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莫迪政府“领导型大国”战略与外交政策调整分析

时政国关分析 · 公众号 · · 2024-07-20 09:00

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【摘要】 2014年以来,莫迪政府积极调整印度的外交实践,争做全球议程的制定者,既展现出对既有议程的延续与拓展,也愈发强调以自身利益为基准,行为模式更为务实自信,冒险主义和民族主义色彩更加显著。“领导型大国”战略的本质在于提升印度的全球“战略塑造能力”,包括抛弃“疑美主义”束缚;背靠“邻国优先”政策以重整区域主义;积极构建域外伙伴关系网络;重视对软实力资源的挖掘。这些政策调整提升了印度的全球大国地位,但国内发展障碍、大国地缘竞争等因素对其“领导型大国”愿景也产生显著冲击。另外,印美关系的潜在分歧与中印关系的不确定性,都将增加印度外交的战略压力。

【关键词】领导型大国 ;莫迪政府;邻国优先;印度教民族主义

自 2014年纳伦德拉·莫迪上台执政后,伴随着美国“印太战略”抬升印度的战略地位,印度强化大国领导力的意愿与能力显著增强。2015年2月,莫迪向驻外使团负责人讲话时表示,“世界渴望拥抱印度,印度也充满信心地向前迈进”,因此印度无需再做“平衡大国”而是要成为名副其实的“领导型大国”。这预示着印度外交的新一轮战略调整出现,不再甘当南亚区域性大国,而将争做全球议程的制定者、方案提出者与制度塑造者。那么,应如何理解莫迪任内印度外交政策调整的战略意涵及其在印度建设“领导型大国”进程中的成效,将是本文探讨的关键问题。

一、既有研究对印度外交政策调整的动因分析

对于莫迪政府的外交政策调整 ,既有研究主要分为“延续论”与“变革论”两派:在“延续论”看来,莫迪政府只是对已有议程进行了重新包装与品牌重塑,并未显著偏离政策传统,其论据主要包含两个层面:其一,在意识形态方面,“印度教特性”对外交的影响极其微小。拉杰什·巴斯鲁尔认为,印度教是莫迪政府外交中一个相对无关紧要的部分,印度教右翼思想虽在国内呈现出攻击性,但对外却是防御性的,“大婆罗多”概念未在印国内引起广泛兴趣,也并非政府的外交重点;其二,在内容方面,莫迪政府的五大外交支柱,包括尊严、对话、繁荣、安全和文化联系,以及物质力量运用模式、大国联系方式、大国关系偏好与寻求地位承认的途径等,都与前任政府没有明显不同。曼贾里·查特吉、凯特·沙利文两位学者认为,“实用主义转型”更多是一种政治宣传话语,莫迪不是独一无二的实用主义者,只是不得不根据国内和国际政治逻辑做出回应。

支持 “变革论”的学者则认为,莫迪政府外交体现出与尼赫鲁式理想主义的决然性割裂,形成了鲜明的“莫迪主义”。针对这种变革带来的影响存在正负两类评价,正面评价多为赞誉莫迪政府摆脱了诸多阻碍外交选择的陈腐观念,促使印度的国际地位显著提升。例如,拉贾·莫汉、阿尼尔班·甘古利等学者认为,莫迪政府对印度的对外目标赋予了更为清晰的定位以及大力推进目标的政治意愿,使印度国际角色的重新定位拥有了不可逆转的动力。这种积极判断在印度学术界、媒体评论界皆引起广泛回响。例如,阿鲁尔·路易斯认为,莫迪政府在外交风格上表现出“前所未有的实用主义”,在政策内容上体现为两大积极转变:第一,以公开对话与接触取代冷战外交残余;第二,以“世界一家亲”的印度教传统取代“新殖民主义”思维。哈什·潘特则将莫迪政府的外交总结为“志向与自信相遇”,称其有效利用了日益膨胀的民族抱负,并建立了与之相称的制度基础,在坚守传统文化精神的同时并未逃避全球承诺,使印度在国际社会中获得了“应有位置”。

然而 ,也有一些学者对莫迪政府外交调整的负面影响表示担忧。普拉格曼与德斯特拉迪聚焦于印人党政府的民粹主义属性,认为莫迪任内的外交决策全面集权于总理办公室,外交部等传统决策机构权威被严重侵蚀,决策的制度性束缚被削弱,增加了政策不确定性。此外,一些研究关注外交机构的“藏红花化”及其影响。基拉·胡朱指出,印度职业外交官的外交话语、优先事项以及礼仪培训等正逐渐背离世俗主义与国际主义原则,印度教特性预计在较长时期内将会对外交产生更为实质性的直观影响。

本文综合两派见解 ,认为莫迪政府于大国关系、周边关系、跨区域伙伴网络等方面的政策调整展现出对既有外交议程的延续与拓展,但外交风格更为主动、自信与冒险。实质性变革则主要集中于对软实力的发掘,特别是在对宗教文化元素的运用方面。本文以“领导型大国”目标为主轴,将全面梳理莫迪政府外交政策各个层面的形式性与实质性调整,并对其成效与制约因素予以评估。

二、内外因素助推下的印度 “领导型大国”战略

莫迪执政后 ,“领导型大国”成为印度“大国梦”目标的最新阐释,而“大国梦”的实现方式也由此出现变化。基于“多极世界”与战略机遇期研判,莫迪政府主张摆脱传统的“道义政治”,熟练运用实用主义准则实现本国利益最大化,但同时也强调从印度教文化中汲取民族主义灵感重塑国家身份品牌的必要性,利用印度教哲学为国际秩序提供道德规范来源,凸显印度外交的“藏红花化”的趋势。

(一)把握“多极世界”下的印度战略机遇

印度外长苏杰生曾明确指出 ,多极化是印度当代关系的核心。在印度政府看来,在多极化背景下,印度拥有与各大国自由建立灵活关系的外交空间,也有机会利用大国竞争以及全球治理体系转型增强自身话语权,扩展全球影响力。

为了抓住地位跃升机遇 ,印度对多极世界的追求也被笼罩上了一层道德规范色彩。根据莫迪政府的外交叙事,既有国际秩序已无法容纳力量格局的现实变化,同时也难以为各类全球治理难题提供有效解决方案。于是,印度自视为“全球南方”的领导者,呼吁以“改革的多边主义”重塑多边秩序,而印度将在这一秩序重塑的过程中实现由“规则接受者”向“规则制定者”转变。另一方面,国际环境也为印度国家能力建设带来发展机遇,“新印度”、“黄金时代”、“发达印度”等愿景标语的相继提出,展现了在国际环境利好之下莫迪政府对发展前景的积极研判,以及实现经济发展、消除殖民思维、培养文明自豪感、强化团结与公民责任感“五项决心”的战略自信。

总而言之 ,一体两面的“多极世界”与“黄金时代”是莫迪政府外交决策的基本背景依据,而“领导型大国”目标则是其基于上述环境定位对本国发展潜力作出的乐观预期,这不仅意味着印度经济、军事实力增长,还包括在国际事务中发挥领导作用。在这一系列乐观宣示的背后,民族主义也在印度外交中被极力凸显,并逐渐与国内政治动员紧密结合。相较而言,印度前几届政府皆倾向于使外交与社会关切保持距离,然而莫迪政府却为之注入了强烈的民族自豪感,将外交成就转化为公民评判政府的关键维度,这直接促使印度国民对国家受到的“轻视”更加敏感,强化了外交冒险的内驱动力。

(二)以“克里希纳的选择”推行“多向结盟”

多极化在带来战略机遇的同时 ,也带来了不确定性风险。为了使发展机遇落到实处,实用主义外交原则被莫迪政府高度强调,这在苏杰生的专著中被概括为“克里希纳的选择”,即摒弃“政治浪漫主义”,采用多种手段实现国家利益。在古印度史诗中,毗湿奴化身克里希纳,成为般度人首领阿周那的谋士,在俱卢之战中,阿周那因陷入道德困境而向克里希纳寻求建议。克里希纳劝阿周那履行战士职责以维护法则,不必考虑道德、功利与得失。苏杰生由此指出,印度应重温印度史诗中“行胜于言”的启示,摒弃因恐惧付出成本而不行动的“软状态”。在具体实践中,这种外交的主动性转变体现在以下三个方面。

第一 ,将“经济优先”作为定义国家利益的主要准则。莫迪政府认为,历史上印度外交拥有一种特殊的国际责任感,这时常会压倒追求自我利益的逻辑,削弱经济成就并使国民对发展前景感到悲观;为了摆脱道德政治的束缚,外交应成为推进经济利益的助手。建立弹性供应链、吸引外国直接投资、与全球印度侨民接触、提高在多边地区论坛中的参与度应被列为印度外交的优先事项。

第二 ,抛弃疑美主义约束,由中立向西倾转变。独立以来,印度国内精英对印美关系始终持有怀疑心理,但莫迪政府主张抛弃“疑美”情结,将深化印美伙伴关系作为扩大在大国之间周旋空间的关键筹码。在印美渐行渐近之际,印度也在与周边国家的地缘矛盾上逐渐采取更加激进冒险的立场,尤其展现出更加针对中国的意图。除了在边界问题上态度强硬,印度政府还推出对冲中国“一带一路”的一系列地区合作倡议,并且积极融入“四方安全对话”机制,在南海争端、台海局势等敏感议题上愈发与美西方国家的立场趋近。

第三 ,奉行“多向结盟”,广泛建立联系。印度的“战略自主”在历史上是强调独立自主、风险规避、警惕结盟的防御性概念。莫迪政府对其概念内涵进行了扬弃:自主性不仅作为目标本身存在,还被当作主动谋求“战略影响”的途径。另外,维持自主性的方式也不再是对一切风险的无差别规避,而是代之以积极建立多方联系、塑造外部环境的能动性以及承担更大外交风险的魄力,并且不排除结盟合作的可能性。2019年1月,时任印度外交秘书顾凯杰明确表示:“印度已摆脱不结盟的过去。今天的印度是一个以议题为基础的结盟国。”苏杰生也在专著中写道,业已失败的“乐观不结盟”必须让位于更加现实的“多重接触”,印度需同时兼顾“与美交好、管控中国、培育欧洲友谊、安抚俄罗斯、拉拢日本、吸引邻国”六个侧面。

(三)“世界一家亲”愿景下的“世界导师”定位

虽然莫迪政府更加强调利益交易的现实主义逻辑 ,但是其外交话语也大力推动印度式国际道德观,力图用理想主义包裹工具性利益。这既是为本国崛起建构合法化说辞,也意在管理自身国际形象,借助软实力手段助力实现“领导型大国”目标。印度外交历来以“热爱说教”的尼赫鲁式后殖民国际愿景著称,但随着印度教民族主义成为官方意识形态,印度外交开始转向强调自我呈现的“藏红花化”叙事。在莫迪政府及其代表的右翼力量看来,坚持“伪世俗主义”的中左翼政治精英无异于保持“新殖民主义心态”的买办阶级,他们对西方价值观的模仿没有把握“印度道路”的要旨,也未能使印度获得与自身实力匹配的国际认可。故而,在判定世俗主义道路失败的前提下,莫迪政府强调外交应全面回归本土价值,使印度教成为印度国际规范力量的重要来源,这也被视为印度实现“大国梦”的必要前提,正如苏杰生所言:“印度唯有真正成为婆罗多,方可实现崛起。”

另一方面 ,尽管莫迪政府意欲向世界彰显印度宗教文化传统,但其并未全方位倒退回宗教原教旨主义而舍弃进步主义叙事,而是力图使印度教与各种现代性概念在战略与规范层面并存相容,构建出一个在身份认同上去殖民化、去世俗化,但同时又具有科学民主特质的现代国家形象。然而,宗教与现代性之间在价值观、社会结构和生活方式上的冲突张力也使该形象的建构过程面临逻辑自洽的持久难题,如何在自我形象呈现时平衡这些难以兼容的元素,是莫迪政府复杂而长期的任务。

三、 “领导型大国”目标下莫迪政府的外交调整趋势

莫迪政府的外交思想根基在于 “领导型大国”的既定目标,以及践行实用主义准则、广泛构建合作关系、拓展国际话语权、回归印度教文明价值观的行动指南。在这些思想指导下,其政策调整的重点方向主要囊括大国关系(以印美关系为主轴)、周边关系、跨区域伙伴网络以及软实力四个方面。前三个方面在延续外交传统的基础上,通过宣告更具雄心的目标、扩大规模以及加速实施等方式对旧有外交议程进行了“莫迪化”处理;而软实力则是莫迪政府对外交进行原创性变革的主要领域,从根本上推动了印度国际身份的重新定义。

(一)印美防务合作的突破性发展

印美关系进展称得上是莫迪政府大国外交中最具实质性意义的突破。自 20世纪90年代以来,虽然印美关系取得了积极进展,但是受左派思维、“不结盟”政策惯性、后殖民地情感排斥等因素影响,印度精英对更深层的印美合作抱有本能的警惕。莫迪上台后,印度政府在印美利益趋同背景下宣称将克服“历史上的犹豫”,在多边互动中进一步向美国主导的“印太战略”轨道靠拢,愈加积极地接纳QUAD机制。莫迪上台后共7次访美,两国在防务、经贸、环境、技术等领域达成深化合作的共识。其中防务合作最引人注目,具体表现为情报共享、军队合作、国防贸易方面的交流力度显著上升。经过数年经营,印美防务关系目前已达到“准盟友”水平。

第一 ,情报共享范围扩大并且走向机制化。2016年6月,美国从法律上正式确认印度为“主要防务伙伴”(MDP),这使印度在获得美国高端军事技术和设备方面享有更多便利。除了2002年签订的《一般性军事信息安全协议》之外,在2016—2020年间,印美还先后签订了另外三项美国通常与其国防盟友签订的基础军事协议,允许军队从对方的军事基地获得补给,共享加密通信设备系统与机密情报信息。不仅如此,印美还有意签订其他“附加协议”以扩大情报共享范围,2023年3月,美国空军部长肯德尔在访印期间表示印美正在敲定一项空中信息共享协议。

在上述机制建设与运作实践中 ,中印边界成为了印美情报共享的主要“试验场”。2023年3月,多家美国媒体报道称在2022年12月的中印东章瀑布冲突中,印度根据美国提供的“可行动情报”对华采取行动,该情报分享过程在《基本交流与合作协议》(BECA)框架下进行,具体情报包括有关中国阵地、兵力的实时信息与“可操作卫星图像”。随着情报合作范围拓展,印美试图通过“侦察威慑”增加中国的行动成本。可以预见,若印美对“中国挑战”的理解未来进一步趋同,中印边界可能成为印美联手对华施压的重点领域。尽管美国直接介入的可能性不大,但其能够通过提供情报辅助、军备援助以及舆论施压等手段,间接助力印度应对中印边界动态。

第二 ,国防磋商与联合军演常态化。目前,印美两国已经实现外长防长“2+2”年度对话常态化,2018年以来成功举行了5次对话。同时,印美联合军演的频率也显著增加且走向例行化。截至2023年底,印美大型双边演习项目包括空军联合军演“应对印度”、陆军联合军演“准备战争”、陆军特种部队联合演习“霹雳”、海军特种部队演习“联合”,旨在加强人道主义援助合作的三军两栖演习“老虎凯旋”,以及“塔卡什”地面反恐联合演习。此外,印美还共同参与多项多边联合军事演习,其中最具代表性的是始于1992年的“马拉巴尔”海上联合军事演习。该军演最初系印美双边海军军事演习,日本、澳大利亚分别于2015年、2020年加入,这也是自2004年印度洋海啸救援行动以来QUAD所有成员国首次汇聚海军力量。

第三 ,军售与国防工业合作深化。在军售方面,印度常年稳坐全球最大武器进口国地位,其常规武器进口量占全球总量的11%,而俄罗斯是其主要进口源。莫迪执政后,印度政府打出国防“自力更生”旗帜,一边强化对本土国防工业的资金政策支持;另一边积极寻求军备进口多样化。根据斯德哥尔摩国际和平研究所数据显示,2018—2022年间,俄罗斯虽仍占印度军备总进口量的45%,但较之于前五年的64%有显著下降。美国对印军备出口则明显上升,占印度武器总进口量的11%,成为印度第三大武器来源国(仅次于俄罗斯与法国)。印度希望通过军购提高军事现代化水平,而印军订单也有利于美国国内的“再工业化”进程,此外,用美式武器“重新武装印度”也将印度进一步拉入美国的战略轨道。

在国防工业合作方面 ,印美也打造了可观共识基础。2019年12月,印美签订《工业安全附件》,旨在更好地实现机密技术与信息的“顺利转移”。2023年1月,印美发起“关键和新兴科技倡议”以解决监管障碍、调整出口管制为重点。同年6月,印美制定“国防工业合作路线图”,通用电气与印度斯坦航空公司签署共同为印度国产“光辉”战斗机制造美制F414涡扇发动机的谅解备忘录,这是美国首次批准非条约盟国生产其原创的战斗机发动机。可见,在技术转让、监管程序等方面,美国赋予了印度近乎与条约盟友同等的权限待遇,印美国防合作已然从单纯的买卖关系转化成了共同生产的伙伴关系,体现了美国对印度战略重要性的高度重视。

(二)“邻国优先”重整区域主义

为确保海外力量投射拥有稳定的南亚域内环境支撑 ,莫迪政府试图通过“邻国优先”政策纠正对邻国的忽视,巩固对次大陆地缘环境的管控。2014年5月,莫迪打破惯例邀请所有南盟国家元首出席其就职仪式,同时选择不丹作为首访目的地以彰显对邻国关系的优先考虑。2014年6月,时任印度外长斯瓦拉杰召集邻国驻印大使进行会谈,首次从商业、文化和互联互通三个维度解读“邻国优先”的基本内容,促进了该政策的明晰化与操作化。

总体来看 ,“邻国优先”政策的成果主要体现在两大方面,一是对邻国发展援助增加。莫迪上任后,印度政府加快推进以贷款与赠款,技术、设备和能力建设培训等形式向邻国提供支持,通过发展伙伴关系管理局向他国提供的信贷额度与前8年相比增长了近2倍,总额达325亿美元,其中对邻国的信贷额度从2014年的33亿美元增至2020年的147亿美元,印度全球软贷款的50%均流向邻国。在赠款方面,莫迪政府与阿富汗、孟加拉国、不丹、缅甸、马尔代夫、尼泊尔、斯里兰卡、毛里求斯、塞舌尔等国共签订了总额约为40亿美元的多个赠款援助项目,并且始终声称其援助的使用由需求方而非供给方主导。在大肆宣扬印度援助方式“尊重受援国家主权”的同时,莫迪政府还试图将中国“一带一路”倡议下的对外贷款污名为“掠夺性”项目,将本国的援助项目描述为中国的“仁慈版”替代,意图阻碍中国在南亚域内的影响力增长。③另一方面,莫迪政府还积极构建新型区域合作机制,不再将南盟作为其区域一体化政策的核心把手,而是将合作重点向东部转移,优先发展“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”(BIMSTEC)、“孟不印尼次区域合作”机制(BBIN)、“湄公河—恒河合作”机制(MGC)等以东部邻国为重心、排挤巴基斯坦的地区合作机制,这些机制以次区域合作方式有效重启了南亚一体化进程,扩大了印度对邻国施加影响的制度工具箱,同时也兼有对冲中国、加速“东进”布局的意图。

(三)构建域外伙伴关系网络

在重整南亚伙伴网络的同时 ,莫迪政府还根据不同地理区位及地缘动态推出针对性的政策,也就是针对印太地区的“东进”政策、针对中东地区的“西联”政策以及针对中亚地区的“连接中亚”政策。虽然这些相互呼应的区域政策并非肇始于莫迪任内,但无一例外都在莫迪上台后得到重新强调与进一步操作化。通过这些政策,印度试图拓展其地区和全球影响力,建立跨区域伙伴关系网络以应对复杂的地缘政治挑战,同时在经济、安全领域拓展利益、投射力量。

在上述印度的区域政策中 ,“东进”政策始终最受瞩目。该政策是莫迪政府对拉奥政府“东向”政策的重塑,但实践方式区别于后者:第一,超越了经济目标,涵盖安全领域;第二,关注范围从东南亚、东北亚扩大到了整个印太地区;第三,实施的紧迫性与优先排序均有明显提高。“东向”政策的最初目标是在亚洲的援助下加快印度经济发展,“东进”政策则是通过追求所谓“自由、开放和包容的印太地区秩序”来维护有利于印度的地区力量平衡,这在印度与东盟国家、日本、韩国等国的互动中均有所体现。

以印度与东盟国家的关系为例 ,除了在互联互通、数字金融领域推进双边合作之外,安全合作深化趋势近年来也日益突出。尤其是2020年以来,印度在南海问题上显现出调整以往中立立场的意向,在军售援助、联合军演与外交造势三方面动作频繁。2022年1月,印度向菲律宾出售印俄合作生产的“布拉莫斯”超音速反舰导弹;2023年6月,向越南赠送导弹护卫舰“基尔潘”号,并在同月举行的第五次印菲双边合作联合委员会之后首次明确呼吁遵守2016年的“南海仲裁案”结果;2023年11月,印度更是在中菲海域冲突再起之际向菲海岸警卫队提供7架直升机。这一系列加强介入南海争端的姿态变化也受到了美方推波助澜,美国助理国务卿克里滕布林克2023年6月即表示,期待美印“在南海问题上加强伙伴关系”,这表明印度在加强“东进”地区部署的同时,其涉华立场也与QUAD其他成员国愈发趋近。

在亚洲大陆西端 ,莫迪政府也积极加强中东布局。中东地区一直是印度侨汇收入与战略性能源的重要来源,但鉴于阿以冲突与印巴矛盾,印度历史上优先考虑与埃及、伊拉克等世俗国家的关系,对与海湾国家及以色列密切交往相对犹豫。莫迪政府对这种外交模式进行了反思,认为过于谨慎的立场使印度捍卫地区利益的需求与可供利用的外交资源之间缺乏匹配。2016年3月,印度外长苏杰生在首届“瑞辛纳对话”会议上提出印度应“向西思考”,“不再满足于被动地接受结果”。结合“多向结盟”思想,印度试图在保持中立的前提下与所有中东地区事务参与者发展战略合作关系,在向以色列示好的同时拉近与海湾国家的关系,并着手与伊朗重新接触。在多边领域,印度加入了被称为“中东版QUAD”的I2U2集团,推出“印度—中东—欧洲经济走廊”这一跨区域联通计划,强化了与西方阵营在印太地区之外的战略协同,同时也拓展了与中东各国开展地缘经济合作的空间。

最后 ,在地缘经济动力的驱动下,中亚地区也获得了重新关注。冷战期间,印度与中亚的交往一直附属于印苏关系,地理不便与印巴边境的棘手动态极大地制约了印度与中亚深化合作的可行性,中亚在印度的外交排序中相当靠后。进入21世纪,随着中亚成为大国能源竞争的重要场域,印度对中亚的“忽视”出现了初步转变,其中亚战略总体包括三层目标:其一,获取中亚地区的自然资源;其二,将中亚作为扩大印度经济影响力的“桥头堡”;其三,提升印度在中亚经济一体化中的地位。2012年6月,时任印度外交国务部长阿哈麦公布了印度的“连接中亚”政策,主张基于“4C”基点———商贸、互联互通、领事和认同感深化与中亚的战略合作。

2015年7月,莫迪成为首位访问所有中亚五国的印度总理,其“连接中亚”政策被注入了新动力,在国防、能源领域取得了双边合作进展。印度与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和土库曼斯坦签署了涉及军事技术合作的谅解备忘录,并与中亚多国签署铀供应协议以深化民用核合作。此外,多边合作也逐步推进:其一,推动地区互联互通改良项目,促进印度与中亚之间经伊朗的货物运输渠道建设。2016年,印度与伊朗、阿富汗签署关于恰巴哈尔港的三边协议,2017年加入《国际公路运输公约》(TIR公约),2018年加入《阿什哈巴德协定》,期间加速重启“国际南北运输走廊”(INSTC)建设,这些举措成为印度的欧亚互联互通愿景的重要组成部分。其二,积极参与地区多边机制。在经济方面,印度和欧亚经济联盟(包括哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦)于2015年成立联合研究小组,探讨自由贸易协定的可能性。更为重要的是,印度于2017年作为正式成员加入了上合组织,标志着其在中亚地区的角色发生了重要转变。其三,探索与中亚整体对话的方式。2019年1月,首次印度—中亚外长级对话在撒马尔罕举行,截至2023年共举办了4届;2022年1月,印度—中亚对话进一步升级至首脑层面,这些定期交流机制帮助印度拉近了与中亚的距离,使印度从地区观察者转变为重要的利益攸关方。

(四)重视对软实力资源的挖掘

“领导型大国”不仅包括硬实力提升,还囊括对软实力的充分利用。作为国家叙事推销的一部分,莫迪政府尤为擅长讲述“印度故事”,热衷于利用多方面软实力资源为其“大国梦”服务。在莫迪政府看来,宗教与现代性是可兼容并存的概念,其软实力外交与国家形象构建因而也呈现双重面向:一方面,强调“西南方”先锋国家的自我定位以及进步主义;另一方面,突出印度教文明侧面,利用宗教传统重塑国家品牌。

首先 ,构建负责任的民主大国形象。虽然莫迪政府的国内民主饱受批评,但却在国外加大对民主的宣传。莫迪政府宣称民主并非西方舶来品,而是植根于印度的古老过去,印度历史研究理事会等国内学术组织为此进行了大量考究论证工作,试图为古印度的“民主传统”提供学术依据。在2021年12月的首届“民主峰会”上,莫迪将民主精神描述为印度文明“不可或缺的组成部分”,同时还援引2500年前印度存在民选共和城邦的“历史证据”当作论据,多次将印度描述为“民主之母”,称民主“在印度不仅是一种治理制度,也是一种生活与思维方式”。“民主之母”也逐渐进入了印度的外交词典,与“印度是世界上最大的民主国家”的旧提法并用。

其次 ,积极争取为“全球南方”代言。2023年1月,印度主办“全球南方国家之声”线上峰会,总计125个国家参会,但中国不在其列。在开幕致辞中,莫迪向与会代表表示,“你们的优先事项就是印度的优先事项”,印度愿意向发展中兄弟国家分享发展经验。此外,在印度就任二十国集团(G20)轮值主席国之际,莫迪政府多次表示将在发展中国家因俄乌冲突饱受债务、粮食与能源危机困扰的背景下,利用G20平台“为全球南方发声”。会议期间,非洲联盟顺利加入G20,这被印度媒体当作印度全球南方领导力的关键论据加以大肆宣扬,部分印度媒体也跟随西方的舆论攻势强化“债务陷阱”等对华污名,以此“证明”印度能够更好地代表发展中国家与西方密切协调,更有“资格”引导全球南方。

再次 ,强调印度教包容的意识形态优越性。莫迪政府试图突出以印度教为底色的文明身份,通过瑜伽与冥想、宝莱坞电影、教育与语言、侨民等向外推广印度教文化价值观。2014年,印度成功游说联合国将6月21日确定为“国际瑜伽日”,并在同年11月成立传统医学部负责瑜伽的研发、管理和推广。此外,莫迪政府还有意识地强化与印裔侨民的互动,将其视为盟友、捐助者和印度故事的“书写者”,与侨民会面成为莫迪外事出访的固定行程。就经济联系而言,印度政府推出海外公民证计划(OCI),为侨民提供定期存款、共同基金、政府债券和国家养老金计划(NPS)等一系列注资渠道,以最大程度地吸引侨民投资,北方邦政府还创造性提出“母国计划”,允许侨民为家乡基础设施建设提供资金。就文化联系而言,每年的1月9日被设立为表彰侨民贡献的“印度侨民节”,“了解印度项目”“侨民朝圣游项目”分别于2014年、2019年推出,旨在对年轻一代印裔侨民推广印度文化遗产。这些政策意在建立一个忠于东道国、支持原籍国的全球印裔社区,激励各地侨民对东道国政治、经济政策形成有益于原籍国的积极影响。

四、莫迪政府 “领导型大国”建设的成效与制约

整体来看 ,莫迪政府利用“领导型大国”这一概念对印度的“大国梦”进行了重新诠释,并且通过强化大国关系、优化周边外交、拓展跨区域伙伴网络和创新软实力手段,在“领导型大国”建设方面取得了一定成效。然而,该目标也面临经济发展痼疾、社会分裂、与西方关系内生限度以及中印边境争端等问题的制约。此外,印度教元素以及民族主义的伸张也在外交中引发了一些争议,对国家形象产生了负面影响。

(一)印度大国领导力的建构成效

不可否认 ,莫迪政府为印度外交带来了积极自信的“目标感”,以综合软硬实力的民族主义话语对印度成为“领导型大国”的构想进行阐述与实践,更加擅长将印度崛起的客观可能性与自身主观政治意愿转化为切实战略成果。同时,外交灵活性又使印度获得一种“不可预测性”,使该国的战略存在感有所上升。用潘特的话来说就是,“莫迪政府在外交方面取得的最大成功,就是让对话者提心吊胆。”总体来看,印度大国领导力建构在以下三个方面取得了明显成效。

第一 ,国际影响力提升。在多边领域,印度作为南北之间关键调解者的自我角色定位取得了初步成效。数据表明,到2045年,印度对全球南方的影响力将超过英国、法国,仅次于美国与中国。印度也形成了独特的南方发展计划:在技术领域,印度积极向“全球南方”输出数字公共基础设施(DPI),提议设立以推广印式DPI建设经验为目的、名为“同一未来联盟”(OFA)的多边机构。在教育领域,印度理工学院于2023年11月在坦桑尼亚开设了第一个海外校区。在卫生领域,印度凸显“全球药房”地位,在新冠疫情期间积极进行“疫苗外交”与药品援助。在金融领域,印度的“信贷额度计划”(LOCS)于2019年已扩展至亚洲、非洲、拉丁美洲与加勒比、大洋洲和独立国家联合体的63个国家。

与此同时 ,印度在多边机构改革方面也表现积极,在全球治理中发挥更大作用。在担任G20轮值主席国期间,印度成立独立专家组,为提高多边开发银行效率、加强多边主义、性别平等、数字化转型和农业可持续发展等议题推出了一系列改革倡议。在气候变化领域,印度在2015年第21届联合国气候变化大会(COP21)期间从根本上调整了此前的防御性、否定性立场,鲜明地提出“国家自主贡献”承诺,迅速批准《巴黎协定》并牵头发起“国际太阳能联盟”(ISA),积极夺取太阳能治理领域的议程设置权。整体来看,主动作为使国际社会对印度国际地位的主观评价有所提高。皮尤研究中心2023年8月的调查显示,主要大国对印度国际角色的看法趋于积极,46%的成年人认可印度的国际贡献。

第二 ,区域领导力增加,跨区域伙伴网络逐渐成型。南亚一体化长期处于较低水平,该地区规模最大的传统合作机制———南盟(SAARC)因印巴冲突的再度激化,自2014年后几乎处于功能性解散状态。在此背景下,印度选择放弃全区域整体联合路径,全面转向BIMSTEC、BBIN、MGC等次区域合作机制,这虽不可避免地割裂了南亚一体化网络,但也为陷入僵局的一体化提供了重启方向。整体来看,这些次区域合作机制规模小而精,囊括议程数量较少,更加侧重具体技术领域而非政治清谈,更具操作性与务实性,在推动区域互联互通、经济合作以及应对非传统安全问题方面取得了一定成果。除了重构区域一体化路径,印度基于“邻国优先”战略加快推进双边贷款与赠款、技术、设备和能力建设培训,也在一定程度上使印度强化了对邻国的地缘经济影响力。

在跨区域伙伴关系方面 ,“多向结盟”政策使印度得以平衡不同双边关系之间的张力,这使其能够双重受益于相互对立的两大国际进程:“印太战略”的制度化趋势(例如IPEF、QUAD)与以“金砖”扩容为代表的“全球南方”先锋的重启进程。此外,“东进”“西联”等针对性区域政策也使印度与各地区之间的联系广为拓展,提升了该国在不同区域事务中的话语权。目前,“印度—中东—欧洲经济走廊”“国际南北走廊”以及通过奥迪沙海岸和印东北到达更广泛印太地区的联通计划，这三个由印度积极牵头的大型跨区域联通项目正在规划与初步实践中,若上述项目成功落地,印度在全球贸易中的地位和对外贸易的便捷性将显著抬升。

第三 ,国内经济发展、国防现代化获取“反华红利”。在美西方大肆宣扬供应链安全理论的背景下,印度成为产业转移的主要目的地,在叙事与实践上表现出对西方“去中国化”的高度配合,增强了与美西方的经济政策协调,与之共同发起“印太经济框架”(IPEF)并加入了除贸易以外的供应链、清洁经济和公平经济三大支柱。在国内,莫迪政府一边意图降低国内市场对中国产品的依赖,一边吸引供应链自华转移,与“印度制造”倡议下的各类激励计划对接。在国防领域,印度则通过与美国、法国等国的防务合作和军购协议获得了先进技术和装备,尤其是美国因印度在印太地区制华布局中的关键地位,在技术转让、联合研发方面给予印度以实质性助力,这为印度国防现代化带来了显著进展。

(二)印度大国领导力建构面临的挑战

尽管外交成效颇丰 ,印度的国内硬实力赤字、社会分裂等深层痼疾仍显著制约该国向“领导型大国”转变的进程。另外,外交“藏红花化”也对印度的国际形象形成了负反馈作用,加剧了国内以宗教为核心的身份冲突。另一方面,印美关系内部存在一定分歧,中印关系仍存在恶化风险。

在经济方面 ,印度的劳动力、土地、资本等生产要素的自由组合仍面临诸多制度性障碍,裙带主义、贫富差距、南北不均、基建落后、规则冗杂与人员成本等问题依然突出。此外,印穆矛盾、东北部族群冲突等社会裂痕皆显现再度恶化趋势,国族整合的欠缺限制了外交的总体有效性。例如,2023年5月爆发的曼尼普尔邦骚乱便从两个方面给莫迪的“东进”计划蒙上阴影,不仅破坏了连接印缅通往东南亚跨境路线的稳定,还降低了投资者在“东进”框架下在印东北部进行关键投资的动力。另外,2024年大选中“莫迪浪潮”的显著退却,也使印人党政府受到的来自联盟伙伴、反对党的牵制陡然增加,影响了其外交雄心的完全发挥。

在意识形态方面 ,印度教民族主义对印度的国际形象与外交关系形成了一定负面作用。印度教特性中固有的文化沙文主义加剧了与邻国的信任赤字。例如,莫迪政府针对孟加拉裔穆斯林移民的歧视性政策对印孟关系稳定造成了损害,2021年3月莫迪访孟加拉国期间,孟国内数度爆发反莫迪抗议活动。2023年6月,莫迪政府在新落成的议会大厦中安置了一幅展示“大婆罗多”疆域的壁画,将历史上曾受印度文化影响的次大陆国家全部划入印度边界之内。这种极具印度教右翼色彩的“印度教国家”构思遭到了邻国的强烈反对,强化了这些国家的不安全感。

在大国关系范畴内 ,意识形态整体右倾以及政治集权趋势也削弱了印度与西方宣称的“共同价值观”根基,使西方国家国内舆论对深化与印度关系的疑虑上升。例如,2023年7月,欧盟议会通过决议呼吁印度政府切实制止曼邦骚乱、保护宗教少数群体,该决议被印度政府称为反映欧洲“殖民心态”的“内政干涉”,在印欧之间引发摩擦。印美关系方面,福音派基督教团体等有影响力的美国选民普遍不满印人党对宗教包容的损害及其政治集权举措。2023年6月,75名美国国会议员在莫迪访美前夕联合致信美总统拜登,要求其与莫迪讨论印度政府侵犯人权的行为,以“诚实、直率方式”讨论“朋友之间存在的分歧”。2023年9月,印度特工涉嫌在加拿大境内谋杀锡克教分离运动领导人的指控引发了印加之间严重的外交纠纷,并促使整个西方世界对印度的国家形象进行重新评估。

实际上 ,印美分歧远不止价值观错位。尽管较之于前任政府,莫迪任内印美关系的合作深度达到了新高度,但这主要受利益导向的实用主义驱动———印度希望从美国获得先进技术以此增强经济、军事能力,但并不认为需要对美国的援助给予深层回报。与此同时,本土主义、民族主义也使印度在情感上无法接受自己成为美西方的价值观附庸。苏杰生在2022年全球安全论坛上就曾直白表示:“欧洲务必要摒弃‘欧洲问题属于世界问题,然而世界问题并非欧洲问题’的思维模式。”该表态在印度国内广受赞誉,集中呈现了当代印度的民族自豪感与西方国际秩序主导权之间的深刻张力,这种张力虽在中国这一“共同威胁”的掩盖之下被有意忽略,但其限制了印度与西方国家的关系上限,埋下了矛盾的种子。

就军事合作而言 ,美军的战略目标是实现“互操作性”,将印度纳入联盟战争。相比之下,印度则更多是将与美国的联合军演视为政治象征,明确表示无意加入“北约+”。另外,双方还在诸多具体问题上存在广泛分歧。例如,在锡克教分离问题上,印度将“卡利斯坦”支持者视为恐怖分子,美国则将其视为正常意见的表达;在孟加拉国,美印对人民联盟政府的看法对立,美国注重选举民主,倾向于反现任,然而印度则将区域稳定置于优先地位,对现政权予以支持;在伊朗,美国不满印度在恰巴哈尔港与伊朗合作,而印度对美国的制裁威胁不予理会;在阿富汗,印度对美国仓促撤军颇感不满;在缅甸,印度继续与美国回避的军政府接触;而印美之间最明显的分歧,则体现在俄乌冲突期间两国对俄罗斯的不同态度上。

最后 ,中印关系恶化也深刻制约了印度大国领导力建设,印度在边界问题上的对华冒险主义、难以转圜的“边界问题第一性”立场所产生的外溢效应,进一步加剧了中印认知错位。但不可否认的是,良好的中印关系对于印度的经济发展与国际话语权的提高是必要前提,印度的对华客观需求短期内无法扭转,这也是其实现“印度制造”与国际地位跃升所必须依靠的因素。

结语

在全球秩序剧变背景下 ,印度积极把握国际结构调整带来的正反馈,认为印度正迎来前所未有的战略机遇。印度外交部长苏杰生声称:“印度与美国和中国的互动是决定亚洲和全球战略平衡的关键因素之一。”基于此,印度通过积极开展大国外交,意图强化自身在印太地区的枢纽大国角色。但需要看到,在2020年加勒万河谷中印边界冲突之后,“反华”逐渐成为印度政坛的“政治正确”,印度外交政策调整受中印关系及其边界问题冲击。在中美战略竞争加剧的大背景下,莫迪政府的外交政策调整将推动与塑造新一轮大国博弈进程,但能否助力印度真正成为“领导型大国”尚存疑问。

作者：胡可怡（作者是中国人民大学国际关系学院博士研究生）

曹德军（作者是中国人民大学国际关系学院副教授）

转载自《南亚研究季刊》 2024年第2期。