一、建设土地利用存在的问题

1、 土地利用政策针对性弱

国家层面支持特色小城镇建设制定了4条支持政策：一规范推进城乡建设用地增减挂钩；二建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发；三因地制宜推进低丘缓坡地开发；四完善集体建设用地经营权和宅基地使用流转机制。尽管政策发挥了积极有效的作用，但也存在政策普适性较强而针对性不足的问题。

2、人口与用地指标不匹配，导致土地集约节约程度不高

不同类型的特色小城镇，人口预测指标方法不同，产业型特色小城镇和文化型特色小城镇人口预测因子选取各异，所以对用地指标的配置就会有差异，但现状特色小城镇面临明显的两个极端现象，东部沿海地区小城镇建成区规模普遍较大，而内陆地区小城镇建成区规模普遍较小。第一批127个全国特色小城镇（5个数据缺失）人均建设用地面积243.75平方米，指标偏高、小城镇建设用地粗放，土地集约节约程度不高。即使如此，入选的特色小城镇普遍反映建设用地指标是制约小城镇建设项目发展的最主要问题。（来源：首批127个国家级特色小镇大数据分析）

文化旅游型特色小城镇土地面临的问题是总量供给缺失。一般城市土地利用总体规划和城市用地指标中没有旅游性质用地指标配置，按照现有2012年1月1日起实施的《城市用地分类与规划建设用地准》，城市建设用地标准要求“用地统计范围与人口统计范围必须一致”，也就是“以当地人口确定用地指标”的统计方法。

产业型特色小城镇产业人口数量基于传统人口规模预测方法包括带眷系数法、生产函数法、劳动力需求预测分析法、劳动平衡法等，传统人口规模预测方法预测工业区人口规模都是基于用工数量进行计算，用工数量也多根据工业用地或产业规模等各种指标计算，但是工业新形势下，传统的产业人口预测会产生很大偏差，造成土地资源配置、基础设施配置、战略决策都会有失误。

3、土地配置结构不合理，规划管控力度不足

以文化旅游型为主导的特色小城镇，普遍存在建筑密度和容积率较低，公共设施用地配置不完善，绿化用地占比较小的问题，这使得特色小城镇土地利用结构不合理，效率低下。以产业为主导的特色小城镇，存在着“多圈少建、圈而慢建”等现象，其粗放、低效利用土地形式较为严峻。

一些特色小城镇不遵照上位规划指导性，盲目要求政府新增建设指标，使得总体规划失去管制作用。特别是针对紧邻主城区的现状土地，脱离建制镇建成区，新开辟特色小城镇规划和建设区，占用更多的耕地，与特色小城镇培育理念背道而驰。

4、新增用地需求大，保障难度较高

特色小城镇建设需要使用建设用地，但各省份每年大量的用地指标需要投向民生基础设施、重大产业园区等项目，结余指标数量有限，保障特色小城镇建设需求难度较大，而这些问题都是国家层面的政策控制，各省份基本上无能为力。以杭州省为例，假如特色小镇规划面积3平方公里，建设面积1平方公里计算，“十三五”期间，1000个国家级特色小镇需要新增建设用地1000平方公里，土地要素保障问题亟待破解。然而土地新增建设用地审批权限更加严格，如出现违反规划、超计划用地，基本农田保护责任、耕地占补平衡任务不落实，土地节约集约利用水平低下等情况，将相应扣减土地利用年度计划中的新增建设用地指标；情节严重的，在整改到位前，暂停该地区新增建设用地审批。

5、存量用地规模大，但未高效盘活利用

新增建设用地指标报批难度大，报批成本越来越高。新增用地报批周期较长，涉及到征地、拆迁、补偿、安置等一系列问题，而城镇中存在很多闲置土地、废旧用地和工业厂房可以直接盘活利用，但一些特色小城镇没有合理利用存量资源，导致很多低效土地荒废。

6、土地供后监管存 “ 盲区 ”

一些投资主体急于搞特色小城镇，抓住某房地产楼盘的名字直接披上特色小城镇的外衣“圈钱圈地”，搞住宅小区建设，对小城镇未来主导产业并未有清晰认识。一些产业型特色小城镇土地出让后，企业仅投资兴建了部分区域，其余部分则闲置或搭盖简易建筑物，企业可利用土地向银行抵押融资，甚至通过大规模“囤地”，以待城市扩展，工业土地用途变更，实现土地“增值收益”。土地供应后，用的合理不合理，是否达到集约节约要求，国土部门“鞭长莫及”。

二、特色小城镇土地利用对策建议

1、 土地资源集约节约利用

集中土地有限资源，发挥规模效应，通过四点实现土地集约节约利用：

第一，科学合理的人口预测是正确配置产业设施和旅游服务设施的前提，避免用地规模浪费，依托建制镇的特色小城镇积极打造设施资源共建共享。第二，加强用地计划管理和指标控制，可依情况适当提高土地建筑密度和容积率。第三，发挥地价的调控作用。促进土地集约利用水平的提高，以地价为杠杆，实现对土地经营监管调控。第四，加强对农用耕地的控制力度。建立农用耕地保护区，加大力度建设农田基础设施，治理中、低产量耕地，间接提高土地利用率，从而达到农业生产用地的节约集约利用。

2、 优化配置土地利用空间

土地配置的目的是把一定土地利用方式与土地适宜性、社会经济性进行适合比配，优化是在土地利用现状基础上进行改良目标优化、结构优化和效益优化。

第一，针对产业型特色小城镇，加强产业与用地的空间协同，打造顺畅的上下游产业链，并在空间上实现科学布局，引导产业集聚、用地集约；产业选择上注重消耗能源较少的项目，纠正工业用地规模过大、产业定位不清晰问题。特别是中西部地区从实际出发，科学推进特色小镇建设布局，走少而特、少而精、少而专的发展之路，避免过度追求数量目标和投资规模。第二，合理调整建设用地比例结构。控制生产用地、保障生活用地，增加生态用地。

3、盘活低效闲置建设用地

针对新增建设指标保障性难得问题，全力推动低效用地再开发工作，放宽低效用地盘活政策管控，提高存量土地利用率，将鸡肋土地变黄金地。目前福建省特色小城镇用地政策规定，对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间，提高容积率的，可不再补缴土地价款差额；河南省鼓励社会资本参与镇区废旧厂房改造和荒地、废弃地开发利用以及低效用地再开发；杭州累计15万亩土地新生，变低效用地为双创样板。

4、 严控土地房地产化倾向

循序渐进发展“市郊镇”“市中镇”“园中镇”“镇中镇”等不同类型特色小城镇，但不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体及行政建制镇“穿新鞋走老路”。

严控地产化可采取三方面措施。一是合理控制住宅用地比例，根据常住人口规模和产业就业人口规划的合理预测，合理确定住宅用地总量，在拿地平衡上，产业用地与住宅用地比例一般可按配比为5:5或者6:4来平衡拿地，即从土地供给环节控制房地产过度开发；二是对产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关，防止地产开发混入其他产业。除此之外，每个特色小城镇必须详细公开规划信息、招商信息、产业信息、运营信息，以便社会监督；三是有完善的退出机制，定期明察暗访，防止已经获得特色小城镇称号的后期转向地产开发。

5、 制定灵活的用地政策

国家对特色小城镇土地支持政策之外，各地应结合实际现状积极探索土地用地政策，进行灵活创新，加大盘活低效存量建设用地。探索城乡用地增减挂钩和集体土地流转和租赁，鼓励集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等开发项目试点。在拿地平衡上，可探索住宅、产业用地捆绑出让。佛山南海作为我国集体用地改革的试验区，在很多途径实施上都可为特色小城镇拿地提供借鉴。根据南海“53号文“探索实施的”混合功能出让“的新供地方式，连片的工业区、村集体工业园区可在规划的引领下，允许部分土地在符合环保要求、安全生产要求下，探索商住混合工业的用地功能。即通过住宅用地与产业用地捆绑拿地的方式，来获取住宅用地。产业用地与住宅用地比例可根据具体情况而定，一般可按配比为5:5或者6:4来平衡拿地。（来源：广东省佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市改革试点实施方案）

允许通过借用、租用现状空闲土地的形式，拆除部分破旧住宅，打造多处绿地广场。允许部分小镇将开敞空间、绿地广场、非硬化地面的闲置空间等类型用地纳入非建设用地管理，通过建设用地指标腾挪，平衡特色小城镇土地指标。

6、 加强政府土地监督管控

特色小城镇土地开发应坚持规划先行、多规融合，生产、生活、生态“三生融合”，也足可体现对生态、环境保护的重视程度。开发建设过程中以镇、村土地利用规划为依据，发挥其引导和管控作用，针对特色小城镇发展建设的5条基本轮廓线，即生态保护红线、基本农田保护红线、小镇开发边界线、建设用地规模控制线和小镇建设用地扩展边界线进行科学的规划管控。政府在规划管控上要适度合理，不能制定所谓行政命令，不能人为确定指标，而是要通过改革来创造权利分配的机会，运用价格机制调控土地。政府督查机构应加强动态巡查，建立集约节约用地责任机制，批前、批中、批后要全面跟踪监督检查，实施全程监管。

集体农用地开发

耕地

耕地主要以从事农业生产为主，保障粮食生产安全，在旅游开发方面，农田原则上不允许使用，特别是基本农田作为耕地红线，强烈建议不要去碰，但我们可以利用政策红利获得少量经营用地，例如政策鼓励社会资本投资兴建高标准农田（基本农田），建设连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

同时，项目对环境影响不大，遵循当地的发展规划，对当地的经济发展有一定促进作用的，对于其他农田的利用，当地政府一般是持支持的态度。社会资本可依法通过承包经营流转的方式，使用农用地从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。这意味着可以在不改变土地性质的情况下，建设一些开敞的、不具备遮蔽功能的构筑物，例如无锡田园东方，利用农用地建设农乐园、户外课堂等休闲农业项目，为人们提供体验‘三农’的新型产业经营形态。

休闲农业项目在符合土地利用规划，确有必要占用耕地时，可以采用城乡建设用地增减挂钩的方法解决，即先行在异地垦地，数量和质量验收合格后，再用作建设用地。异地可以是本乡镇、本区县，经国家相关主管部门批准也可跨省区实施。这既能保证18亿亩耕地只增不减，又能保证必要的建设用地供应。

林地

林地是森林的载体，起到生态涵养、防风固沙、林业生产等功能，最具开发价值的是那些森林茂密、生态优美，富含高浓度空气负离子，可以提供自然体验机会和促进公众健康的林区。

对森林旅游来说，林业用地突破的路径在哪儿？森林体验和森林养生是当下最热的两个方向，国家鼓励发挥森林多种功能，建设森林体验基地和森林养生基地试点。从市场发展情况来看，截止2016年7月，全国各类森林体验和森林养生基地建设项目多达500余个，其中超过50%的项目位于森林公园、国有林场、湿地公园等范围内，试点工作将在“十三五”期间逐年开展。

在用地方面，可以建设森林体验（馆）中心、森林养生（馆）中心、森林浴场、解说步道、健身步道等基础设施，但不能在基地范围内建设医院、疗养院、养老院等大型医疗、养老设施。

实行重大项目规划 “近林不进林”的策略，这样既可以依托森林旅游地的优质生态资源，又不占用建设用地指标，通过地方政府规划配合，把建设项目布置在外围的村镇建设用地上。这也类似于杭州西溪湿地把喜来登、悦榕庄等大型配套建设在湿地外围的做法；如果确需占用或者征收、征用林地的，要向县级以上人民政府林业主管部门申请，依法办理建设用地审批手续，并缴纳森林植被恢复费。

低丘缓坡地

我国南方地区的广大低山丘陵区拥有大面积的低丘缓坡地，这些土地的利用现状主要是林地、园地、草地及零星的耕地（基本农田），各自所占比例不同。按照利用方式可把它分为宜农类、宜林（园）类、宜建类三大类，开发为建设用地是低丘缓坡开发利用的主要方式之一。

以浙江德清莫干山裸心堡为例，该项目采取“点状供地、垂直开发”的方式，将项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分可以只征不转，以租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。裸心堡仅新增建设用地12亩，其余八成的建筑是租用当地农房改造而成，园区内的200多亩山林，从村民手中流转，保持原貌，大大节约了用地指标。

总结：在现行土地法律制度下，存在两种农用地利用方式：

（1）不改变土地性质

土地承包经营权可以通过转让、转包、出租、互换、入股和抵押的方式进行流转。由于转包和互换范围限于同一集体经济组织内，因此，社会资本仅可通过转让、出租、入股和抵押的方式进行土地承包经营权的流转。

（2）改变土地性质

建设旅游项目确需占用农用地的，可采取重点项目清单制度，把需要建设用地指标的重大旅游项目纳入建设用地协调清单，与土地利用总体规划、土地利用年度计划进行对接与协调，通过土地利用规划的调整，实现农转用和土地征收。

集体建设用地开发

在现有政策下，集体建设用地是发展休闲农业和乡村旅游项目的重要用地形式，其中，集体经营性建设用地，在整个集体建设用地当中占比不超过10%，在试点地区可以直接入市；宅基地是农村集体建设用地的大头，也是农村文旅产业发展的新空间。统计显示，中国约有19万平方公里的农村集体建设用地，其中宅基地约占13万平方公里。

集体经营性建设用地

2014年底，国家开始“三块地”改革的试点工作，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。目前全国已有33个县市区试点集体经营性建设用地入市实践，成都郫都区、北京大兴区、浙江德清市等作为最早参与试点的城市，都积累了较为成熟的入市实践经验。

以成都市郫都区为例，该区对集体经营性建设用地进行了用途管制，明确农村集体经营性建设用地不能用于房地产开发，只能用于旅游、商业、工业等。2015年9月，四川迈高旅游公司竞得郫县战旗村一宗集体经营性建设用地，面积13.447亩，每亩价格52.5万元，该公司获得这块土地40年的使用权，规划打造集美食体验、农业观光、休闲度假于一体的乡村旅游综合体项目。

目前，集体经营性建设用地入市仅限于在33个试点地区展开，随着“三块地”改革试点期限即将到期（2018年12月31日），集体经营性建设用地入市在全国范围内放开指日可期。

宅基地

目前，在许多欠发达地区的乡村，因为进城务工人员增多，大量宅基地便被长期闲置。如何盘活和利用这些宅基地资源，国家层面给出了指引，即探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。闲置宅基地或宅基地整理结余的建设用地可直接开发利用，发展休闲农业和乡村旅游等多种业态，目前主要存在4种宅基地利用方式：

1、建设租赁住房，助力租购并举

为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，国家在包括北京、上海、佛山等城市在内的13个地区开展利用集体土地建设租赁住房的试点，村镇集体经济组织可以选择自行开发运营，或者通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

2、提供一房一院一地，城里人的庄园梦之旅

国家发布政策允许包括北京在内的13个城市试点集体土地建设租赁住房，也催生了共享农庄这一新业态。

宅基地所有权仍归农民所有，将农村闲置住房进行个性化改造，形成一房一院一地，并根据需求改造为市民田园生活、度假养生、文化创意产业等多种模式，通过互联网、物联网技术平台，与城市租赁住房需求对接，政府、集体经济组织、农户以及城市消费者实现“四赢”。

以北京为例，截止2018年一季度，北京已有2000多套农庄加入到了“共享农庄”之中，分布在包括房山、密云在内的11个近远郊区，其中60%位于北京一小时经济圈内。“共享农庄”提倡因地制宜，在统一规划下小规模、创新性发展农庄经济，避免了过度城镇化对农业生产环境的侵害。

3、盘活农村闲置房屋，探索养老产业新模式

与传统的关注解决城里老人如何在城区、机构养老不同，“乡居式养老”主张盘活乡村存量传统民居，吸引城区老人到乡村养老，以求回归他们向往已久的田园生活。老年人常住郊区，家人、亲友常来探访，并在宅基园地体验农事，走访农村邻里，这将带动乡村旅游的常年运行，缓解乡村旅游的季节落差，实现从乡村观光、乡村度假到乡村养老时代的过渡。

4、感受乡村民宿温度，打造乡村振兴载体

我国宅基地是集体所有，且“一户一宅”，在宅基地使用权放活的背景下，整合部分相邻农户的宅基地，可开发为小型的民宿集群。村民将闲置农房、宅基地等集体资产集中在村集体或合作社手中，后者引入社会资本进行民宿项目的开发。

以宁波市象山县为例，2018年初，安可乡建团队与象山县小百丈村签订协议，由村集体出面向村民租赁闲置农房、宅基地等，然后再统一租给安可团队进行开发，安可团队计划投资约7000万元建设精品民宿和环保主题营地。随后，象山县分别向小百丈村村民和安可乡建团队发放农村宅基地资格权人证和使用权人证，为社会资本合理开发利用宅基地免去后顾之忧。

总结：受限于法律规定，社会资本参与休闲农业和乡村旅游开发过程中，如果涉及集体建设用地使用权流转，目前存在两种途径：

（1）社会资本通过出让、转让或出租的方式获得集体建设用地的流转（“三块地”改革规定的33个试点地区）；

（2）社会资本与拥有建设用地使用权的农村集体经济组织通过共同举办乡镇企业或契约的方式进行合作。

集体未利用地开发

未利用地

我国存在大量的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等（以下简称“四荒地”），这些土地的面积广，开发潜力大。对于以“四荒地”发展休闲农业和乡村旅游的，相关文件多持鼓励和支持的态度。 总结：四荒地开发和利用需要取得开发范围内的土地使用权，有关主体可以通过以下两种途径取得土地使用权。

（1）集体经济组织成员可以通过家庭承包的方式取得土地承包经营权；

（2）集体经济组织以外的单位或个人，经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准的，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式取得土地承包经营权。

重要通知：开发商、投资商、运营商、咨询服务机构、特色小镇、休闲农业、等企业单位

【 开课地点 】 北京 农广大厦

【开课时间】 2 019年6月28—30日

【主办单位】 中厚明德集团 特色小镇研究院

【参课人员】 特色 小 镇 、 田 园综合体相关投资商 开发商 相关产业链负责人

【课程主题】 政策解读、立项辅导、 融资申报、拿地策略、案例解析... ...

【 课程特点 】 一线评 审专家授课、模块化教学、操盘手现身说法 精讲细研

【 咨询热线 】 16601291889 微信同号

双课堂+项目咨询问诊

高效研学模式

本期课纲

一、 最新政策解读

1、特色小镇、田园综合体、现代农业产业园

2、康养、森林康养

3、农业一、二、三融合示范区

4、美丽乡村、民宿

5、大棚房 、限墅令

二、 拿地

1、产业勾地攻略 项目选址技巧

2、低成本获取建设用地指标

3、如何判断不同土地类型配比最合理、规避“雷区”？

4、和村集体签土地协议种类与注意事项

5、集体建设用地如何高效利用

三、定位策划规划

1、项目如何找魂、根据目标客群项目精准定位？

2、对标国家政策，精准立项

3、项目顶层设计与产业规划

4、运营前置构建盈利模型

四、立项申报

1、厘清申报归口 精准对标

2、申报材料组织与编写技巧

3、与政府签订投资框架协议 谈判技巧

4、逐级申报 掌控申报节点 先谋后动

五、 融资

1、8大融资模式（政策性银行贷款、融资租赁、政府引导基金

发债  资产证券化 PPP 股权融资  信托）

2、项目融资渠道种类的选择与注意项

3、如何引入央企、国企做信任背书

4、资金方如何选择投资项目

六、 运营（招商）

1、四季 全时 业态布局与招商

2、运营团队的搭建与管理

3、引入外部团队 托管运营注意事项

4、线上线下营销策略

七、品牌 输出

1、标杆项目模式梳理与输出

2、品牌引入的合作模式选择

3、品牌的塑造方式方法

4、网红项目的打造与运营推广

本期讲师

第一部分

1、2019 特色小镇 田园综合体发展方向

2、申报国家级森林康养基地要点

3、现代农业产业园创建规则

4、农村一二三产融合发展示范区与特色小镇异同点

5、农旅、民宿类项目常规误区

第二部分

1、住建部颁发‘ 限墅令 ’ 房企如何应对

2、大棚房最新解读及应对策略

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核心主旨

1、项目如何和政策高度匹配落位

2、锁定客户群体 精准产业定位 为项目找“ 魂 ”

3、项目顶层规划与项目公司架构设计

4、选址设计服务公司的考量标准

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核心主旨

1、通过产业勾地 项目选址如何掌握主动权

2、土地类型最佳配比及建设用地指标的申请

3、与村集体签约拿地技巧及宅基地科学利用

4、项目选址如何躲避雷区

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核心主旨

1、 如何拿到国开、农发等政策性资金

2、 如何进行项目融资

3、 如何与央企、国企进行合作

4、 资金方如何选择投资项目

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核心主旨

1、 项目如何进行产业招商？

2、 如何培养运营人才和搭建运营团队

3、 如何做好四季、假日、白天、晚上运营

4、 如何打造IP 制作爆品

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核心主旨

1、民俗文化在乡村旅游项目中的求生之道

2、袁家村独特的运营管理模式

3、品牌输出与合作

课程安排

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