【民银研究】2025年财政预算草案的五大亮点

民银研究 · 公众号 · · 2025-03-19 22:38

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【内容摘要】

近日，财政部发布《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《报告》），在全面复盘2024年财政运行和主要财税政策落实情况之后，对2025年财政政策进行部署。总体来看，2025年财政政策更加积极有为，主要体现在力度更大、结构更优、效能提升等方面。

其一， 政策取向更加积极，彰显了政策会持续加力稳增长的决心，有助于提振市场信心、放大政策效应。 其二， 通过提高赤字率、扩大超长期特别国债和地方政府专项债发行规模、加强财政资源统筹等方式，显著加大财政支出强度，更好发挥逆周期调节作用。 其三， 着力提高收入质量，措施包括激励地方主动发展经济、做大收入“蛋糕”，稳步推进规范税收优惠政策工作，规范非税收入管理。 其四， 继续提高中央债务占比，并转移支付给地方使用，从而减轻地方债务压力、保障基层财力稳定。 其五， 提高政策效能，充分发挥财政政策的牵引作用和乘数效应。

一、取向更加积极

《报告》贯彻落实中央经济工作会议和《政府工作报告》 “实施更加积极的财政政策”部署，提出“2025年财政政策要更加积极，持续用力、更加给力”。

持续用力， 就是要与去年四季度以来推出的增量政策相衔接，及时出台新的有力度的政策，进一步巩固前期政策成果。 更加给力， 就是要用好政策空间，加强超常规逆周期调节，提高调控的前瞻性、针对性、有效性，使政策力度更大、效果更好，为高质量完成“十四五”规划目标任务、实现“十五五”良好开局提供有力保障。

“更加积极”的政策取向，既是对冲外部环境变化带来的不利影响、持续增强经济内生增长动力的现实需要，也是财政更好发挥国家治理的基础和重要支柱作用的应有之义。

一方面，今年外部环境变化带来的不利影响加深，全球经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，地缘政治紧张因素依然较多，可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击，而国内经济回升向好基础还不稳固，面临有效需求不足、部分企业生产经营困难、民生领域存在短板等问题。

另一方面，实施更加积极的财政政策，有助于解决短期问题，包括激发市场活力、稳定经济增长；解决经济中长期发展中的重大问题，强化打基础、利长远、可持续、稳中有进，推动高质量发展；还可以持续增进民生福祉，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

二、加大支出强度

根据《报告》，今年通过提高赤字率、扩大超长期特别国债和地方政府专项债发行规模、加强财政资源统筹等方式，将显著加大财政支出强度，更好发挥逆周期调节作用。广义财政支出（一般公共预算支出+政府性基金预算支出）规模达42.19万亿元，比去年年初预算增加1.62万亿元；同比增速目标达9.3%，比去年加快1.4个百分点。

一般公共预算方面， 支出规模29.70万亿元，比去年增加1.15万亿元；支出增速由去年的4.0%上调至4.4%。考虑到非税收入的不可持续性，今年一般公共预算收入较去年下调4100亿元至21.99万亿元，但得益于赤字规模有较大幅度增加，支出规模进一步扩大、支出增速抬升，从而有力支持有效需求扩大和经济结构调整。今年赤字率按4.0%左右安排，比去年提高1个百分点，创历史新高，向市场传递了政策持续加力稳增长的决心，赤字规模比去年增加1.6万亿元至5.66万亿元。

政府性基金预算方面， 支出规模12.49万亿元，比去年增加4690亿元；支出增速由去年的18.6%上调至23.1%。今年，随着房地产市场企稳，国有土地使用权出让收入降幅有望收窄，加之超长期特别国债、专项债和中央金融机构注资特别国债对资金缺口的补充，政府性基金预算支出增速目标创2020年以来新高。其中，超长期特别国债发行1.3万亿元，比去年增加3000亿元，更大力度支持“两重”项目，加力扩围实施“两新”政策；特别国债发行5000亿元，用于支持六大行补充核心一级资本，预计可提升六大行核心一级充足率0.5个百分点左右，助力提升六大行经营质效，增强信贷投放能力；地方政府专项债发行4.4万亿元，比去年增加5000亿元，用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

三、提高收入质量

《报告》下调了今年财政收入，广义财政收入比去年年初预算减少1.25万亿元至28.23万亿元，其中全国一般公共预算收入和政府性基金预算收入分别比去年年初预算减少1.52万亿元、8303亿元至21.99万亿元、6.25万亿元。

这主要是考虑到，房地产市场仍处于调整转型期，今年土地出让收入或将延续负增长，在一定程度上减少了地方可用财力，而非税收入高增不可持续，过度依赖资产处置可能会削弱国有资本的整体实力。2024年，为了弥补减收缺口，各级政府多渠道盘活国有资源资产，带动国有资源（资产）有偿使用收入和国有资本经营收入增加，非税收入同比增长25.4%，显著高于上年-3.7%的增速。

对此，《报告》强调“提升财政收入质量”，并提出了三个方面措施。一是安排促进高质量发展激励资金500亿元，比上年增加100亿元，激励地方主动发展经济、做大收入“蛋糕”。二是优化增值税留抵退税政策，稳步推进规范税收优惠政策工作，确保宏观税负水平基本稳定的同时，税收优惠政策的针对性、有效性增强。三是依法严格税收征管，规范非税收入管理，坚决防止和纠正乱收费、乱罚款、乱摊派等问题。

四、优化债务结构

根据《报告》，今年继续提高中央债务占比，并转移支付给地方使用，有利于减轻地方债务压力、保障基层财力稳定。

2025年新增政府债务11.86万亿元，比去年增加2.9万亿元。其中，中央政府发债6.66万亿元，比去年增加2.32万亿元，占新增债务总量的比值从去年的48.4%提高至56.2%；而地方政府发债5.20万亿元，仅比去年增加0.58万亿元，占新增债务总量的比值从去年的51.6%下降至43.8%。

与此同时，2025年中央对地方转移支付10.34万亿元，较去年的10.20万亿元进一步提高；剔除通过2023年增发国债结转2024年资金安排的灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金等一次性因素后，同口径增长8.4%，较去年上升4.3个百分点。

将中央作为加杠杆的主力，主要是考虑到当前地方债务负担相对较重，而中央债务负担相对较轻。近两年，随着一揽子化债方案深入落实，地方政府加快置换隐性债务，使得显性债务余额增长较快，2024年末已达47.54万亿元，地方政府杠杆率上升至35.2%，推动政府部门杠杆率上升至60.8%。而2024年末中央政府的国债余额和杠杆率分别为34.57万亿元、25.6%，均显著低于地方政府水平，加杠杆空间更大。且相对地方而言，中央发债成本更低、周期更长，有助于降低整体政府债务成本，并为地方财政腾出空间。

五、提升政策效能

鉴于国内外环境变化带来的影响将持续向财政传导，今年财政收支矛盾仍然突出，需要用好财政资金，充分发挥财政政策的牵引作用和乘数效应，《报告》聚焦提高政策效能，提出了五个方面针对性措施。

一是大力优化支出结构。 《报告》将“支持扩大国内需求”前移至支出政策的首位，取代了现代化产业体系建设的位次，主因在外需不可避免受到冲击的情况下，稳增长还应以扩大内需为主，尤其是消费需求将成为政策支持重点。消费方面，《报告》围绕提升居民消费能力和意愿、优化消费环境、提高供给质量，部署了8项举措，充分体现了统筹提振消费与改善民生、推动形成消费和投资相互促进的良性循环的政策思路。投资方面，则侧重于提高投资效益，主要是统筹用好各类政府投资资金，以政府投资有效带动更多社会投资。

二是主动靠前发力。 《报告》要求，“各项工作能早则早、靠前实施”，旨在避免前紧后松可能引发的政策效果不及预期。主要措施包括，切实加快财政资金拨付和支出进度，尽快形成实际支出，确保基层“三保”按时足额支出；加速推进地方存量隐性债务置换工作，今年置换债额度有望在一季度基本发完，从而缓释地方化债压力、减少利息支出；优化专项债券项目审核和管理机制，通过开展专项债券项目“自审自发”试点，加快专项债券发行使用，助力扩大有效投资；开年即第一时间下达部分超长期特别国债资金，支持地方“两新”工作开展，实现政策衔接和资金接续。

三是强化预期引导。 《报告》首次提出，在财政政策实施过程中，要“引导预期”，“注重倾听市场声音，积极回应舆论关切，提升政策引导力、影响力”，有其必要性。一方面，提升财政政策透明度，健全可置信、常态化、制度化的政策沟通机制，做好政策沟通和预期引导，是现代财政政策框架的题中应有之义。另一方面，通过政策层面的主动沟通、靠前沟通，可以使市场和公众对未来财政政策取向、意图的理解更加充分，从而自发形成稳定预期，合理优化自身决策，财政政策调控就会事半功倍。

四是打好政策“组合拳”。 《报告》要求，“强化财政政策与货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合”。稳增长方面，财政政策通过扩大举债规模，加强重点领域保障；货币政策通过降准、在二级市场买卖国债、开展买断式逆回购操作，以及适量续作MLF等方式，适时向市场注入中长期流动性，配合国债、地方债顺利发行。促消费方面，财政政策对重点领域的个人消费贷款给予财政贴息，对与老百姓生活密切相关领域的经营主体贷款分类给予贴息；货币政策进一步便利消费领域融资。增后劲方面，财政政策选准选好项目，管好用好超长期特别国债和专项债资金，更大力度支持“两重”和社会民生等领域建设；货币政策强化超长期贷款等配套融资。

五是加快财税体制改革。 《报告》提出，“按照党的二十届三中全会关于深化财税体制改革的部署，加快落实各项改革任务。” 预算制度方面，主要是深化零基预算改革。开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。税收制度方面，围绕增加地方自主财力，适当扩大地方税收管理权限，深化地方附加税改革研究，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方。央地间财政关系方面，深入推进省以下财政体制改革，提高市县财政保障能力。