在语义学上，“示范”是指“做出标准的动作、样子等供人学习”（商务国际辞书编辑部编，2020：954）。可见，示范内在地包含着两层含义：一是“做出标准的动作、样子”，即示范创建；二是“供人学习”，即示范效应。从一般的语义学分析转向政策话语，“示范”的含义则变得更加复杂。在政策话语中，示范是一种治理机制（符平、韩继翔，2023），服务于国家治理的多重目标，从而使得示范效应多元化：树立象征性典型和引领公共价值（冯仕政，2003）、完成政策知识生产和政策模式扩散（杨宏山、李娉，2022；Heilmann,2008）、展示政绩（Wang & Yang,2021）、撬动治理资源并解决治理难题（邢成举、吴春来，2023），等等。
正是因为示范目标的分化，语义学上明确的示范创建与示范效应的联系变得颇具情境色彩：不同示范目标的示范效应各不相同。作为象征性典型的示范是为了展示国家治理的理想形态，“先进性”是示范选择和示范打造的主要指标（钟贤哲，2012；郭永平，2015），完成政治符号和价值认同的生产是此类示范的主要示范效应（冯仕政，2003；吴理财、方坤，2018）。当“示范创建”被示范执行者作为政绩展示的窗口时，地方政府和基层政府就拥有了通过超常规投入打造不可复制的示范的动力，此时的示范效应更关注政绩竞争而不是经验扩散（吴怡频、陆简，2018；吴宾、齐昕，2020）。而下级政府自主发起探索解决本土问题的示范建设能否实现扩散，在很大程度上取决于条块结构中的政府注意力分配（苗丰涛、慈玉鹏，2022；任倩雯等，2024），具有很大的不确定性。
以政策知识生产为目标的示范通过解决政策创新的目标抽象性和工具模糊性问题（符平、韩继翔，2023），以可接受的风险完成政策创新和政策扩散（韩博天，2008；杨宏山、李娉，2022）。示范不是为了获得一时一地的“成功做法”，而是为了形成稳定有效和可推广的政策模式。也就是说，此类示范所关注的示范效应是政策模式的生产与扩散（Heilmann,2008）。然而，大量的经验研究却揭示出此种情形下的示范效应困境（叶敏、熊万胜，2013；邢成举、吴春来，2023；Wang & Yang,2021；Yasuda，2024）。本文所研究的石镇乡村振兴示范点项目便属于此种情形。
石镇的乡村振兴示范点建设取得了巨大的成功，但是当建设任务从示范点建设走向石镇“全域乡村振兴”时，示范效应却大打折扣，基层政策实践甚至出现形式化。石镇的案例呈现了明显的政策实践张力：以政策知识生产和政策模式扩散为目标的示范效应被以政绩展示为目标的示范效应所取代。因此，本文的研究问题是：什么样的结构性约束导致了基层实践中示范效应的困境？
二、文献综述：类型学视角下的示范效应
作为治理机制的政策示范服务于不尽相同的治理目标，因此有必要在对示范创建进行类型学分析的基础上讨论其示范效应的差异性。
示范类型学的第一个分类维度是示范的来源。政府层级关系对示范创建有关键影响（Zhu & Zhao,2021），自下而上的自主示范和自上而下的奉命示范是两种完全不同的示范逻辑（张新文，2015）。在示范创建环节，两种模式的自主性空间和资源依赖程度决定了示范点打造的结果（符平、韩继翔，2023）；在示范经验的溢出环节，两种模式的动力机制迥然不同（朱旭峰，2014）。
示范类型学的第二个分类维度是示范的目的。在理想类型的含义上，示范的目的可以分为两大类：象征逻辑和事本逻辑。象征逻辑的示范追求符号意义，上级政府通过示范释放国家治理注意力分配的信号（练宏，2015），或通过树立典范进行价值倡导（冯仕政，2003）；下级政府则通过示范创建完成政绩展演（Li et al.，2024）。事本逻辑的示范则追求具体治理难题的解决。各级政府通过有限成本的“先行先试”在实现风险管控的同时完成政策知识的生产（韩博天，2008；杨宏山、李娉，2022；Heilmann,2008）。
根据以上分类维度，示范可划分为以下四种理想类型（如表1所示）。
典范倡导型示范是一个自上而下的典型打造过程，高层政府往往是典范倡导型示范的核心打造主体。通过对全国或区域范围内杰出人物的宣传或先进事迹的提炼，典范发挥了价值倡导的作用（钟贤哲，2012；郭永平，2015）。“先进性”或“典型性”是典范选择的前提，而对典范进行价值提炼以使其符合国家或地方治理的价值倡导，则是此类示范打造的关键（吴理财、方坤，2018）。此类示范的示范效应更多指向价值传播或意义认同，而非具体政策工具的扩散（冯仕政，2003）。
政绩展示型示范是一种自下而上的示范打造过程，地方政府或基层政府集中资源打造亮点以实现政绩展示的目标。政绩展示型示范根源于约束性竞争体制，在上级政府的行政压力和同级政府的竞争压力共同作用下，地方政府或基层政府以亮点工程谋求竞争优势（叶敏，2016；李尧磊，2022）。亮点工程本质上属于“印象政绩”（黄晓春、周黎安，2019），它通过“一白遮百丑”的方式将某项工作或个别案例高亮化，以遮蔽地方治理全局中的某些问题。从这个意义上来说，在政绩展示型示范中，正是政绩竞争的示范效应遮蔽了政策模式扩散的示范效应（吴理财、方坤，2018；李尧磊，2022）。
问题驱动型示范是地方政府或基层政府在现实治理难题驱动下自主发起的示范创建，此类示范往往以“治理创新”为名而展开。名词性创新、概念式创新等“伪创新”天然没有扩散和推广的潜力（姜晓萍、吴宝家，2021），哪怕一级政府将之强制性扩散，它也只能是形式化推广。而有助于提升基层治理绩效的实质性创新能否得到推广，则与议题的普遍性、上级政府的阶段性注意力分配、条块结构中的互动关系等因素相关（苗丰涛、慈玉鹏，2022；朱新华、贾心蕊，2023；任倩雯等，2024）。
任务导向型示范是指上级政府分配示范任务，由地方政府或基层政府通过示范创建总结有效、稳定和可推广的政策模式或政策工具，并最终实现示范效应。作为一种自上而下的政策创新努力，顶层设计具有框架性色彩，具体的政策工具需要通过“摸着石头过河”来细化（胡鞍钢，2012），高层政府甚至会通过反复的政策试验逐步实现政策工具的稳定化（韩博天，2009）。从这个意义上来说，任务导向型示范将政策模式生产和扩散置于示范效应的中心地位。然而，任务导向型示范也可能陷入示范效应的困境。
本研究关注任务导向型示范。关于任务导向型示范中的示范效应困境，学术界重点从“点”和“面”的关系角度（Heilmann,2008）展开了分析。
一方面，“点的打造”中的“示范不范”可能导致示范经验的推广难题。“择优示范”的行动逻辑造成了人为的系统性偏差，这一系统性偏差无法在推广阶段被解决，从而导致示范效应困境（折晓叶、陈婴婴，2011；王敬培、任大鹏，2016；Wang & Yang,2021）。示范治理中的“双轨制”强化了示范点与推广地区的差异（杨宏山，2013）。各级政府将领导注意力、项目资源、财政资金重复投入到示范村的建设过程（邢成举、吴春来，2023），漏斗效应的客观存在人为拉大了示范点与非示范点的差距，导致马太效应（刘金新、薛伟芳，2019）。
另一方面，“由点及面”中的“推广不推”是造成示范效应困境的重要原因。学者们普遍认识到示范点建设时期的政策强激励在推广阶段往往会被削弱，由此会形成示范强激励与推广弱激励的鲜明对比（折晓叶、陈婴婴，2011）。示范点建设阶段自下而上的探索逻辑被推广阶段的强制逻辑所取代（姜国兵、王嘉宝，2023），农村和农民的主体性不足成为一个突出的问题（叶敏，2016），由此导致形式化扩散。乡村振兴是一项综合性战略，其多维度的内容构成了一个复杂政策体系（杨再苹、李棉管，2023），而政策内容的复杂性会增加政策扩散的难度（Makse & Volden,2011）。
既有的研究对不同类型示范中的示范效应困境均有所涉及，研究发现具有较强的解释力，有关任务导向型示范的研究发现也形成了相关的解释链条。然而，目前的解释仍存在以下推进空间。
第一，尽管既有的研究已经将不同层级政府之间的关系纳入分析，但是示范任务的发包方（上级政府）与示范任务的执行者（下级政府）关于示范创建与示范效应之间关系的认知是否存在差异，仍是一个有待研究的议题。
第二，既有的研究更多在地方政府和基层政府行动策略层面上展开分析，但如果缺乏结构性视角的解释，“策略论”的解释很难摆脱“偶然论”。政策执行深受执行情境的影响，而执行情境又是结构性约束的结果。只有结合基层执行者所处的政策执行情境和结构性约束，才可能对其执行策略选择展开透视性解释。本研究将从基层执行者的结构性约束视角来解释乡村振兴战略基层实践中的示范效应困境现象。
三、挤压型情境的类型学：一个分析框架
地方政府和基层政府常规性地承受来自行政系统的政策执行压力，而公共权力部分地从乡村社会中撤出又塑造了基层政府的悬浮特征。“压力型体制”（荣敬本等，1998）与“悬浮型政权”（周飞舟，2006）的结合塑造了基层政权“挤压型”的政策执行环境。压力型体制构成了挤压型情境中的压力源。压力型体制的核心机制是“政治化机制”，即一项行政任务一旦被赋予政治任务的色彩，便会对政策执行者形成强大的执行压力（杨雪冬，2012），政策执行者不得不动员一切可动员的资源强力推进该任务（荣敬本等，1998）。但是，动员意图并不能直接决定动员结果，政策执行者的执行能力对执行结果具有决定性作用。正是在这一关键议题上，“压力型体制”遭遇了“悬浮型政权”。
悬浮型政权构成了挤压型情境中的阻力源。农村税费改革尤其是取消农业税无疑减轻了农民的负担，但也带来了改革的意外后果。由于基层政权的主要财政来源已经转变为“向上争取”，再加上基层政权的“瘦身与缺员”（付伟、焦长权，2015），其对农村社会的渗透能力、干预能力和干预意愿都被削弱。乡镇政权变成了悬浮在农民生活之上的“悬浮型政权”（周飞舟，2006）。由于行政体制的结构性约束，近些年来的项目下乡、资源下乡、监督强化并没有完全改变基层政府的悬浮特征。“悬浮型政权”构成了基层政府政策执行的重要阻力。基层政府常规性地处于“不得不执行的压力”和“难以执行的阻力”所建构的矛盾性的政策执行情境之中，挤压型情境由此形成（李棉管，2019）。
与压力型体制这一概念相比，挤压型情境更全面地刻画了基层政府的结构性矛盾处境。上级政府通过施压的方式将基层政府向下推压，但基层政府由于悬浮的特征却难以向基层社会延伸。由此形成基层政府扁平化和缺乏纵深的政策执行情境。挤压型情境理论将基层政府的政策执行能力带回分析中心，拓展了压力型体制的研究预设，它的核心关注是：处于“悬浮”状态的基层政府如何应对不得不执行的压力？
对于政策执行者而言，影响其决定采取何种执行模式的因素无外乎执行动力和执行能力（陈家建、张琼文，2015；倪星、王锐，2017）。挤压型情境中所包含的执行压力和执行阻力则直接对应这两个关键因素。但是，研究已经证实，尽管都面对“必须执行”和“难以执行”的矛盾环境，基层政府在不同情况下可能会采取不同的应对策略（欧阳静，2011；张静，2019）。“基层自保”是挤压型情境下政策执行者强烈的诉求（李棉管，2019），但并不是唯一可能的行动逻辑。象征性执行（李瑞昌，2012）、基层共谋（周雪光，2008）、运动式执行（周雪光，2012）、社会情理治理（李棉管、覃玉可可，2022）等各种执行模式不尽相同。因此，挤压型情境塑造基层政府执行模式的具体过程仍然存在研究的推进空间。
在比较意义上，不同行政任务下的压力大小和阻力强弱可能不同。执行压力的决定因素是任务的政治化程度（杨雪冬，2012）、政府注意力分配（练宏，2015）和压力传导机制（黄冬娅，2020）等；而执行阻力的决定因素是基层政府的资源动员能力，包括向上动员和向下动员资源的能力（折晓叶、陈婴婴，2011；渠敬东，2012；付伟、焦长权，2015；李棉管、覃玉可可，2022）。在“理想类型”的意义上，可能存在“高压力—弱阻力”“高压力—强阻力”“低压力—弱阻力”和“低压力—强阻力”四种基层执行情境（见图1）。
“高执行压力”和“强执行阻力”的组合塑造了“刚性挤压情境”。如果一项行政任务完成了政治化、在注意力竞争中胜出并通过“突前策略”完成压力传递，那么基层政府便面临着强大的执行压力；同时，如果这项任务并不能给政府带来政绩，也无法为民众带去好处，则意味着基层政府无论是以“协调性政权”（付伟、焦长权，2015）的角色通过项目制向上动员资源，还是通过“社会情理治理”（李棉管、覃玉可可，2022）向下协调资源，都将面临很大困难。“必须执行”和“难以执行”同时作用于基层执行者，由此形成了“刚性挤压情境”。贫困治理等案例已经证实，在这样一种扁平化和缺乏纵深的刚性挤压情境中，“自保式执行”或“策略性避责”是基层执行者常见的行动逻辑（倪星、王锐，2017；李棉管，2019）。
“低执行压力”和“强执行阻力”的结合塑造了“柔性挤压情境”。如果一项政策没有在特定阶段完成“政治化”或“中心化”（杨华、袁松，2018），它就不会被突出强调。尤其在县域“多中心工作”模式下（仇叶，2021），那些不被视为中心工作的任务有可能被边缘化；而边缘化的任务自然也无法带来行政资源，使得基层政策执行者缺乏必要的执行资源。“柔性挤压情境”中的“柔性”就是指执行压力的弱化可以给基层执行者带来腾挪空间。研究证实，在“柔性挤压情境”中，基层执行者可能会采取“目标替代”“追求形式绩效”等变通式执行或形式化执行的方式（Li & Walker,2021）。
“高执行压力”和“弱执行阻力”的结合塑造了“弹性挤压情境”。基层政府面临已经被政治化的行政任务，不得不将之作为“中心工作”强力推进；与此同时，基层政府拥有较为充分的执行资源，这些资源可能来自上级政府对重点项目的重点保障（折晓叶、陈婴婴，2011），也可能来自通过“借道社会”而实现的社会资本动员（李棉管、覃玉可可，2022）。执行资源塑造了基层政府的“韧性”，使得基层政府在面对高强度的执行压力时拥有一定的纵深空间，这便是“弹性挤压情境”的含义。此时，基层执行者的行动策略很大程度上取决于行政任务的“激励属性”。如果一项任务提供了“强激励”，基层执行者便会强力推进，甚至采取“运动式执行”的行动方式（周雪光，2012）；如果一项任务提供的是“弱激励”甚至是“强惩罚”，应付性执行可能会成为基层执行者的行动选择。
“低执行压力”和“弱执行阻力”实际上构成了“非挤压型情境”。在这种情境下，压力与阻力实现了低水平的平衡。虽然基层政府仍然身处上下挤压的结构性处境之中，但是处理“常规任务”是其日常工作状态。“常规任务”往往意味着任务的非紧迫性和非中心性（唐蒙、孟天广，2023），以及得到常规保障的执行条件（陈那波、李伟，2020；Ang,2012）。因此，面对低压力和弱阻力的常规任务，基层政府只需要通过科层制开展常规执行即可。但也有研究发现，如果常规任务出现“推不动”的情况，通过将其“中心化”实现强动员也是基层政府常见的执行策略（仇叶，2021；唐蒙、孟天广，2023）。
除了执行情境的类型学外，图1还提示我们不同执行情境之间相互转换的可能性，从而将执行情境对执行逻辑的影响动态化。面对一项具有时间延续性的行政任务，当执行压力与执行阻力的组合结构发生变化，挤压型情境会随之发生变化，基层政府的政策执行逻辑也会由此而发生变迁。石镇乡村振兴的案例表明，挤压型情境的类型变迁导致了基层政府执行模式的变化，这正是导致示范效应困境的关键原因。
四、研究设计与案例描述
（一）研究设计
本研究是一项实地调查研究，课题组于2021年10月、2022年1—2月和2023年7—8月三次前往C区和石镇，就乡村振兴战略的基层执行议题展开实地调研。具体的资料收集方法包括以下三个方面。
一是深度访谈。在三次实地调研过程中，通过立意抽样的方法，课题组与C区农业农村局（乡村振兴局）相关科室负责人、石镇党委书记和镇长、石镇政府负责乡村振兴的主要科室干部（如规划办、农业农村办公室的负责人及工作人员）、示范点及示范带沿线村“两委”成员、驻村工作队、乡贤和村民等调研对象展开多轮次的访谈，访谈对象共计80余人次。访谈主要以半结构式访谈的方式开展，以基层执行者的执行策略及其原因为中心发散开来。
二是焦点小组。课题组在镇政府及村庄层面上分别组织了多轮次的焦点小组。在镇政府层面，课题组先后组织了以镇政府党政办、农业农村办、规划办、综合执法办工作人员为对象的四次焦点小组座谈。在村庄层面，课题组在两个示范村分别组织了以村“两委”成员、驻村工作队和村民代表为对象的焦点小组座谈。课题组共计开展了6次以乡村振兴战略的基层执行为焦点的座谈会。
三是参与式观察。为了获取更深入的资料，课题组2022年和2023年的调研均以田野调查的方式展开。课题组在石镇进行了约3个月的蹲点调查，深度参与石镇乡村振兴实践，在深度参与的同时展开观察。其中，参与石镇乡村振兴的日常推进工作、陪同乡镇干部下乡、参加市区镇各级乡村振兴调度会、观摩全省乡村振兴现场会等活动对了解基层执行过程至关重要。
通过上述三种方式，课题组共收集了30余万字的访谈资料和观察笔记。此外，课题组还收集了有关石镇乡村振兴规划、预算与决算等的政策文本资料。得益于长期调研所建立的良好信任关系，课题组还通过远程访谈等方式持续跟踪案例故事的发展，调研一直持续到2024年3月。
（二）案例描述
石镇位于华南某省会城市的边缘位置，镇域面积约163平方公里，下辖32个行政村（社区），常住人口中超过七成为农业人口。2021年石镇地区生产总值为34.75亿元，其中农业生产总值占比为71%。根据2021年的国土数据统计，石镇共有82%的农林用地面积。此外，石镇还承担了所在区四分之一面积的基本农田保护任务和生态林地资源保护任务。各种指标均显示，石镇是典型的郊区农业大镇。农业大镇的发展定位使得石镇在2018年便被其所在区的区政府选定为乡村振兴示范乡镇。为了完成区政府发包的乡村振兴示范任务，石镇对下辖各村开展了广泛调研，最终选定了位置相邻且产业基础优越的麻村和黄村作为示范村来进行重点突破。
