异论相搅与共识建构：宋代政治协商理念及制度实践

司马光一生仕途并不平顺，但坚持对亲历的宋代政治给出史家罕有的积极评价：“三代以来，治平之世，未有若今之盛者也。”（司马光，1937：309）此一称颂，主要指向两宋大多数时候创造的清平盛世和包容政治。而不杀言事者、异论相搅、道理最大、共定国是等“祖宗之法”，为成就此盛世的主要政治动因。祖宗之法乃宋代君臣士人共持的“神圣的政治号召”（邓小南，2014：43），奠基了三百余年“不敢失坠”（李焘，1995：863）的政治信条和制度取向。此中，司马光最看重且与其个人命运牵涉最深者，乃撑持宋代言路和政治协商体系的一项祖宗法度——异论相搅。

祖宗之法乃宋代近世精神的核心所在，学界对不杀言事者、共定国是等“祖宗典故”“祖宗法制”铺展了精详考论，对异论相搅则关注相对不足。一则既有成果对异论相搅历史解释的主调呈现一定偏误，多视之为通过异论相驳、交锋而达成权力牵制的政治权谋或帝王术。二则虽有少数研究者注意到异论相搅的正向意义，但将之含糊归入宋代政治制度体系中，致其概念意涵与政治价值未得全面阐发。如方诚峰、赵冬梅对宋代政治给予总括式肯定，其中包含异论相搅——而未专门深查之（方诚峰，2015：35-37；赵冬梅，2021：350）。

以政治传播视角观之，异论相搅乃宋代最具近世或曰近现代精神的一项思想遗产。弥合分歧、解决多元共识困境乃政治传播“必须面对的难题”（荆学民，2021）。而异论相搅恰可为此提供历史思想资源与经验借鉴——异论相搅确有激化纷争、分权制衡的一面，但若从制度初衷和实践着眼，它亦有正面的协商及共识建构功能，与现代协商政治存在映照、关联之处。

两宋将异论相搅落实为贯通公共决策全过程的言路、集议制度体系，且设计了完备详致的议事程序、礼仪规范。在运施过程中，以“公共之理”、真理理性为担保，以民本主义、国是纲纪为前提，鼓励不同意见竞争、协商，试图通过熟议、慎议平衡多元与“致一”，弥合多元意见的冲突、分歧，抵达多元共识，创造有生机的政治生态和秩序。异论相搅乃宋代具有协商性质的政治实践，将中国传统协商政治推向前所未有的历史之巅，为现代协商政治观念和制度建构提供了可参照的历史镜像。本文以政治协商框架考察、补释异论相搅的概念内涵、观念支撑、仪节程式、制度实践等范畴，弥缝既有理解偏误，开掘其历史价值及可转化运用于现代协商政治之处。

作为一个政治概念，异论相搅初见于《续资治通鉴长编》（后文简称《长编》）卷二百十三。熙宁三年（1070年），正值变法枢机时刻，枢密使吕公弼因“争新法”求去。曾公亮、韩绛力荐司马光接任，王安石则激烈反对，理由是“今风俗未定，异议尚纷纷，用光即异论有宗主”（李焘，1995：5168）。一旦司马光得任，则变法之持异议者将获共主，必致朝纲纷乱、新法阻滞。曾公亮谓：“真宗用寇准，人或问真宗，真宗曰：’且要异论相搅，即各不敢为非。’”王安石斥曰：“若朝廷人人异论相搅，即治道何由成？臣愚以为朝廷任事之臣，非同心同德、协于克一，即天下事无可为者。”（李焘，1995：5169）神宗言“要令异论相搅，即不可”，不用司马光。

异论相搅之说未必始自真宗。宋晞认为异论相搅实为“真宗对太祖太宗以来传统家法的概括和总结”（宋晞，2002），田志光则将此论落实为太祖宰辅任命与权力安排的“祖宗故事”（田志光，2017）。太祖以赵普为相，又诏令“参知政事吕余庆、薛居正升都堂，与宰相同议政事”（李焘，1995：303）。此一人事安排，或为异论相搅被视作南面之术的缘起——君主藉此控御臣下、分权牵制。罗家祥的说法颇有代表性：异论相搅即“蓄意让政见相左、各不相容乃至怀有宿怨的大臣共宿一朝，使之相互纠讦，相互监视，相互牵制，以便使专制君主达到在最高统治集团内部消除任何潜在威胁的目的”（罗家祥，2002：7）。田志光亦视异论相搅为巩固皇权、搅弄政局的帝王术（田志光，2017）。沈松勤（1998）、宋晞（2002）认为此一权术的终局即党争祸乱，邹逸鳞则直以“异党相扰”代指异论相搅（邹逸麟，2014）。

沿着帝王术的设推脉络，贾冬营等将异论相搅的观念之源溯至先秦法家（贾冬营，2000）。商鞅早有“利异相监”之论，他相信“至治”之道在于民人之间、吏吏之间“不能相为弃恶盖非”，而当令利害是非无隐，此即须以利异者相监（商鞅，2011：167）。韩非重法用术，主张在制度上强化吏治，“明君之蓄其臣也，尽之以法，质之以备”（韩非，2010：32）。慎到更重视臣吏之道德胜任，“人务其治，而莫敢淫偷其事，官正以敬其业，和顺以事其上。如此，则至治已”（慎到，1939：6）。商鞅、韩非、慎到之论归结一处，便形成了法家基于异利相监、制度规约和道德牵引综合而成的御臣之术。有学者认为此一权术发显了异论相搅的宗旨，至少与之“异曲同工”——君主执虚而使相异者相搅相监，坐收制衡之功（艾永明，2017）。

如此溯源存在两个历史偏差：成见先行，倒果为因。商鞅之相监与两宋之相搅皆有相互监察、牵制之意，但前者主要指向权力、利益配置问题，而后者之着意处乃意见竞争、多元协商。相监、相搅两厢近通，而异利、异论实有分殊、不可简单混同，以片面的历史相似性和对异论相搅的既有成见勾联历史主脉。欲探寻异论相搅之源，应在悠远的中国协商政治传统上用力，而非仅在权谋论上唐捐其功。若仅将异论相搅理解为相监制衡之权术，则两宋君臣士人便不必将其纳入自认光明煊赫的祖宗之法而践行三百余年，遑论以之开创司马光所谓至治之世。异论相搅作为帝王权术的一面已得充分论述，其协商意涵则至今潜隐不彰。

至于异论相搅导致相互纠讦、党争祸乱之论，则未免有片面归因、倒果为因之嫌。异论相搅与朋党之争确有“不解之缘”（宋晞，2002）。异利冲突必反映于异论交锋，异论恣意亦常加剧异利之争。在现象层面，二者互为因果，不可武断宣称何者为缔果之因。故将变法挫败、党争灾难等全然归因于异论相搅，而无视政治势力之间实存的根本利益冲突，则有失公正。以汉末党锢、宋末及明末党争等重大历史事件观之，恰是党派利益相煎难容而令理性表达、协商难以为继，终致灾难性历史后果。韩非对此早有觉知，认为异利相监之权谋将致“议是事者，妒事者也”，势必引发朋党之祸。“人主释法而以臣备臣，则相爱者比周而相誉，相憎者朋党而相非。非誉交争，则主惑乱矣”（韩非，2010：166）。

另一个弥缝历史偏误的方案，是考证、还原宋人对异论相搅的真实态度。先看君主的态度。景德元年（1004年），真宗欲以寇准为相，又令毕士安为参知政事，史学界多将此解释为分权制衡之设。而深察历史细节可知，真宗实因忧虑寇准“好刚使气”，故“先置宿德以镇之”。寇准有相才亦有其局限，真宗推行异论相搅，并非意在权力制衡，而欲以“宿德”毕士安之异论纠偏寇准之刚决，直至“各不敢为非”。再看士人的态度。南宋吕中评价毕士安、寇准共政时言，二人“不惟无分朋植党之风，抑且尽同寅和衷之义”（吕中，2014：132）。

王安石反对司马光成为异论者“宗主”，但并不排拒异论相搅，他认为朝廷应延揽天下“论议之士”，以扩充权力中枢的聪明视听（王安石，1959：667）。在《本朝百年无事札子》中，王安石提出“纳用谏官御史，公听并观，而不蔽于偏至之谗”乃北宋“享国百年”“天下无事”之政治保障（王安石，1959：446）。变法期间指斥异论为“流俗”，大抵是为了说服神宗以坚定改革意志推行新法，“夫国是定，然后设施注措，以次推行。上有素定之谋，下无趋向之惑，天下之事不难举”（徐梦莘，1987：771）。

哲宗朝枢密使曾布——昔年王安石“腹心”、新法的设计师之一，忆及神宗筹措变法时推行异论相搅，曰：“先帝听用王安石，近世罕比，然当时大臣异论者不一，终不斥逐者，盖恐上下之人与安石为一，则人主于民事有所不得闻矣。”（李焘，1995：11581）作为变法失败者，曾布未将新法颓毁归咎于异论相搅，反而肯定神宗任用异论者搅和王安石，以令民事尽闻、无所遮蔽。秦观在元丰八年（1088年）上呈的策论中谓：“人主之术无他，其要在乎能任政事之臣与议论之臣而已”，而“政事之臣得以举其职，议论之臣得以行其言，两者之势适平。是以治功之隆，过越汉唐，与成康相先后，盖繇此也”（秦观，2004：235）。

秦观在政治态度上“影附”反对新法而被贬黄州的苏轼，却未因师友苏轼陷异论、遭贬谪而否定异论相搅。相反，他认为政事之行与议论之言均衡适平，乃宋代治功超越汉唐的根由所在。更积极的评价来自司马光。作为异论相搅的后果，司马光于熙宁变法十五年间不见用。即使命运搅乱至此，他仍坚持申弘异论相搅之功：“以四海之广、兆民之众，其政治利病天子深居九重何由得闻之”，故百官臣工“不以有官无官、当职不当职”皆应获得各言己见、公议政事的机会（司马光，1937：585）。

王安石、曾布、秦观、司马光皆属熙宁变法局中人，政见虽对垒两翼，却共同肯认、奉持异论相搅。他们越过分歧的底层共识是，寄望异论相搅于公共决策中资耳目、无遮蔽、裁是非，以确保政治运施的合理性。在合理性之上，异论相搅尚可超拔至更高的政治价值，即通过异论之间的竞争、协商、整合——共定国是来增进权力正当性。司马光谓：“国之大事当与公卿议之”（司马光，1937：551）。共定国是观念并非宋代孤明先发，但被明确列入祖宗之法，且操作为异论相搅。太祖称：“设科取士，本欲得贤以共治天下”（李幼武，2003：426）。太宗亦言：“天下广大，卿等与朕共理”（李焘，1995：600）。及至真宗、神宗朝，共定国是及其实现手段——异论相搅，已成为不可更易的祖宗法度，此乃宋代政治史上一个“空前绝后的新因素”（余英时，2004：251）。

资耳目、无遮蔽属异论相搅的认知功能，裁是非兼备事实和道德判断之效——“各不敢为非”，共定国是则可成就政治权力的价值正当性。谏官刘安世在给哲宗的奏议中提出，“臣闻十人之聚，议无不公，盖以其好恶是非难蔽于一偏之说”（刘安世，1985：48）。此谓异论相搅可于多元意见竞争之中，弥合各方视域剩余，抵达公明共善，避免决策“执一偏之见而沮公共之议”（李焘，1995：11467）。从以上诸功能和价值预设看，宋人浸身其间的异论相搅同旨在分权御臣的异利相监、异党相扰不可简单混同。司马光于此有清醒论断：“兴亡不在朋党，而在昏明”（司马光，1937：793）。

当然，异论相搅面临着难以“致一”——话语失序、政治虚耗、共识危脆之险患。王安石变法时即陷入“异论纷然，莫肯承听”的困局（马端临，1986：293）。朱熹在《与陈侍郎书》中述及：“士大夫出而议于朝，退而言乎家，一言之不和乎此，则指以为邪朋邪诬”（朱熹，2002：1087）。面对异论相搅可能付出的政治成本，宋代君臣士人选择了接纳，而非“劫制士大夫不齐之口”。接纳理由大抵有四：

一是祖宗之法确立了“王道仁政—开明言路—共定国是”一体同构的治国纲纪。宋初秉持“以儒立国”的政治方针，而“成一代文明之治”（吕中，2014：69）。儒家王道政治理想遂成宋代主流意识形态，强调仁政民本，优容礼遇士人。先秦及汉唐儒家“谋及乃心，谋及卿士，谋及庶人，谋及卜筮”（郑玄，1985：52）以契应天命民心的协商政治传统复苏光大，开言路、集众议、共定国是被视为行王道的政治前提和保障。

第二、三个理由分别是君主权威和士人担当。在君主一端，司马光将化解异论相搅风险的机窍托付于君主，君主若能“清心平虑，择其贤者而用之”，则“不肖者不能复争”（司马光，1937：552）。而在士人一端，作为知识精英、道德精英和参与政治的权力精英，宋代士人总体上抱持强烈忧患意识和“以天下事为己任”的担当精神，“既入政府，则有所主张”（劳思光，2005：54）。君臣各载其事、各胜其资，则有望形成“人臣各献其谋，而人君裁决其是非，若网在纲，有条而不紊”（司马光，1937：616）的协商秩序，导引异论相搅通往至治之路。

四是讨论须据于公论与公理。异论相搅鼓励多元意见充分表达，以涤荡、澄明是非。这与现代政治传播和协商政治理念遥契，即非经自由、充分的讨论、辩议和协商，则无以达成正当、合理的决策。此中有一个大问题值得深究：精英之议——少数精英分子高居庙堂之上的意见协商能否代表公论？答案自然是“未必”。两宋君臣士人意识到了“未必”之下的政治风险。朱熹认为国是乃“天下人之所同是”，共议务须承应公论，“公论不行”则“驯致大祸”（朱熹，2002：1086）。异论相搅的参与者不可强执己见、强诬是非，辩议纠弹须与天下之所同是——公论相合。

公论之上，尚须公理作为担保。公论常为一时一事之民意，未必呈现全局、长远乃至终极之公理。宋立国之初，太祖、赵普确立了天下“道理最大”（沈括，2003：287）——而非权力至上的祖宗之法。“道理最大”亦为政治是非的裁断标准。太宗朝知制诰田锡提出，君主务政应“一一与宰相谋议”，行“公共之理”（田锡，2008：7）。理学兴起和传播为“道理最大”提供了思想依据。理学所称之“理”“天理”或“真理”，摆脱汉唐宇宙论预设，而转向普遍、终极的宇宙自然和社会人生法则。以带有客观性——不移不易的“此理”和“公且仁”的“此心”推行异论相搅，或可最大限度促成精英辩议、时势公论和普遍真理之间的一致性。朱熹谓：“诚顺天理、合人心，则固天下之所同，异论何自而生乎”（朱熹，2002：1086）。作为“凝摄万物的终极存有”，理为意见驰逐定了方向和基准，成为“政治合法性和政治共识的终极凭据”（胡百精，2022）。

综上以观，将异论相搅仅视作分权御臣之术是一种历史偏误。异论相搅固有隐秘的权力动机，但作为一项贯通两宋历史全过程的政治传统，其正面意涵不可轻忽。对异论相搅的历史解释可作如下补充：基于多元意见竞争、协商而增进决策合理性和权力正当性的一种政治安排。当然，不可过于放大异论相搅的正面意涵，后文将论及，作为政治协商安排的异论相搅亦有其难以规避的局限。一则充足充分的协商、讨论意味着决策效率低下，行政成本高昂，这与现代协商政治的弊病如出一辙；二则多元意见自由表达、辩议未必导向共识，或致话语失序，甚至党争祸乱，这与异论相搅的负面意涵及其后果暗合。宋人意识到了异论相搅的成本与局限，但仍奉以为祖宗之法，乃因其相信协商辩议、谨重决策有“张纲纪以绝分争”的可能（江少虞，1981：31）。

宋人对包括异论相搅在内的政治协商设计颇为自信。浙东学派陈亮认为宋代政治运施的筋骨在于“以议论为政”（陈亮，2003：301），湖湘学派胡安国亦称“谋议既定，君臣固守，故有志必成，治功可立”（脱脱，1977：12909）。从谋定固守到志成功立的政治过程，非有坚稳信念和制度撑持而不可为。政治观念具化为可操运的制度，制度实绩靠近理想预期，皆受复杂社会历史因素影响。“一史迹之因缘果报，恒复杂幻变至不可思议”（梁启超，2000：150）。以下藉由集议国是和回河之议，管窥异论相搅在宋代政治协商中的落实。

上古、先秦已有“议”的政治惯例和记载，汉世每遇天道不顺、政事失和则诏“丞相、列侯、吏二千石、博士议之”（班固，1962：128）。唐及五代亦设议事制度，惜乎史料“不载其仪”（脱脱，1977：2821）。宋太祖立国之初，便诏令百官集议设立宗庙事宜。此时集议仅为个案，经后世增补、巩固，宋初形成了“国家每有大事，必集议于尚书省，所以博访议论，审决是非”（李焘，1995：5168）的成制。对于集议之设的初衷，《长编》的说法体现了强烈协商意识，“是非公器，非一人所能擅，利害系一国，当与一国共之，利害系天下，当与天下共之”（李焘，1995：10112）。集议贯通两宋，至南宋末靖康年间仍见于史料。

宋初主要推行尚书都堂集议，所议主题包括“选授、封爵、功赏、课最之事”，“所隶官分掌其事，兼总于尚书……若有疑不能决，小事则申请，大事则禀议于尚书省，应论奏者与郎官同请对。”集议设置了严整、绵细的礼仪、规则和程式，规定了议事者的衣装、仪容和行止要求，以导范议事、节度秩序。《春明退朝录》载，集议者出入都堂当衣装正肃，不可轻亵，“尚书省旧制，尚书侍郎郎官，不得靸鞋过都堂门”（宋敏求，1980：39）。《儒林公议》述及，“如议大事，仆射御史大夫入省，余官并门外下马。仆射（即宰相）可骑马至都堂，余者步行前往”（田况，2017：94）。司马光曾因脚疾严重、步履艰难，被特许“乘轿子三日一至都堂聚议”（李焘，1995：9149）。在议事程序上，众人各就本位揖礼而座，先由左右丞宣读所议事项，其后监议御史言“请定议”（田况，2017：93），以示议事开始。监议御史为兼职，负责将议定事宜呈报君主。对议事结果“所见不同者”则不署名，可另行进状上奏，“在坐如有异议，不问官位高卑，并于进状论，别侯进止”（江少虞，1981：351）。集议之所“谋定”，通常以公议、公论、国论之名纳入公共决策（田志光，2018）。

随尚书省在权力中枢地位的下降，尚书都堂集议渐衰，始自宋初、兴于仁宗朝的有司集议渐成主流。庆历三年（1043年），参知政事范仲淹因朝廷“号令数变”“烦而无信”奏请决策详议而后定，“今后百官起请条贯，令中书、枢密院看详会议，必可经久，方得施行”（范仲淹，2009：538）。都转运使孙沔则明确提出议事应付有司，“今后中外臣僚有所见闻陈请者，若言礼乐即下太常礼院，言刑名即下审刑院，言天下钱穀即下三司，言民间利害即下转运司……如系制度大事，即下两制、尚书省集议，委中书门下更加省察，然后施行”（黄淮，杨士奇，1989：1762）。有司集议由是而兴。

有司集议事项更为广博，涉内政外交战事、经济社会法度、礼式节文风俗。参议人选依议题而定，常为职能机构官员，如刑狱付审刑院、刑部，礼乐付太常礼院、礼部。其中，个别部门效审刑院设详议官，如徽宗朝曾于议礼局、礼治局下皆置详议官数名。较之尚书都堂集议，有司集议针对性、专业性、灵活性更高，且免去了不少繁冗礼式，使“集议开始在中央日常决策中被广泛使用”（周佳，2012）。若遇事体重大，有司集议则将讨论方案交由三省、台谏、两制、诸司“公议”，直至争讼于君前。

在有司集议之上，宋另设宰相聚议。此制在元丰改制前为二府（中书门下、枢密院）聚议，元丰改制后为三省、枢密院聚议。神宗元丰改制复行唐之三省制，集议场所更为三省都堂。《宋会要》载：“辟三省以总天下之事，建都堂以为聚议之所。体统既立，国论以定，规模垂后，所当谨守。”（徐松，1957：2345）都堂为议事场所，宰相于此召集台谏、侍从、及其他诸司官员共议军政国是，再上呈君主裁夺施行。宰相聚议频繁，多为三、五日一议，极致则每日聚议。如哲宗朝“执政官每三五日一聚都堂”，徽宗命蔡京等“五日一赴都堂治事”（脱脱，1977：399），孝宗因“方今多事，理宜博谋”，诏令侍从、两省、台谏日赴都堂（毕沅，1957：3694）。

为增进集议的协商品质，宋初定立了预议、熟议程序。太宗朝右散骑常侍徐铉进言，“望自今议事，合历翰林及台省者，先以所议文案送翰林及两省官看详三日，送御史台、尚书省各三日，令各为议。俟都坐会议日，更相诘难。既议定，乃赴礼部郎官集成议状以闻”（李焘，1995：548）。徐铉建议集议前进行预议，参议各司预先详审所议事宜，各自熟议后再于都堂辩议，太宗从之。绍圣四年，哲宗采纳河东路刑狱徐君平建议，令集议前三日公示议程，“凡集议前期三日，以考功状示，当议之先抽绎，而后集于都堂询之，庶有所见者得以自伸”（徐松，1957：1614）。

作为异论相搅的制度工具，宋代尚有廷议、朝议、侍从台谏集议等多种集议形式。诸类集议并非界垒分明，常交叠并行。决策过程中及议定后，异议者仍可上奏君主，故进状上奏亦为百官议政、异论相搅的主要方式。如是多元复杂、涉事广泛，君主、百官、宰相皆参与其中的议事形式及决策程序长久存续表明，“以议论为政”果非虚论。异论相搅在公共决策中的正当性、合理性和有效性亦得以确证，否则难有此般坚固不移之持守。李全德在考察宋代行政运作机制后总结道，决策的“每一个环节都可以提出异议”，“异论可以相搅”，体现了“决策民主化”特征（李全德，2022：360）。赵云泽亦言，异论相搅原则几乎贯穿两宋政治进程（赵云泽，董翊宸，2019）。

宋代倡导国是有疑则纷然交议，有两项重要担保措施：不因异论罪人，鼓励平等协商。对激烈反对变法的司马光，神宗并未“便行窜黜，谓之立异好胜，谓之沽名买直，谓之不能体国，谓之不遵禀处分”（毕沅，1957：2662）。哲宗朝吏部侍郎彭如砺谓：“朝廷自许近臣集议，或同或异，乃是常理，必不以此黜一从官”（李焘，1995：11385-11386）。绍兴五年（1138年），南宋与金陈兵对峙。议者皆欲求和，唯李纲“与众论不合”，他建议“且勿轻许，深诏群臣，讲明利害、可以久长之策，择其善而从之”。高宗不以李纲为异论而责降，反赞其“大臣当如此矣”（脱脱，1977：11273）。

集议者虽有品秩等级之分，但在共定国是的道德权利义务上是平等的，政事辩论中皆有平等表达机会。持异论者和“议而未尽者”可继续上奏申辩，“有未尽事件，令条画寔封闻奏”（徐松，1957：1974）。君相之威势亦受到政治伦理的必要节制。宋以不杀言事者为祖宗之法，欲使士人不畏威权、敢为犯颜之诤。绍兴元年（1131年），秦桧为同中书门下平章事、兼知枢密院事，是事实上的首相，翟汝文为参知政事。二人都堂议事不合，桧斥汝文为“狂生”，身为部属的汝文则以“浊气”回击之（曾敏行，1985：80）。

对于回避异论、不赴集议者，则依所议事体大小而必有惩处。仁宗明道二年（1033年），殿中侍御史段少连奏请惩处不赴集议者，“自今每尚书省议事，其两制以上带尚书省并任三司副使者并不得托以他事不赴集议。如有违犯，乞以违制及不恭定罪”（徐松，1957：1968）。仁宗从之。景祐四年（1037年），朝廷进一步规定“今后每遇议事，其带职尚书省官不赴集者，以违制及不恭定罪，窃以议事必有大小，致罚须分重轻”，“自今合赴集议之官而辄不赴者，如议国家典礼，即从违制施行；若议常程小事，止依律处分”（徐松，1957：1972）。 绍兴三年（1133年），御史台奏请“诸尚书省集议，轮御史一员监，告而不赴及不委议意而书者并弹奏，有异议者听具状论列”，高宗答复“依御史台令施行”（徐松，1957： 1975）。

以上大体还原了集议特别是都堂集议的制度安排，此处引入北宋黄河治理的大事件——“回河之议”考察异论相搅和集议制度的实际运施。 北宋河患频繁，祸及多州。 仁宗庆历八年（1048年），河决于商胡埽，北流入海。 此后，黄河北流或东流——回河成为决策焦点，哲宗朝为此集议相争八九年。 这场论争大抵可分为三个阶段：

第一阶段为元丰八年（1085年）至元祐二年（1088年），争议初起。元丰八年，哲宗初即位，宣仁太后垂帘听政，河北决致“数州被患”。水官王令图奏请“复故道”，“回河东流之议起”（脱脱，1977：2288-2290）。元祐二年（1087年），同知枢密院安焘、太师文彦博、中书侍郎吕大防等奏请回河以防边患。右仆射吕公著、中书舍人苏辙等提出反对意见，认为回河绝不可行。十一月，宣仁太后诏令都堂集议。在此次集议中，北流论占优势，回河搁置。

第二阶段为元祐三年（1088年）至元祐四年（1089年），回河之争暂息。元祐三年十月，宣仁太后忽降御批，言回河“不可中罢”，“三省、枢密院速与商议施行”（李焘，1995：10083）。各方遂于延和殿廷辩。支持者文彦博、吕大防、安焘等提出，回河有益国防，“河不东，则失中国之险，为契丹之利”（脱脱，1977：2291）。反对者王存、胡宗愈等论点有二。一是回河违逆水势，“不闻干引大河令就高行流也”；二是回河大役罹害民生，须“计校利害，至于万全，理无可疑，然后兴事”（李焘，1995：10085）。反对之声嚣然，宣仁太后遂废回河御批。次月，三省、枢密院再议治河且达成共识：因“虑别有未尽利害”，须“差官躬亲相度，具经久利害，诣实奏闻”（李焘，1995：10106）。元祐四年（1089年）正月，范百禄、赵君锡视河后奏称回河不可为，“愿罢有害无利之役”（脱脱，1977：2295）。回河之论遂息。

第三阶段为元祐四年至绍圣元年（1094年），回河之争再起但无果而终。元祐四年八月，都水监李伟再论回河，宣仁太后从之。反对之声复兴。苏辙等言回河“逆天地之理，易山川之位，以国财民命填无穷之壑”，并指责李伟等“类多小人，不知远虑”（李焘，1995：10416）。元祐五年（1090年）二月，朝廷再诏罢修黄河。元祐八年（1093年），回河之争再起。同年宣仁太后去世，回河“是非终不能决”（苏辙，1982：44）。但河议未随之终结。绍圣元年，监察御史郭知章提出，水患应专委水官（脱脱，1977：2305）。右正言张商言亦奏请由知实情者和水官主导集议。朝廷于是诏令“都水监与本路安抚、转运、提刑司共议，可则行之，有异议速以闻”（脱脱，1977：2305）。

近世研究者多视回河之议为一场虚耗、失败的异论相争。言其失败，一是以事功论，多年纷纷未定、无果而终；二是从协商过程看，集议者未免纵志越轨而泛政治化，攻讦辩难实乃权柄竞夺，“治河事务日益偏离了良性轨道”（王化雨，2019）。异论者之间“不论是非”“无原则可言”，“对方主张者，必反其道而攻之”，东流北流不过是权势归流或分化（邹逸麟，2014）。不以异论罪人之政治承诺似未兑现，主回河者去官，异论者亦曾罢黜。此即牵涉对元佑治河、共定国是和异论相搅的再叙述与再评价问题。

从异论相搅之观念设计，到尚书省集议、有司集议、宰相聚议等议事制度安排，再到治河之策的政治辩论和协商，宋代共定国是之祖宗法度实现了观念、制度与政治运施的一体连接。回河之议是否为此一连接乃至宋代政治协商体系建构的失败？前述纵志越轨、权柄斗争之论虽非全无道理，却未免轻忽了如下事实：所谓“是非终不能决”，客观上形成了北流而非东流的最终裁量。以今日科学和政治眼光察之，“反对回河的观点，更符合北宋时黄河水系变迁大势”，不顾地势、不念民力、不惜国用的东流之策实不可行（李华瑞，2007）。不唯宣仁太后时期，仁宗、神宗、哲宗诸朝回河之策皆辍中途，“本身已宣告了反对回河者们意见的胜利”（李华瑞，2007）。回河关涉重大国是，自然无以规避权力博弈，但不可将各种朝堂论争，悉皆归于谲谋异计、势位奇功的党争。文彦博、吕大防等去官实有国防之争等复杂因素影响，非只治河一端。

至于回河之议是否为终无定论、徒劳无用的论争，涉及对共识的理解问题。学界对共识的诠释历经由一元共识向多元共识的转换，即摒弃对“一致同意”的追索，寻求“多元主体经由对话、协商，在价值、认知、行为等层面达成某种一致”（胡百精，杨奕，2019）。以多元共识视角观之，协商、熟议或可通往三种共识：基于多元意见充分表达和异论相搅，为是非、利害、得失、事理去蔽，达成对公共议程的认知性共识；基于优势意见或共同思想，达成对如何行事的偏好性共识；基于认知和行事的深度讨论，达成价值选择层面的规范性共识。纵无此三种共识，参议者亦可针对协商规范、程式本身，或愿以协商方式解决问题达成一致。

若放弃对北流或东流达成一致同意的执着，则回河之议三个阶段皆有其时达及的动态共识——搁置回河、暂息回河、专任水官循实而定，而非从未聚拢优势意见。以此为前提，可绘制回河之议的另一番面貌：长周期、集中化辩论使治河的必要性与可行性、复杂性与风险性尽皆显现，异论双方获得了共同的认知基础；三个阶段各有相对占优的意见，北流而非回河客观上成为最终行事结论；民瘼民力民心乃贯通辩论始终的价值关切。即使遭逢顽固对峙、激烈冲突和久议不决，异论者依然同意再议，坚持以熟议为决策共识和合法性来源，以期“得预者无愧，不预者无辞”（徐松，1957：1978）。

将上述理念、事实纳入回河之议的历史解释，加之对各种形态集议的考察，则可观异论相搅与现代协商政治的近通性。除前引内藤湖南、钱穆外，严复对照古今政治提出，“若研究人心政俗之变，则赵宋一代历史最宜究心”（严复，1986：668）。唐德刚亦言，“吾人如大胆地说一句，北宋的朝政，是近古中国政治现代化的起步，亦不为过”（唐德刚，2000）。具体至异论相搅，它所含藏、初萌的近世精神和协商政治意识，大抵在此：

一是公共决策须经多元熟议。任锋提出，宋代公论观念蕴含三重指向：作为公议商讨的政治程序和过程、作为普遍性意志的公议舆论、合乎道理天理的共识（任锋，2011）。此三重指向有其内在逻辑——须经公议商讨，方有形成公议舆论、达及共识的可能。20世纪末，一些西方学者提出了协商民主（deliberative democracy）概念，强调多元意见的实质表达，相信“民主的本质是协商”（德雷泽克，2000/2006：1）。中国学者在引渡此一概念时，或译为商谈民主、慎议民主或熟议民主。熟议并非源自西方，在两宋已为常见政治术语，异论相搅正是一种熟议政治安排。《宋史》《宋会要》《长编》等计有百余处载述两宋君臣士人“熟议”，如“令执政熟议，盍尽事理开陈”（李焘，1995：11274），“使大臣集侍从两省官公共熟议，取其是者断而行之”（徐梦莘，1987：1362）。

若言单凭“熟议”一词孤证宋代已有协商政治意识、制度和氛围有历史附会现实之嫌，则可察宋季文献频繁出现“公共讨论”“公共商议”“公共商量”“共力商榷”等政治用词。如“下三省枢密院公共讨论……稽参士大夫之公议（许景衡，2006：411）”；又如“愿陛下明诏臣等，公共商议，见其可而后行，审其失而后罢，深以生民社稷为意，勿为匆匆，则天下之幸也”（苏辙，1987：1346）；再如“更须诸公共力商榷，须要稳当”（欧阳修，2001：2362）。

二是协商政治须平衡异论与“致一”——换作今日政治话语即自由与秩序的关系。两宋赋与集议者其时可及的充分意见表达权利，而意见竞争必有虚耗、分化、失序之险患，集议常堕“徒为纷纷”（熊克，1985：66）之困。宋代议事驳杂普泛，从布衣投匦、治水饬田到国策律法、战事边防，大小事体皆行集议。本欲事事妥帖协商，反致国是要务虚延。如仁宗朝宣徽南院使吴育所奏：“凡细琐之务，动干朝廷，遂至君相焦劳，日不暇给，如百川浩荡而不治其本源，万目开张而不得其纲领，虽欲尽力，其势莫可以正也。”（马端临，1986：473）加之因政风开放，言事相对自由，士大夫多有好为虚论、耽于口舌者，“以巧文相攻，辩口相挤，至於再，至於三，互相反覆，无有限极”（司马光，1937：553）。朱熹谓：“秀才好立虚论事，朝廷才做一事，哄哄地哄过了，事又只休”，如治河一案，“朝夕只在朝廷上哄，河东决西决”（朱熹，1986：3043）。

司马光对此抱以包容、务实甚至偏乐观的态度。他认为议者“固不能一”“参差不齐”本为常态，承认、包容异论相搅乃澄明是非、纠正偏谬和共定国是理应付出的政治成本（司马光，1937：553）。议论难一并非异论相搅的独有病症，而是协商政治的共同特质。协商政治理论家们反复申明，协商政治是一种过程性政治，它并不许诺总是通往“理性的一致意见”，协商的过程即获得合法性的过程。只要协商尚可持续，更好的公共决议便有望生成。菲利普·佩迪特等人提出，协商面临两大困境：参与困境——反复协商后仍无法达成同意；监管困境——面对无法避免的集体不一致，尊重多元意见与强力决策之间的两难（Pettit & Rabinowicz，2001）。对于监管困境，弗里德里希·哈耶克选择了前者，主张抛开外部规治和权威塑造，单凭多元主体“自生自发的互动”内生良善的社会秩序（Hayek，1967：71）。司马光等人则选择了后者——推崇兼听独断，即君相基于异论自由表达，凭着天理仁心圣志给出最后裁夺，以止息虚耗辩讼、平抑分化纷争。充分辩议之后交由权威独断是异论相搅显著区别于现代协商政治之处，但在中国传统政治语境下，宋代实已付出了其时可及的最大努力。