《蒙特利尔议定书》缔约方第28次会议于2016年10月在卢旺达首都基加利召开。在这次会议上共通过了16项决定，其中最重要的是通过了有关逐步减少氢氟烃（HFCs）修正案的决议。对于制冷空调行业来说，尤为关注的是以下7项相关决定：第ⅩⅩⅤⅢ/1号决定，第ⅩⅩⅤⅢ/2号决定，第ⅩⅩⅤⅢ/3号决定，第ⅩⅩⅤⅢ/4号决定，第ⅩⅩⅤⅢ/5号决定，第ⅩⅩⅤⅢ/8号决定，第ⅩⅩⅤⅢ/9号决定。本文针对这7项决定进行解读。
1.1 第ⅩⅩⅤⅢ/1号决定
此项决定是这次所通过的修正案的修正法律依据与基本内容。
2009—2016年间，部分缔约方代表长期争论并坚持《蒙特利尔议定书》只能管控臭氧层耗损物质（ODSs），氢氟烃（HFCs）是由《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》所管控的温室气体，《蒙特利尔议定书》无权对减少氢氟烃的生产与消费量作出任何决定。但在这次缔约方会议上统一了认识，最后确定《蒙特利尔议定书》进一步修正的法律依据是“《保护臭氧层维也纳公约》第9条第4款提出的程序”。
这次修正案中附件1——《关于消耗臭氧层物质的〈蒙特利尔议定书〉修正》所刊载的只是其中修改与增补的条款与文字，不是该议定书修订后全文，不熟悉或不对照议定书全文阅读很难看明白和了解修改的真实含义与意义。由于篇幅所限，本文主要指出下面几点关键内容。
1）将议定书第1条第4款中的附件C或附件E替换为附件C或附件F，即：增补了附件F，增加了氢氟烃（HFCs）第一类物质（含17种HFCs化学品）和第二类（仅HFC-23化学品）作为新增的受控物质。
2）在议定书第2Ⅰ条后插入第2Ｊ条：氢氟碳化合物，其要点是：①受控物质的计算与统计数量均以其CO2当量为单位；②第2条款缔约方（发达国家）消费量与生产量以2011—2013年的平均值为基准线；③第2条款缔约方可以分别选择按2种方式与2种时间表实行削减。
3）主要发达国家和少数欠发达国家HFCs的消费量与生产量分别按表1进度执行。
4）发展中国家虽没有划分HFCs消费与生产量，但可以按表2中2种基准年计算与2种进度逐步削减。
1.2 第ⅩⅩⅤⅢ/2号决定
此项决定是关于逐步减少氢氟碳化合物修正案的决定。
此项决定分别阐述了以下问题：
1）认定书第2J条第2，4款主要适用于欠发达国家；认定书第1条中第5条第8款之四的b，d，f项适用于西亚发展中国家。
2）为落实与贯彻第ⅩⅩⅤⅠ/9号决议第1a要素，提出3项建议（即：该项决定中的第3，4，5段）。
3）在与淘汰HCFCs的关系上，确认了逐步淘汰HCFCs与逐步削减HFCs时间表之间存在联系，避免在淘汰HCFCs的过程中采用高全球变暖潜值GWP值的HFCs替代品，如果没有经济上可行的替代品，则要给予灵活性。
4）在财务问题上，原则上确认了维持原来多边基金的财政机制，确认了要与发达国家商定提供充足的额外财政资源，补偿给发展中国家因履行修正案义务而产生的费用，并在该修正案获得通过后的2年内制定出为逐步减少HFCs消费与生产提供资金的准则。对于发展中国家，只是强调了根据具体需求，采用由国家主导的方法，但允许对HFCs按轻重缓急、分行业选择替代品与技术，由多边基本执行委员会给予消费、生产与维修行业指导。但未提发达国家要技术转让并鼓励发展中国家研发低GWP值的HFOs产品。允许发展中国家选择按2种基准年与2种控制进度表的方案来接受多边基金的补偿。明确提出把第2次和第3次转换有关原则与持续累计减少的原则纳入供资准则，对于该项决定涉及“安全问题能力建设”“处置”和“其他成本”等环节还需要请执行委员会优先提供技术援助与能力建设和资金及确定增支成本。
5）关于高环境温度缔约方豁免，在该项决定中虽然用了14段文字规定豁免条件，但最后还是落实在附件1——适用高环境温度豁免的设备清单（3类产品）和按高环境温度豁免履约的国家名单（共34个国家）上。
1.3 第ⅩⅩⅤⅢ/3号决定
此项决定关于能源效率。
此项决议明确在寻找HCFCs和HFCs替代品与替代技术过程中，其用能效率不应低于原来的产品。指出开发替代品要有适度支出，可获得大量投资回报，消费者和政府均可节约大量费用。但显然仍旧低估了寻找、开发与应用具有高能效低GWP值制冷剂与技术的艰巨性和所需要的大量投资。
1.4 第ⅩⅩⅤⅢ/4号决定
此项决定涉及安全标准的定期磋商。
此项决定本质上是在向一些国际和地区的标准化组织施加压力，其意图是让相关组织放宽和放松对3，2L级制冷剂的安全要求。这是一种对消费者、公众和社会安全不负责、不科学且又不明智的做法。各行业与各项产品安全分级标准的制定与修改实际上都是按照严格的程序和完整的参数指标，并由独立的资深专家委员会评审、无记名投票表决通过的。可以预测，难以让ASHRAE，ISO，UL，IEC等标准在有关制冷剂的安全分级与应用上作出放宽、放松与让步，即使会有，也是有限的。
1.5 第ⅩⅩⅤⅢ/5号决定
此项决定是关于执行《蒙特利尔议定书》多边基金2018—2020年充资问题研究的职权范围。
首先从《蒙特利尔议定书》多边基金的资金补充程序来看，必须经过以下几个步骤的审查：
1）由技术和经济评估小组根据淘汰、削减目标以及各缔约方提交的数据报告每3年编写1份充资报告，提交给不限名额工作组会议审查通过，再由缔约方会议审议作出决定。
2）充资报告一般每3年讨论审核一次。
3）多边基金的分配审查由每届多边基金执行委员会进行。
4）每个国家所分配到的资金，允许该缔约方国家环保部门扣除15％作为管理费。
5）一个企业要想拿到多边基金的资金，从申报项目开始，需经过5 a的时间，所以往往是“远水解不了近渴”；如果没有国家基金的及时借贷，必然会严重影响一些企业的ODSs物质淘汰速度和HFCs削减进程。
6）多边基金审批时有一条不成文的规定：发展中国家的改造项目只能购买发达国家的技术与一般设备（不能是先进的、超前的）。因此，这种资助是有条件的，阻碍了发展中国家淘汰ODSs与削减HFCs的进程。
1.6 第ⅩⅩⅤⅢ/8号决定
此项决定关于逐步淘汰氢氯氟烃。
此项决定第2段写道：“意识到正如第ⅩⅠⅩ/6号决议第12，13，14款所指出的，有必要继续审议与氢氯氟碳化合物（HCFCs）有关事项，并考虑到技术和经济评估小组根据第ⅩⅩⅤⅡ/5号决定所编写的报告。”这些都是在为技术和经济评估小组对2020年后发达国家（即：非第5条缔约方）与发展中国家（即：第5条缔约方）对附件Ｃ第1类物质的需求作进一步评估提供法理依据。
1.7 第ⅩⅩⅤⅢ/9号决定
此项决定是关于缔约方根据《蒙特利尔议定书》第7条提供数据与信息。
此项决定总共有7段文字，其中第1段与第2段介绍了按照《蒙特利尔议定书》第7条197个缔约方已提交数据与信息的统计概况；第3段文字告诫缔约方如果不及时报告数据将会阻碍对缔约方遵守《蒙特利尔议定书》义务情况进行的有效监测和评估；第4段与第5段批评冰岛和也门没有依照《蒙特利尔议定书》第7条报告2015年数据，将被作为不遵守《蒙特利尔议定书》数据报告义务的缔约方，直到秘书处收到其所欠数据；第6段与第7段文字请履约委员会在第58次会议上审查上文各段所列缔约方的情况和要求缔约方继续按第ⅩⅤ/15号决议商定的安排，在获得消费和生产数据后立即报告，最好在每年6月30日之前报告。
2对于《蒙特利尔议定书》缔约方第28次会议成果的认识
2.1 意义
《蒙特利尔议定书》基加利修正案的意义在于又一次从国际法律上确定了HFCs是一种产生温室气体的制冷剂，必须有计划、限时间地削减其生产与消费，纠正了过去把HFCs看作是CFCs与HCFCs的有效替代品的认识、做法与政策。这在《蒙特利尔议定书》历次修订中具有里程碑意义。
21世纪初，在全球气候变暖的背景下，发达国家与臭氧秘书处采取“软硬兼施”的手段，仅仅用1年时间就迫使以中国为首的发展中国家接受了加快淘汰HCFCs方案，在2007年《蒙特利尔议定书》缔约方第19次会议上通过了第ⅩⅠⅩ/6号决议——对《蒙特利尔议定书》附件Ｃ第1类物质（氟氯烃）的调整，规定了发展中国家于2030年完成其HCFCs的生产和消费的淘汰计划。实际上，21世纪初，发达国家已经认识到氢氟烃HFCs是一种产生温室气体的高GWP值制冷剂，但过去的20年《蒙特利尔议定书》决策层却一直把它作为ODSs即CFCs与HCFCs的有效替代物，从而使ＨＦＣ的生产与消费有了迅猛发展，加剧了全球气候变暖。为防止发展中国家在淘汰HCFCs过程中仿效发达国家，第ⅩⅠⅩ/6号决议第9段指出：“鼓励各缔约方选择那些可最大限度减少对环境的影响、特别是对气候的影响、并能满足其他健康、安全和环境考虑的氟氯烃替代品”。实际上这也是为发达国家在2009年及之后提出逐步削减HFCs的生产与消费的《蒙特利尔议定书》修正案埋下了“伏笔”和作好了“铺垫”工作。
在2009—2016年长达8年的时间里，每年的《蒙特利尔议定书》缔约方会议上都提出对《蒙特利尔议定书》减少HFCs的修正案，先是只有北美三国提案与岛屿小国提案，后才加入了欧盟提案与印度提案，最终在2016年完成《蒙特利尔议定书》基加利修正案的原因有以下几个。
1）一些发展中国家的人口与经济正在迅速增长，不但HFCs消费总量随之日益增加，而且占世界总量的比例也随之增大，并且有些发展中国家，如中国，HFCs的生产冲破了发达国家对HFC-134a技术封锁与专利垄断后有了突飞猛进的增长，因此如果在削减HFCs消费与生产的行动中，不把发展中国家捆绑在一起，只是靠发达国家单独行动很难奏效。但是发达国家只允许给予发展中国家有限的缓冲时间和有条件的、有限的资金补助，不同意履行技术转让，并设法在发达国家与发展中国家之间保持一定技术差距，从而使得在谈判逐步削减HFCs生产与消费的时间表、基准线和补助标准上变成了一场“马拉松赛跑”。
2）历史上，先后签订了保护臭氧层的《维也纳公约》《蒙特利尔议定书》和《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》，他们分别设立了强有力的、独立的秘书处，形成两套管理班子。保护臭氧层与减缓气候变化在科学原理上是相互关联、互有因果关系的2个全球环境问题，却要由2项国际条约和2个完全独立的国际机构来管控，早在1997年就显露了矛盾，当《京都议定书》把HFCs列为要管控的6种温室气体之一时，而《蒙特利尔议定书》的《哥本哈根修正案》却把HFCs列为加速CFCs与HCFCs淘汰的主要的有效替代物。进入21世纪后，在评估全球气候变暖中，《蒙特利尔议定书》决策层大势宣扬其淘汰CFCs与HCFCs为缓解全球变暖作出的贡献，却没有认真总结其在力推HFCs作为替代CFCs与HCFCs的有效替代品过程中所起的负面作用与加剧全球变暖后果。因为认为《蒙特利尔议定书》只管ODSs物质的排放，不管温室气体的排放。当认识到HFCs是一种产生温室气体的高GWP值制冷剂之后，又要想利用《蒙特利尔议定书》的法律武器来加以控制与限制时，那些袒护《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的缔约方当然就要在相关会上表示反对并提出异议，认为《蒙特利尔议定书》无权“越界”管理温室气体HFCs的排放问题。《联合国气候变化框架公约》秘书处也不出来公开表态，导致在这个问题上的争论持续了多年，最后在2016年修正案中以明确写入以下内容为终结：“第3条：与《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》之间关系 本修正案无意产生使氢氯碳化合物被排除在《联合国气候变化框架公约》第4条和第12条或其《京都议定书》第2，5，7和10条所承诺范围之外的效果。”
2.2 存在的问题
2.2.1 关于发展中国家削减HFCs消费与生产的时间表
基加利修正案中，发达国家虽然已经允许发展中国家削减HFCs的起点与终点滞后10年，并且连同生产量的计算基准线的年份都给予采取2种方式的灵活性。从表面上看，这是一种让步、一种优惠，但实质上是发达国家采取一种听任一些发展中国家采取不求“上进”的做法，这不是一种积极帮助的态度，而有一些发展中国家可能还认为这是一种“自我斗争的胜利”。在全球环境保护问题上，发展中国家一方面要量力而行，不要去承担、也不应该承担由发达国家破坏环境所造成的责任，同时也要学会和懂得自己不要去走发达国家的老路、弯路。现在发达国家允许过长延缓削减时间并不是一件好事，这样做既不利于减轻全球气候变化，又不利于发展中国家自身的进步与发展，我们应该不甘心于落后，要抓紧时间，迎头追赶。
2.2.2 关于多边基金机制
在第28次缔约方会议上，发达国家虽然继续维持为执行《蒙特利尔议定书》多边基金提供稳定而足够资金的承诺，但是第ⅩⅩⅤⅢ/5号决定和第ⅩⅩⅤⅢ/9号决定明确要求对今后的充资和基金补贴分配进行严格审查，因此，发展中国家有可能不能获得及时和足够资金的资助。
2.2.3 关于技术转让的问题
在第28次缔约方会议上，依旧没有讨论任何技术转让的问题。对于像中国、印度和巴西这样的发展中大国来说，履行第ⅩⅠⅩ/6号决议和第ⅩⅩⅤⅢ/1号决定最有效的办法是要发达国家转让技术，让发展中国家能够自己研发与生产低GWP值替代物，直接采用HFOs替代物进行生产与消费。多边基金执行委员会可以把发达国家捐给多边基金的经费直接支付给发达国家中几个国际垄断企业，作为购买他们专利的费用。一旦发展中大国能生产HFOs产品，就可强制要求自己国家的企业向发展中的中小国家提供平价的HFOs商品，这样做不但可取消多边基金在层层分配中的管理费用，加快HCFCs与HFCs的淘汰与削减进程，减少末端用户的中间转换费用，同时也减少了许多中间环节所产生的温室气体排放。
2.2.4 关于3级与2L级制冷剂
氢烃（HCs）是3级易燃制冷剂，R32是轻微可燃的2L级制冷剂，这是科学试验的结论，我们不能一味寄托希望一些国际安全标准能放松与放宽对其充灌量和一些应用的限制，而是应该积极主动研究如何减少其泄漏的概率、点燃的概率和形成火灾的概率，从而扩大它们的应用场合；对于R32还应注重它高排气温度与高排气压力的弱点，加强开展适用于R32的压缩机、润滑油、电动机、电子膨胀阀、四通阀等关键部件的开发研究，以便扩大R32的应用范围和确保R32空调系统运行的可靠性与耐久性。凡是有关R290与R32应用的风险评估报告与系统性能的测试报告都必须通过专家的评审与公开的公众评论。这是对用户的负责，也是对整个制冷空调行业未来发展的负责。
鉴于中国政府对《联合国气候变化框架公约》应对气候变化、减少温室气体排放所承担的责任与义务，呼吁由我国相关行业的学会、协会牵头联合向政府部门建议，设立低GWP值的不饱和烯烃开发研究基金和应用研究的攻关课题。
进入21世纪后，虽然发达国家的经济不太景气，但是他们的科技在多个领域都有重大突破，在低GWP值氢氟烯烃（HFOs）生产、应用以及高能效技术上已经获得了重大进展，几乎垄断了这方面的专利。中国作为发展中大国、制冷空调产品的生产和消费大国以及世界上最大的HCFCs与HFCs的生产与消费大国，如果我们在制冷剂上不能独立自主地、自强地研发低犌犠犘值的高效安全制冷剂，那么我们的生产与消费不但会受到国际条约的制约，而且本行业、本部门的能耗必将成为国家经济发展的负担。中国决不应把高GWP值HCFC的淘汰与HFCs的削减和低GWP值制冷剂的高效替代依赖于多边基金的补助，决不能局限于在发达国家划定的允许发展范围之内去寻找替代品。
全文刊登于《暖通空调》2017年第5期
作者：中国建筑科学研究院 汪训昌
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