派驻与派出监察机构
江国华
江国华，男，1972年10月出生，湖南茶陵县人。武汉大学法学院教授，博士生导师。系2009年度国家社科基金重大项目"中国特色社会主义司法制度研究"首席专家，武汉大学人文社会科学70后学者学术团队建设服务型政府研究首席专家。2009年荣获武汉大学第四届尊师爱学我最喜爱的十佳优秀教师称号。
代表性著作:《宪法与公民教育公民教育与中国宪政的未来》，《宪法哲学导论》，《从博弈到妥协晚清预备立宪评论》、《从工具选择到价值认同民国立宪评论》、《自下而上的立宪尝试》以及《在曲折中前进中国社会主义立宪评论》四卷本。
派驻、派出机构来源于行政机关，意为我国行政机关为更好地实现其对国家事务和社会事务的管理而设立的一种行政组织。[[1]]鉴于其在实践中承担着重要的职责，基于监察工作的现实需要，也应当设置派驻、派出机构，以保证监察委员会能够经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位的情况，在履职时达到更加高效、便捷的目的。监察体制改革将行政监察、纪检监督和检察反腐三个方面的监督力量进行整合，借鉴了三种监察制度设计中被实践证明的有益成分。且在改革后，监察机关与本级党的纪律检查委员会合署办公，代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，合理设置派驻或派出监察机构、监察专员，将有助于建立我国反腐败的长效机制。同时，各级监察委员会与本级党的纪律检查委员会合署办公，监察委员会派驻或者派出的监察机构、监察专员，与本级纪委派驻或者派出到该单位以及行政区域、国有企业的纪检组，也应当合署办公。
一、监察机构、专员派驻或派出范围
《监察法》第12条明确规定，监察机构、专员的派驻、派出范围包括：本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等。根据《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017）第2条规定，中国共产党机关指党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关，主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。国家机关主要是指行使国家权力、管理国家事务的机关，包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关等。行政区域主要是指街道、乡镇以及不设置人民代表大会的地区、盟等区域。向这些单位派驻或派出监察机构、监察人员，能够方便监察机关对于监察对象的及时、灵活监督。《监察法》第12条所规定的监察对象基本能够涵盖在上述派驻或派出范围之内，而通过具体列举式的模式呈现将该范围明确化、具体化，有利于推动国家监察向基层延伸，实现监察权对公职人员的全面化、有针对性的覆盖。
二、监察机构、监察专员的派驻或派出形式
派驻或者派出的组织形式，具体包括监察机构或者监察专员。设置派驻、派出监察机构还是监察专员，应遵循实际需要，根据监察对象数量多少、监察任务量的多少、监察工作开展难易程度而定。一般来说，监察对象数量少、任务量小、监察工作较为容易的案件，可采取派出监察机构、监察专员的形式。反之，如若需要面对较为庞杂与繁重的监察工作，则应采取派驻监察机构的形式。例如，地区、盟等地方的监察机构，可以采取派出监察机构的形式；对于街道、乡镇，可以采取派出监察专员的形式；而中国共产党机关、国家机关等的监察机构，可以采取派驻监察机构的形式。按需进行派驻、派出的原则，能够最大程度保障监察机构与人员的运作处于高效状态，同时，亦可节省监察资源又可防止监察资源分配不均情况的出现。
三、派驻、派出监察机构、监察专员领导体制
监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察机关负责，不受“驻地”部门领导，可独立开展工作。《监察法》第12条规定的监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责，意味着派出、派驻的监察机构、监察专员相对于“驻地”部门而言，在人事、编制、经费、物资等方面具有独立性，即将监察机关从行政机关剥离，实现由“同体监督”转向“异体监督”。因此，派出的监察机构、监察专员不受驻地部门的领导及制约，仅对其派出机关负责，以保障其最大限度地独立行使监察权，经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位等的监察情况，如派驻、派出的机构及专员应当及时了解驻地机关的实际情况和具体问题，定期向派出机关汇报工作，以确保监察机关时刻、准确地掌握派驻、派出机构及专员驻地的情况，整体提升监察的效率与质量。
四、派驻、派出监察机构、监察专员的权限
派驻或派出的监察机构、监察专员职能的履行，以《监察法》第11条规定的“监督、调查、处置”三项职责为基准，以法律授权范围为依据，通过充分发挥“派驻”、“派出”的优势，在派驻与派出地切实履行监委会职责。而《监察法》第13条的目的在于通过法条明确派驻或者派出监察机构、监察专员的义务和责任，对于失职的人员追求相应的责任，使驻地单位和区域的党风廉政建设和反腐败工作得到切实加强，为全面从严治党提供有力支撑。派驻或者派出的监察机构、监察专员具有两个方面的责任：一是根据授权进行监督，提出监察建议；二是根据授权依法进行调查、处置。
派驻或者派出的监察机构、监察专员的设置、具体职责和可以行使的权限，包括监督对象有哪些人员、具体履行什么样的监督职责等，由相关法律做出明确规定，并根据授权开展相关工作。实践中，监察对象数量庞大，监察机关大量的实际工作都需要通过派出机构完成，所以派出机构的数量也相应较大。换言之，监察机关的工作成效在很大程度上取决于派出机构的成效。从监察对象而言，派驻、派出的监察机构、监察专员行使监察权力的对象为《监察法》第15条规定的人员，具体而言包括：中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及行政区域、国有企业内的所有公职人员，其中重点监察对象为领导人员。比如，国家监察委员会派驻的监察机构，其监督的重点对象是驻地机关和部门领导班子、中管干部和司局级干部。监督的内容主要包括，公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况等。伴随着监察法施行后，国家监察体制改革的不断深化，派驻或者派出的监察机构、监察专员以后到底监督重点是什么，还需要根据实践的发展不断总结提炼、规范完善。[[2]]
派驻或派出的监察机构、监察专员在调查、处置职能的履行方面，仍然应当根据《监察法》对于监察委员会职权的规定进行划定。从十八大以来的实践情况看，派驻或者派出的监察机构、监察专员可以根据授权，对有关公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法进行调查。并根据调查结果，对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。但应当注意，调查对象的范围，派驻或派出的监察机构、监察专员调查、处置对象不包括派驻或者派出它的监察委员会直接负责调查、处置的公职人员。比如，国家监察委员会派驻的监察机构，可以依法调查、处置驻地机关、部门的司局级及以下干部，但是对于驻地机关、部门的中管干部，则要由国家监察委员会来进行调查、处置。随着监察法施行后，国家监察体制改革的不断深化，派驻或者派出的监察机构、监察专员到底还享有哪些调查、处置权，也需要根据实践的发展持续不断地进行总结提炼、规范完善。相关法律对于派出机构的授权首先应当以自身权力为限，其次根据派驻、派出对象实际情况的不同，对该派出机构、专员的授权范围进行不同程度的划分。可类比《中华人民共和国行政监察法实施条例》（2004）第7条对行政监察机关派出的监察机构或者监察人员履行职责内容的规定与《行政监察法》（2010）第8条对行政监察机关职责的规定，除前几条内容基本类似之外，《中华人民共和国行政监察法实施条例》第1条最后1款规定“办理派出它的监察机关交办的其他事项”即是对行政监察机关根据实际情况进行灵活授权的规定。此外，鉴于纪委与监委合署办公，中国共产党党内关于派驻、派出机构的相关规定也应当在监察委员会相应的制度构建过程中予以参考，可见《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017）、《中国共产党党内监督条例》（2016）、《中共中央纪律检查委员会关于中央纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组（纪委）若干问题的规定（试行）》（2014）等多部文件中的相关规定，结合纪律检查委员会与监察机关监察工作的实践，在未来的立法过程中对派驻、派出监察机构、监察专员的职责权限予以不断完善。
【法条链接】
一、《中华人民共和国监察法》（2018）
第十二条 各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。
监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。
第十三条 派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。
【释义】第十二、十三条本条是关于监察机关派驻或派出机构的规定。第十二条为监察委员会派驻或者派出监察机构、监察专员的设置和领导关系的规定，第十三条则是对监察机关派驻或者派出的监察机构、监察专员的职责和权限的规定。
二、《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017）
第二条 党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关，主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。
【释义】本条是对党的工作机关性质和形式的规定。
第五条 党的工作机关的设立，应当适应加强党的领导和党的建设的需要，遵循精简、统一、效能原则，实行总量控制和限额管理。
根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。
严格控制议事协调机构常设办事机构的设立。议事协调机构负责的事项，可以交由现有工作机关牵头协调或者建立协调配合机制解决的，不另设常设办事机构。
【释义】本条是对党的工作机关设立和工作原则的规定。
三、《中国共产党党内监督条例》（2016）
第二十八条 纪委派驻纪检组对派出机关负责，加强对被监督单位领导班子及其成员、其他领导干部的监督，发现问题应当及时向派出机关和被监督单位党组织报告，认真负责调查处置，对需要问责的提出建议。
派出机关应当加强对派驻纪检组工作的领导，定期约谈被监督单位党组织主要负责人、派驻纪检组组长，督促其落实管党治党责任。
派驻纪检组应当带着实际情况和具体问题，定期向派出机关汇报工作，至少每半年会同被监督单位党组织专题研究1次党风廉政建设和反腐败工作。对能发现的问题没有发现是失职，发现问题不报告、不处置是渎职，都必须严肃问责。
【释义】本条是对纪委派驻纪检组的规定、
四、中共中央纪律检查委员会《关于中央纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组（纪委）若干问题的规定（试行）》（2014）
（一）领导体制和工作关系
1、中央纪委派驻纪检组、各部门党组纪检组(纪委)受中央纪委和所在部门党组(党委)的双重领导。
2、派驻纪检组和党组纪检组指导所在部门及所属系统党的纪律检查机关的工作。对所属系统实行高度集中统一领导的国家工作部门的派驻纪检组、党组纪检组和部门纪委，领导所在部门及所属系统党的纪律检查机关的工作。
中央纪委派驻金融系统纪检组受中央纪委委托，会同各专业银行党组、中国人民保险公司党组，对各专业银行和中国人民保险公司的党组纪检组实行双重领导。
3、派驻纪检组组长和党组纪检组(纪委)组长(书记)应参加所在部门的党组(党委)，尚不是党组(党委)成员的，列席所在部门的党组(党委)会议。
（二）任务和职责范围
1、检查所在部门及所属系统的党组织和党员领导干部执行党的路线、方针、政策和决议的情况。对所在部门党组(党委)及其成员和其他党员领导干部实行党章规定范围内的监督。
2、检查所在部门党员领导干部违犯党纪的案件以及所属系统重要的违纪案件。派驻纪检组和党组纪检组根据有关规定，对所检查的案件提出处理意见；部门纪委按照党的隶属关系和干部管理权限，对所检查的案件中的党员作出处分或撤销处分的决定。
3、协助所在部门党组(党委)管好党风，加强廉政建设，纠正行业不正之风。配合有关部门对党员特别是党员领导干部进行党风党纪教育。
4、指导(领导)所在部门及所属系统党的纪律检查工作。
5、受理所在部门及所属系统党员的控告和申诉。
6、完成中央纪委和所在部门党组(党委)交办的其他事项。
（三）机构、职务设置和干部管理
1、派驻纪检组和党组纪检组设组长(中央国家机关各部委为副部长级，国务院直属局为正司局长级)1人，副组长(中央国家机关各部委为正司局长级，国务院直属局为副司局长级)1至2人。
部门党的纪律检查委员会，一般由5至7人组成，设书记(部纪委为副部长级，国务院直属局纪委为正司局长级)1人，副书记(部纪委为正司局长级，国务院直属局纪委为副司局长级)1至2人。
派驻纪检组和党组纪检组(纪委)根据工作需要，可设正副局级、正副处级检查员。
2、派驻纪检组和党组纪检组(纪委)可根据工作需要和本部门的具体情况，设立必要的办事机构，办事机构统称室。室主任配备条件参照中央纪委、中央组织部1988年颁发的《关于党的各级纪委内部机构和干部职务设置的若干规定》精神执行。
3、派驻纪检组组长、副组长、局级检查员和副司局级室主任，由中央纪委商所在部门党组提出人选，组长由中央纪委报中央任免；副组长、局级检查员和副司局级室主任由中央纪委任免。其他工作人员委托所在部门任免。
党组纪检组(纪委)组长(书记)由所在部门党组(党委)或由中央纪委商所在部门党组(党委)提出人选，经中央纪委考察同意后，由所在部门党组(党委)报中央任免；副组长(副书记)由所在部门党组(党委)征得中央纪委同意后任免；局级检查员、部门纪委委员和副司局级室主任由各部门党组(党委)任免后报中央纪委备案。
各专业银行和中国人民保险公司党组纪检组副组长，由所在部门党组征得中央纪委驻金融系统纪检组同意后任免。
（四）工作制度
1、认真贯彻执行中央纪委和所在部门党组(党委)的指示、决议和规定。根据中央纪委和所在部门党组(党委)的部署，结合本部门党风党纪的实际情况，制定年度工作计划。年度工作计划和工作总结向中央纪委和党组(党委)报告。
2、及时完成中央纪委和所在部门党组(党委)交办的各项工作任务。工作进度情况及主要问题，每半年向中央纪委和党组(党委)书面报告一次。
3、所在部门及所属系统党风党纪方面的倾向性或重大问题，要随时向党组(党委)请示、报告，同时抄报中央纪委。特殊情况和问题可随时向中央纪委请示、报告。
4、派驻纪检组、党组纪检组(纪委)同中央纪委的日常工作联系，一般通过中央纪委有关纪律检查室。重要问题可直接向中央纪委常委请示、报告。
[[1]] 参见袁明圣：《派出机构的若干问题》，《行政法学研究》2001年第3期。
[[2]]中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《<中华人民共和国监察法>释义》，中国方正出版社2018年版，第100-101页。
