贺雪峰 | 共同缔造的关键

贺雪峰

一、

湖北正在全省各地进行共同缔造的试点。共同缔造的意思是，城乡基层公共品应当由群众、干部和国家共同努力建设，以缔造出美好环境和幸福生活。当前国家向城乡基层投入大量资源建设公共品，群众却不珍惜，造成资源严重浪费。共同缔造正是要通过调动群众积极性，让群众自己来创造自己的美好生活。群众依据自身的需要，自己组织起来，筹资筹劳建设自己的美好生活。群众自己组织起来建设自己的美好生活，群众就要共同商议建设目标，就要共同商议如何筹资筹劳，以及就要共同商议由谁来进行建设，这样的群众共同商议，必定是最契合群众需要，建设成本最低也最少浪费的。群众依据自己的需要组织起来建设自己美好生活，国家支持群众的建设，对群众建设公共品进行一定的奖励，相当于“以奖代补”。只要群众动员起来了，他们就有能力创造自己的美好生活，国家通过“以奖代补”的办法向基层输入资源，就比直接在基层建设公共品有更高的瞄准率和更低成本，从而提高国家资源使用效率。

与湖北共同缔造试点类似的资源下乡方式是成都自2008年开始的“村公资金”（村级公共服务资金）试点。成都借城乡统筹改革试验区契机，在全市推进“村公资金”试点，具体办法就是由市财政按村庄规模，每年固定下拨用于村庄公共品建设的资金，额度是固定的，一般为30~50万元。“村公资金”只能用于建设村庄公共品和提供公共服务，使用流程为村民提议，村民议事会讨论决定，然后进行建设。只要是经过了正规流程和用于村庄公共事业，“村公资金”就可以自由使用。应该说“村公资金”极大地提高了村民关心村庄公共事务的热情，也促进了村庄民主参与和民主决策。因为是用于公共事业的资金，又经由充分的民主讨论，资金用到了村民最需要进行建设的事业上，资金使用效率相当高。经过几年，成都农村基本公共设施和公共服务质量都有很大的提高。

“村公资金”使用相对自由。如果严格按照财政资金的使用流程，“村公资金”使用就必须要通过招标等流程。成都通过“村民议事会”的民主流程来防止资金使用不规范的问题。虽然有“村民议事会”的把控，在实际运作中也会出现村支书操纵“村公资金”使用的情况，比如让关系户建设项目，自己收受回扣。发生几件“村公资金”使用的弊案，上级纪委和审计部门介入，要求严格按财政资金使用“村公资金”，结果就是，之前“村公资金”主要是由村民议事会来议决村庄建设项目和建设方法，现在变成“村公资金”只能在十分有限领域进行建设（主要是购买第三方服务），村民议事会变成“村公资金”使用合法程序中的一个流程。再后来，成都“村公资金”改为“社治资金”，也越来越脱离村民的掌控了。

在传统时期，以及在人民公社时期和分田到户以后国家资源大规模下乡前的绝大多数时期，农村公共品供给主要都是靠内部筹资筹劳，国家很少向农村投入资源为农民建设公共品。任何时候村庄都有大量一家一户办不好、不好办和办起来不经济的公共事务，这些公共事务事关农村基本生产生活秩序，是基本公共品，没有基本公共品，农民的生产生活秩序就无法保持。农民因此必须组织起来，通过内部筹资筹劳来保持底线的公共品供给。

内生筹资筹劳进行建设的公共品是事关村民基本生产生活秩序的基础公共品，因此必然是村民高度关注的公共品，这样的公共品建设就必定有两个特征：一是高度体现了村民公共品需求偏好，二是一定会采取最低成本和最高质量（或性价比）公共品建设方案。

内生供给公共品的办法并非一定是民主的，更不一定是平等的，而可能有强制与不平等。

取消农业税后，国家向农村输入大量资源为农村建设了大量基本公共品，提供了基本公共服务。国家的目标是城乡基本公共服务均等化。因为国家向农村输入资源，为农民提供越来越丰富的公共品，农村公共品供给不再需要向农民筹资筹劳。农民没有出资出劳，如何建设公共品和建设什么公共品上面就没有发言权。结果就是，国家资源下乡建设的公共品往往与农民公共品需求偏好有差异，且公共品建设成本过高。既然是由国家向农村输入资源为农民提供公共品，地方政府在国家资源的使用目标和使用方式上就有发言权，其中一个重要后果是地方政府将大量国家资源用于打造亮点：地方政府用国家资源来为农民建设超出基本公共品需求的美好生活。既然美好生活可以由国家资源来打造，农民凭什么还要自己出钱出力建设自己的美好生活呢?

因此，我们可以看到有四种类型的农村公共品供给方式：

二、

以上四种村庄公共品供给方式，村民自治主要依靠内部筹资筹劳方式建设公共品，最大优点有两个：一是公共品与村民需求高度契合，二是因为有村民高度关注与参与，公共品建设方式必须是最契合工程需要且最低成本的，结果就是只用较少资源就可以提供最为紧迫且最高性价比的公共品。村民自治建设公共品的缺点是，只有影响生产生活秩序的基本公共品才是所有村民有高度共识应当建设的公共品，超出基本公共品的美好生活部分，村民偏好差异往往会比较大，也就很难取得共识，也就容易出现不愿承担义务的“钉子户”，以及更难形成对“钉子户”的压力机制。结果就是，村民自治往往只能在建设基本公共品上取得成效，很难建设美好生活。

与村民自治相比，共同缔造可以有国家“以奖代补”资金的支持，因此，有可能建设超出基本公共品的美好生活。或国家通过“以奖代补”来激励村民建设自己的美好生活。

共同缔造显然是建立在村庄内生动员基础上的，可以看作是嵌套于村民自治之上的。没有村民内生的动员与组织，共同缔造就没有基础。同时，正因为有国家奖补资金和目标引导，共同缔造就可能在建设美好生活上面比村民自治走得更远。