭曲，更会造成大量行政资源的无端投入与浪费，让斥巨资开发的平台与服务器逐渐“僵尸化”,成为“数字政绩”营造的工具。有一个乡镇一天开展了5000次志愿者活动，而且还受到了上级表扬，但是这种肯定是没有开展的，纯是靠人工给它刷上去的，只为了一个数据好看。(211205NC01)

此外，创新竞赛为“亮点政绩”的打造提供场域空间。近年来，地方政府考核机制已由GDP为核心的晋升锦标赛转变为基层治理的“创新竞赛”。由于缺乏GDP指标可观测的客观数据，地方政府普遍采取“硬着头皮”大量创新的做法以提高自身的“印象政绩”[50],实质是“换汤不换药”“新瓶装旧酒”的符号式、概念式、标签式创新[51]。该创新的都创新完了，无论是在环境治理、矛盾纠纷还是什么领域，大多已经有比较好的解决模式，现在还强调创新只能是把项目进行包装，把工作亮点提炼出来。(230417SZ07)

二是运动式治理加剧基层政府集体性“空忙”的现状。当任务类型属于弱激励与强约束型时，地方行动者预期任务收益小但风险高，常小心应对甚至采取运动式治理的方式以确保“万无一失”。此类任务常见于调研与督察之中，领导注意力呈现高关注度与低持续性的特点。随着督察与调研级别的提升，相关人力、时间、资金等资源投入呈现增强的趋势，运动式治理也愈发明显。运动式治理是通过政治动员的形式，在短期内集结大量资源以完成特定任务的治理方式[52]。当该模式被普遍应用于服务重要领导的调研和督察时，便会诱发基层政府各部门集体性“空忙”现象，导致各职能部门核心工作的长时间停滞。