中国政府职责体系建设路径探析

纵向间政府关系问题，是21 世纪初中国必须面对的重大政治课题。在政府运行中，如何确保央地职责配置摆脱“集分平衡”的摇摆，走出始终在决策、执行和监督中打转的循环，成为中国政府间关系运行的核心问题。政府改革距核心问题的解决也越来越近。2008 年，中央首次在《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出，“中央管宏观，地方负责执行中央政策”，开始区别性对待央地职责划分。十八届三中全会开创性地对中央与地方的职责重点做了具体的差别化部署。党的十九届四中全会强调指出：“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”这些标志着政府职能转变工作进入了一个新的阶段，标志着中国对于纵向间政府关系的调整全面转入了正面构建阶段，是纵向间政府关系调整和认识发展史上的重要里程碑。

“政府职责体系”作为政府改革的目标之一，是基于对现代化的认知和后现代化的批判性借鉴的路径选择。作为“有为政府”的典型模式，中国政府职责体系建设继承了历史特殊的政治智慧，也吸纳了世界上其他国家的先进经验。政府职责体系建设的研究，具有较强的基础理论开创性，不仅将更好地服务中国实践和未来，而且将为国际范围内政府理论研究增加新的理论范式。

本文的研究，是对作者先期研究的一个延续性探讨，是对“‘职责同构’批判”的“再批判”。之前对策研究明确提出应打破“职责同构”，全面构建新型的政府间纵向关系。随着研究深入，有两个问题需要澄清：一是，“职责异构”与“职责同构”不是简单的一对一的替代关系打破“职责同构”，也并不意味着必然构建“职责异构”的政府间关系；二是，之所以提出有必要打破“职责同构”，当时重在解决按照传统计划经济管理模式管理市场经济的社会问题，为处理复杂的中央与地方关系的提供具体抓手。

随着改革实践的推进，理论研究的深化，“职责同构”本身的批判性在下降。这个词已成为一个中性的解释性用语。来自较为官方的态度认为，“我国是坚持党的集中统一领导的单一制国家，各级政府‘职责同构’是鲜明特点”。当下，迫切需要理论研究工作者解释的问题有，“职责同构”长期存在的现实合理性或者制度优势是什么？十八大以来，党和国家机构改革的深化，为政府职责体系构建奠定了什么样的基础？当“同构”成为“重构”的重要组成部分时，政府纵向间职责体系又如何构建？对政府职责体系建设路径的深入探讨，将积极回应现实改革的需要，明确未来改革的基础和方向。

“上下对口，左右对齐”的纵向间政府职责结构，从具体运行角度来讲，表现为纵向政府间直线型的部门设置和职责分工，其制度优势主要体现在四个方面。

之前改革中，为了获得必要的政治资源，地方主动采取与中央对口设置的策略，中央并无此类要求。2018年改革，中央主动要求地方对口设置“同构部门”，要求反映在各省的市县机构改革方案中，强化“上下对口”设置。例如，《广东省关于市县机构改革的总体意见》提出：“对标中央和省级机构改革，市县主要机构及其职能必须同中央保持基本对应、与省级机构改革有效衔接，确保上下贯通、执行有力。”

上下贯通，易于形成共识，借助于党政同构，便于形成“同化”。在政策过程中，“同构”既能保障决策信息渠道畅通，对上能够较为顺畅地请示汇报，对下能够较为及时地提供工作指导，确保政策有效执行，并且能够做到必要的“痕迹管理”，避免不必要的执行“肠梗阻”。“同构”的执行链条，能够较为直接地将各个执行要素快速连接起来，群策群力，形成多重同质“固定器”，及时纠偏，合力解决问题。这种结构在面对重大项目或应急性事件时，政策执行效率会更高。

在新一轮的党和国家机构改革中，党内领导体系自上而下的同构得到全面深化。为了保障党的全面领导，实现党对一切工作的领导，党组织建设的力度和广度大大增强。党组建设为实现党对地方政府工作的全面领导，提供了重要体制和结构联结。党组在党的组织体系中具有特殊地位，重在贯彻落实党中央和上级党组织决策部署。2019年4月，新修订的《中国共产党党组工作条例》，对县级以上非党组织的领导机关的党组设立的范围、具体职责和运行机制给与了详细的规定。于是，县级以上非党组织的领导机关行政首长，不仅是同级党组织的副书记，同时兼任该机关的党组书记。

在“党组政治”的运行过程中，党组重在发挥好“把方向、管大局、保落实”的领导责任。为加强本单位业务工作的领导，党组讨论和决定的重大问题由原来的7 项调整为12 项，突出了党组在深化党的全面领导方面的政治高度。政府部门的重大决策基本都必须在党组会议加以讨论，这已经远远超出了之前的“政治整治”功能，成为政府机构运行的必要环节之一。

美国学者霍伯特·沃林在其1998 年出版的《发展的秘密》一书中提出用政治弹性理论来解释国家的政治、社会、经济进步。他认为，实现社会发展的目标，在于领导者与被领导者协同一致，共同达成社会治理目标的政体即为弹性政体，反之，则无弹性。他用政治硬件和政治软件来分析“集权与分权”的关系，恰好能够佐证职责同构的政府架构政治弹性之高。单纯强调“集权或者分权是没有意义的”，只有领导者之间能够形成共识，政府间存在联合，领导者愿意，才能够以可接受的方式行使权力并增加合作，减少对抗。同构的政府架构，能够为共识构建提供更多的可能性。

在“职责同构”的政府体制中，上下对口的部门设置中，管理指导、资源分配和官员晋升调配的权力基本掌握在上级领导手中。领导间共识的形成与这些政府核心控制机制的强弱高度关联，核心控制机制强度越高，共识与合作就越容易达成。中央政府之所以能够“集中力量办大事”，关键在于能够以“职责同构”为基础，宏观调控各种资源，快速解决区域问题、加快缩小区域贫富差距，全面推动经济发展。

“职责同构”在一定程度上实现了国家建构的人民性。该结构借助多重管理触角，能够及时反映人民的需求，突破传统官僚结构的相对封闭性，实现“以人民为中心”的发展观。对基层居民来讲，如何解决与自己利益相关的民生问题是其诉求的主要导向。只要普通民众愿意表达意见或者需要向政府寻求帮助的时候，“同构”的政府部门就能够实现跨部门的迅速合作，“条条大路通罗马”。对于基层民生问题的回应程度提高了，政府的执政基础也会进一步夯实。在当前的基层治理中，“党建引领”的增强，从“个体嵌入”演变为“组织嵌入”，管理和服务资源的基层整合，普通群众的意见和需求也会准确无误地被传达和被吸纳到相关部门。这种依托在“职责同构”体制下政府与民众之间便捷的关联通道，在目前的政治环境中，仍然具有较强的生命力。

随着新一轮的党和国家机构改革的深化，“职责同构”虽被部分加强，但政府职责体系已经在“职责重构”的路上渐行渐远。中国特色社会主义进入了新时代，社会基本矛盾的深刻变化，人民群众对于美好生活的向往，对于政府发展提出了更高要求。政府职责体系的建设，涉及政府的执政基础构建、高度关注内部的整体性与有机性、强调职责的“重理”与“归类”、着力解决政府职责“碎片化”和“过度分工化”的问题。当前，“职责重构”的着力点发生了深刻的制度性和体制性变化。

第一，“集体向上”的党内归口管理全面加强。为了加强党的全面领导，党和国家机构中部分重叠的职责，在2018年的机构改革中采取“大部门”式合并重构。中央提出，这次机构改革确保集中统一领导。“地方机构设置要保证有效实施党中央方针政策和国家法律法规。省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应，明确同中央对口的组织机构，确保上下贯通、执行有力。”这次改革跨越了之前的党政部门区别，在党统一领导的党政职责分工中，归口管理全面加强。这些部门由党政“双重领导”变为党的内部机构。编制管理、公务员管理、民族事务管理和宗教事务管理等部门采取不同的划转合并方式，归属党的职能部门。在地方层面，要求县级以上政府机构改革要与中央保持一致。党内归口管理的结构框架的形成，实现了党政结构的重组，这是更加注重实际治理效果的“行为主义”的选择。

第二，“党政同责”重在加强政府全面履责。在政府职责体系的建设中，为了夯实政府管理的薄弱环节，更好地处理涉及人民群众重大的利益问题，党和政府采取以“责任制”为牛鼻子的履责管理方式，力图通过“党政同责，一岗双责”的方式，落实管理责任，弥补政府履责的短板。在自上而下的责任管理体制中，管理事务较为复杂领域“由谁负责”成为政府职责划分中的非制度性遗存。在党和政府相关部门的制度规定中，“党政同责”表现方式各不相同，基本以党政联合发文的方式来颁布。在全国范围内，中央在安全生产、消防安全和食品安全等领域明确规定“党政同责”。在脱贫攻坚和信访工作领域提出实施主体是地方各级党委和政府。在党的制度建设中，2019 年出台的《中国共产党问责条例》，首次明确对公共管理领域的相关问题问责，涵盖范围之广，甚至包括涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题。这也成为“党政同责”的主要制度规定之一。此外，“党政同责”成为地方政府强化生态环境保护的重要执行工具，各地将具体职责细化到所有可能涉及的职能部门。

第三，“放管服”改革成为政府职责体系重构的重要发动机。西方国家的政府职能的形成，基本沿着“划分内外，明确上下，协同履责”的历史逻辑展开。当前，从行政许可改革演化来的“放管服”改革内容纷繁复杂，改革范围涉及之广，前所未有。以“放管服”改革为核心的行政体制改革，实际上将西方国家政府职责历时性形塑之路，创造性地压缩为共时性改革，同步推进政府职责重构向着“划分内外，明确上下，协同履责”的方向发展。

“划分内外”的改革体现在，通过简政放权，部分实现了政府与个人、市场和社会组织等职责边界的划分。从激活市场活力和营造政府营商环境的具体角度，确保市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府的自我约束和有限边界逐步形成。在政府与个人的关系中，地方政府通过优化服务体系，借助于行政流程的优化和数字政府的建设，创新服务方式，努力实现让群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”。“最多跑一次”的改革实践，将居民个体性的外部运转转化为“信息和资料”在政府内部的流转，但地方政府将更多的改革红利释放给普通居民。

“明确上下”的改革体现在行政审批制度改革中，中央加大了向地方下放审批事项与审批事权的力度，同时改革了财政转移支付体制，更好地促进基本公共服务均等化。中央提出要把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方，把地方切实需要也能够有效承接的事项下放给地方。有关行政审批、便民服务、资源配置、市场监管、综合执法、社会治理等具体事项逐级下放，增强地方治理能力。尽管向地方下放权力的领域更加明确，但下放事项要多于职责的明确。

“协同履责”是政府明确职责基础上优化高效的重要保障。当前的政府工作开展，不仅要明确第一负责主体和部门，还要明确各个部门在决策、执行、监督和绩效评估中各自的职责范围，通过人员融合、业务融合和职能优化，促使各个层面发生深刻的“化学反应”。在基层治理中，以人民为中心的发展观和党建引领的社区建设，从组织结构和运行机制上促进了行政资源的整合，全面提升了国家治理水平。

第四，数字政府建设为“职责重构”提供更多的优化路径。源于政务公开的电子政府建设，早已更新换代为互联网、大数据、人工智能、区块链等多种高科技支持下的数字平台建设。有学者指出，数字政府不是简单地通过将传统政府移植到线上就能实现，数据治理更不是把数据归集到政务云就能共享，而是需要在全面提升政府职能的基础上，加强部门间协同，彻底地重塑行政的作业单元。“数字中国”所承载的，不仅仅是以科学技术为代表的生产力发展，也不仅仅是以数字化为手段的治理技术，更深层次的是以数字化驱动国家治理体系和治理能力现代化的新理念。

以大数据管理为核心的数字政府建设已初见成效。2020年新冠肺炎疫情暴发之初，浙江就通过大数据分析发现，全省涉湖北旅居经历的人员超过30 万人，疫情有蔓延风险。省政府当即在全国率先启动重大突发公共卫生事件一级响应，并运用“大数据+网格化”手段，精准滚动摸排所有相关人员，寻找“隐性传染源”。由此可见，数字政府的全面建设，将为政府职责体系的构建提供更加科学和高效的技术支持。

此外，区块链技术在政府管理中的应用在世界各国呈现加速发展态势。共识机制、智能合约、去信任系统、时间戳、分布式账本等核心技术，能够有效保障政务数据安全，提高政务效率，减少权力腐败，并应用于了多国政府治理。针对中国处理单一管理功能行为的亿万数量级别的管理问题，区块链技术的应用，虽有去中心化之嫌，但具有非常强的技术优势。在碎片化的数字社会中，区块链技术可以帮助政府为公民提供高质量的公共服务，增强公民对政府或公共机构的期望，也可以提高公民对政府的信任。区块链技术在政府治理中的应用系统性尚需加强。该技术的广泛应用，将为政府提供更加快捷高效的决策信息基础，为中央政府职责边界的拓展提供更加便利的技术支持，同时也将减少政府间关系运行中高额的监督机会成本，降低道德风险。

政府职责体系建设具有特殊的国情设定，必须立足本国实践。中国政府职责体系的构建是在不断推进党和国家机构改革中逐步实现的，会为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，提供有力组织保障。当前，政府职责体系建设的现实特点主要包括：

第一，以财政体制改革为核心的中央事权正在逐步形成。2016年8月16日，国务院发布了《推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，创造性地填补了中国央地关系制度化的空白，首次提出财政事权的概念，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威。其中，国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务得以确定，上划为中央财政事权。正是有了此项规定，2020年1月20日，国家卫健委将“新冠肺炎”纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病。在采取甲类传染病的预防、控制措施之后，2月7日财政部宣布，对确诊患者个人负担费用实行财政兜底，中央财政补助60%；对疑似患者，由就医地制定财政补助政策，中央财政视情况给予适当补助。

《意见》提出，中央与地方财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容，是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程，任重而道远。实际上，改革进度比原有计划略有迟滞。截止目前，中央先后在医疗卫生、科技、教育和交通运输等四个领域进行试水。其中，职责边界划分最清楚的是交通运输领域的改革方案。该方案充分体现了基本公共服务受益范围决定央地事权划分，其改革思路与西方国家“谁受益谁负担”的公共产品供给原则基本一致，充分体现了中国政府职责体系建设的开放性与科学性。

第二，传统的条块管理发生变化，倒逼属地管理“以责履职”。近年来，源于传染病防疫体制但受益于信访管理体制的属地管理，成为基层政府运行的重要特征。各种地方突发性事件成功处理经验的广泛扩散，使得“属地管理”成为城市政府治理工具首选。当前，政府治理的多数重要事务基本上“条块结合，以块为主”。“属地管理”是政府行政层级延长的必要途径。以行政治理空间为标准的划分，在一定程度上是能够促进精细化的，能够在空间延展上实现“无缝隙”的整体管理。在信访管理、应急事件处理、安全防范等领域，“属地管理”显示出了较强的时效性，并逐渐演变为地方政府齐抓共管的必备工具。如今的条块关系已经变为“上面千把锤，下面一根钉”，条条成为基层政府的“遥控器”。2019 年天津市街镇管理体制改革，明确给出了基层权责清单，规定清单之外的职责可以不履行。实际推行中，由于缺乏必要的执行资源，一些部门习惯了“传达、布置、监督和验收”是主业，把“落实、实施”转嫁给基层承担。因此，即使清单之外工作任务，条条也可通过“曲线救国”，直接求助于分管领导，以“打招呼”的方式下派基层。基层工作人员专业性不足，缺乏管理权限，难免出现“乱作为”或者“表层执行”，影响了基层政府的公众形象。长此以往，“权责清单”就有可能成为“清谈”，权力下放的改革成果难以发挥显著的“乘数效应”。

为强化“以责履职”的“属地管理”，新的跨部门、跨层级、跨条块性质的协调机制产生。京津地区推行的“街道吹哨，部门报到”正是基层治理转型的一个新实践。实质上，这是一个从责任倒逼“吹哨”跨部门管理资源整合的机制。作为治理启动的街镇，如何识别问题，如何有效链接治理链条中的“条块”，如何划分治理职责，成为该机制运行的关键所在。实践中，城市综合治理的权力是否下放街镇一级，在一定程度上影响着该机制的显性效果。“责任”划分成为影响基层吹哨的一个重要因素。此外，基层部门面对涉及民生的国有企事业单位时，有可能“吹了也不管用”。

第三，中小城市成为政府职责体系改革的“夹心层”。目前的政府间职责配置改革中，处于职责模糊地带的就是城区人口在100万以下的中小城市，即未来新型城镇化人口转移的重要承接地。之所以形成如此判断，基于以下主要原因。一是，自上而下的中央与地方政府职责划分，最清晰的就是中央与省级政府的划分。传统的政治话语将“省政府”等同于“地方政府”，显然这是不客观的。中国省级政府职责的综合性和城乡分治性较为突出，而且很多省区在人口规模、管辖范围都远超中等国家管理规模。因此，细化省级以下各级政府职责是重中之重。二是，近年来，在社区治理和新农村建设的双轮驱动下，基层政府治理精细化程度不断提升，政府履责范围和支出责任不断明晰，呈现“所有上级政府关注”与“基层政府自我创新”的双向促进模式。三是，城市化的快速发展促使大型城市的集聚效应更加明显，各种人才、资源和资金涌向超大及特大城市。大型城市的职责配置改革不仅受到省级政府的重视，其内在改革驱动力更强。

相较而言，中小城市无论从资源配置还是政策关注，长期处于改革的边缘地带。中小城市公共资源配置的有限性压缩了城市发展空间。尽管中央政府提出中小城市发展要分类施策，没有省市间具体职责配置改革与之相配套，城市治理困难重重。一方面，事权与财力的不匹配更加突出。面对人口快速城市化，中小城市急需对传统的“管理和服务短板”进行补充式提升。政府几乎“包揽”了本该由中央与地方、政府与市场共同承担的职责，与民生事业相关的基础设施任务沉重。行政层级相对较低的中小城市地方政府往往财权较弱，在财政转移支付规模较小、分配不规范等情况下更易陷入财政困境。另一方面，政府履责边界模糊加剧了治理困难。由于这些地方人口城市化缺乏制造业和相关产业作支撑，基层政府领导频繁调任，政府职责体系改革步伐相对滞后，其“生存式吃饭财政”更加凸显。为了扩充财力，地方政府不得已干预甚至大范围直接参与微观经济活动，增加了陷入“城市收缩”怪圈的可能。因此，今后政府职责体系改革应高度注意中小城市的职责配置，破解其尴尬的权责不匹配的难题。

第四，基层治理的特殊性“异构”已经出现，主要表现为两个层面。其一，改革共时层面上的结构“上下不对口”。中央明确提出，允许基层政府机构设置可以“一对多”或者“多对一”。实践改革中，基层政府架构已发生重大变化。当上级政府对口管理改革尚未启动，直接在基层打破“职责同构”，实际上是对传统行政文化认同和行政行为惯性的重大挑战。传统“上下对口”的管理路径，权责线条流畅，较易了解职责的归属，相对简单。因此，固定职责之外的“灰色地带”，复杂事项的相互推诿比较普遍。赋权基层的改革，以大类职责来合并整合机构，在归责方面做到了“无缝隙管理”。不过，基层工作人员对从归口到“束口”的管理还不太适应。特别是要做到“一人多岗多责”，无论从工作流程设计，还是工作能力匹配，基层都需要一段时间调整，急需相关赋能培训。

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