作者｜
尼古拉斯·穆德
(Nicholas Mulder)
康奈尔大学现代欧洲史专业助理教授，他定期为《外交政策》和《国家》等供稿，经济制裁是他的研究重点之一
现
代经济制裁有两个突出特点，一是其与法律规范的强制执行之间的联系，二是其背后的国际法与国际经济图景。在中世纪与现代早期的大部分时间当中，“制裁”（sanction）一词（源自拉丁语sancire，意为批准、认可）都意指“许可”。例如，在中世纪教会与天主教君主的宫廷中，通过颁布“国事诏书”（pragmatic sanctions）来许可女性继承人继承大统的情况是很常见的。然而，自19世纪末以来，“制裁”一词的含义开始发生微妙的变化。随着全球经济一体化的程度越来越深，这一国际秩序究竟秉持何种原则的问题变得愈加紧迫。此时，“制裁”一词获得了第二层含义，即“担保”或“强制执行”。由于19世纪的国际体系是列强统治下的、奉行文明等级论的体系，其所遵循的国际法为欧洲公法，所以，这一时期的制裁被认为是维护“文明”、对抗“野蛮”的惩戒性措施。就其规模与性质而言，这一时期的国际秩序与古代雅典人生活的爱琴海世界完全不同。在19世纪中叶全球化开启之前，现代意义上的经济制裁——将危害现行国际秩序的政治体排除在全球性物质交换之外来维护国际秩序——缺乏必要的经济前提与文化条件。
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《经济制裁：封锁、遏制与对抗的历史》
[美] 尼古拉斯·穆德
著
李旭
译
中国科学技术出版社
2024年3月
虽然经济压力这一武器相当古老，但通过经济制裁来维护国际秩序的做法明显是现代人的创制。本书所采取的对“制裁”的狭义定义有助于将其与贸易、工业、技术以及援助等相关但又不完全相同的政策工具区分开来。例如，人们经常将关税制度称为“贸易制裁”。但这一系列政策工具与本书所试图追溯的经济制裁之间有着至关重要的区别。关税是保护特定经济体或国内特定产业免受竞争冲击的一种法律形式，而经济制裁则是一种进攻性武器。尽管在某些方面，经济制裁可以通过国内立法实施，但其目标却超越了实施经济制裁之国的国界；同时，经济制裁还旨在打击一个或多个其他国家。关税类似税收，其作用在于迫使商业往来变得更加昂贵、更加困难，但并不直接切断商业往来；而制裁则旨在切断某一特定商品的流通，在这一点上，经济制裁主要受封锁技术的影响。这两者之间的关键区别在于，制裁是在外部限制交换，发起国试图在受制裁国的外部对其施加压力。
关税与制裁的共同之处在于，这两项措施都是禁止性的，只不过在禁止的程度上有所不同。在现代早期，随着禁止性措施的不断扩张，描述这些措施的词汇也在不断丰富。禁运（embargo）——源自西班牙语动词embargar，意指逮捕——一词最早出现于16世纪，用以指代扣押停泊在哈布斯堡港口中的敌船的皇室法令。但不同的欧洲国家在执行这一系列禁止性措施时，程度有所不同。本国商人与敌国保持贸易往来的情况并不少见。在西班牙镇压荷兰叛乱的八十年战争（1568—1648年）期间，仍有很多荷兰商人将货物卖到西班牙，但是由于西班牙的禁运措施，他们无法在回国时带回西班牙生产的货品。在他们眼中，和敌人做生意来赚钱并非对本国独立事业的背叛，恰恰相反，这是一种积累财富的方式，通过积累财富，荷兰才能继续与西班牙作战，争取独立。因此，商业逻辑与战争逻辑之间经常相互对抗，而且在这一时期，商业逻辑往往能占据上风。
17世纪中期，大多数欧洲语言中都出现了用以指代围困城市、岛屿以及特定领土的“封锁”（blockade）一词。有两个因素限制了封锁的运用：第一，封锁是一种交战行为；只有双方处于交战状态之下，才能使用封锁这一措施。为了实施封锁，各国必须正式宣战。因此，封锁属于交战行为，而非仅仅是一个行政问题。乔纳森·斯威夫特（Jonathan Swift）称，18世纪20年代，一位英国军官表示：“绅士只应当在军队当中接受教育……我很乐意看看你们这些学者究竟打算如何利用自己所学的名词、动词、哲学以及三角学来进行围城或封锁。”只要处于战争状态，军队就可以对平民施加巨大的压力。然而，当和约签署后，就必须解除封锁，恢复自由贸易。
第二个限制封锁的因素是物质上的。现代早期经济战争的主要目的在于减少敌国的收入、遏制流入敌国的资源；只有在围困某一特定的城镇之时，才有可能让当地自给自足的百姓挨饿。大多数疆域较大的农业国能实现相对的自给自足，而这意味着这些国家所需承受的外部压力并不算大。切断商品往来，阻止殖民地原材料流入敌国等措施能给其造成一定程度的损害，然而大多数国家对海外贸易的依赖程度并不高，仅通过施加物质上的压力还远不足以赢得一场战争。
19世纪之前，各国之间的相互依赖较为有限，这使近代的经济压力在质量与数量上都与现代的经济制裁有所不同。但从拿破仑时代开始，英国就开始更为系统地利用商业渠道对外施加压力。在1814—1815年的维也纳和会上，外交大臣卡斯尔雷勋爵（Lord Castlereagh）提议，为了能让大会反对奴隶贸易的国际宣言得到重视，可以组织一场抵制使用奴隶制造的商品的运动。如果这项提议能得到接受，那么西班牙、葡萄牙与法国就不得不逐步取消跨大西洋的奴隶贸易。尽管这一提议没能真正实现，但其表明人们越来越意识到，通过限制贸易可以达成某些人道主义目标。
然而，总体而言，将特定国家排除出全球交流体系之外的做法，与19世纪资本主义扩张带来的更大规模的自由流动相悖。如今，历史学家普遍将19世纪40年代到1914年之间的这一段时间称作“第一个全球化的伟大时代”。不过，学者们不常提到的是，这一全球化进程的一个重要支柱是越来越多的法律条款保护私有财产免受国家间冲突影响。这种将战争与商业区分开来的理论借鉴了启蒙运动的思潮。卢梭的《社会契约论》认为，“战争绝不是人与人的关系，而是国与国的关系……一个国家只能与别的国家为敌，而不能与人为敌。”在拿破仑时代，这一观点成为所谓的卢梭-波塔利斯主义（Rousseau-Portalis Doctrine）的基础，这一理论认为，作为个体的平民不应对其政府的行为负责。因此，即便是在战争当中，作为公共政体的国家也不得侵犯私有财产。这一理论迅速成为欧陆各国法律、政策制定与外交实践中的主导思想。
在现代人看来，19世纪的战争对商业与金融的保护程度几乎达到了令人难以置信的地步。在英俄克里米亚战争期间（1854—1856年），英国财政部仍在向沙俄政府偿还先前的贷款。与此同时，沙俄也忠实地向居住在英国的俄国国债持有者支付利息。一位英国官员认为，“对一个文明国家而言，在战争期间向敌人偿还公共债务是无可争议的。”1856年的《巴黎宣言》（The Paris Declaration）——第一个允许所有国家加入的多边条约——进一步保障了全球化所需的海洋航行自由，即规定交战各国不得扣押在公海上运输的“自由货”（free goods）。与此同时，陆战当中也存在类似规则。当意大利贵族起兵反叛维也纳时，他们仍能从自己在奥地利控制下的伦巴第地产中获得定期收入。意大利统一之后，其与奥匈帝国以及美国签署了条约，确保在冲突当中不扣押平民财产。在1864—1871年为统一德国而进行的一系列战争中，普鲁士也遵循了这些原则。只有在极少数情况下，德国才会出于政治目的对他国实施金融限制，例如1887年，俾斯麦颁布了对俄罗斯的贷款禁令，而这恰恰能证明，在通常情况下，地缘政治与市场之间是相互分离的。俄罗斯政府主张交战国土地上的私有财产不可侵犯，这一原则经由1907年第二次海牙和平会议达成的公约而得到推广。欧洲各国的传统贵族和新兴资产阶级都支持将战争与商业分离：对贵族而言，无关商业的战争满足了他们对荣誉的追求，同时也保护了他们在土地上的财富；而对新兴资产阶级来说，如果财产与合同能够不受影响的话，那么他们也就能容忍不时发生的武装冲突了。经济学家卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）将19世纪的这一安排描述为：“一方面以极端严格的方式防止全面战争，另一方面在无休止的小规模战争中开辟出一片空间，以维护和平贸易。”由于公共战争与私人经济生活之间相互隔绝，在自由放任的自由主义理论框架之下，经济制裁几乎不可能成为一项影响经济与社会的国家政策。
在19世纪，两个因素的出现导致这一旨在将战争与商业相互隔绝的系统出现问题。第一个因素是欧洲各国日益兴起的帝国主义政策。在这一政策的指导之下，欧洲各国经常对“文明”世界以外的民族发动战争，而在这些“文明”对“野蛮”的战争中，欧洲国家并未遵守战争与商业相互分离的原则。其中的一个表现即是和平封锁的兴起，在19世纪，和平封锁相当常见，且其与19世纪的制裁最为相似。随着英法两国在其他大陆的商业影响力与日俱增，他们开始利用和平与公开宣战之间巨大的灰色地带做文章。19世纪20年代，英法两国第一次在未宣战的情况下实施封锁，当时两国旨在利用和平封锁为反抗奥斯曼帝国的希腊武装提供支援。在随后的几十年里，伴随和平封锁而出现的侵略行动——例如海上搜捕、炮击等——越来越多。列强动用和平封锁的常见目的是迫使受封锁国偿还债务、保护本国的海外公民与财产。1827—1913年，帝国主义列强至少采取了23次和平封锁来迫使弱小国家屈服。这种无须正式宣战即可动用的经济武器之所以能够兴起，是因为欧洲列强与拉丁美洲、地中海、巴尔干半岛以及东南亚等地的小国之间存在着不容忽视的实力差距。用一位考虑如何让委内瑞拉偿还债务的英国外交官的话说，这一措施“完全不适用于大国”，但“适用于一个顽固的小国与实力强大的大国发生争执的情况，这种情况下，这些大国虽然希望能够得到适当的补偿，却不愿意彻底摧毁一个弱小的对手”。然而，欧洲帝国主义者从未成功垄断过对经济武器的使用权。
事实上，民间也存在对应的制裁措施，以呼应这些以国家为中心的禁运与封锁活动以及由此产生的制裁。民间的经济抵制措施由为反对外国压迫或道义不公而采取的政治运动或社会运动演变而来。早在18世纪，北美殖民者以及英国的贵格派就已经采取过此类措施了。因此，早在这一行为拥有一个确切名称之前，有组织地切断商品流通就已经成为一种全球范围内的现象了。如今，这一行为通常被称为“抵制”（boycott）。这个词最初出现于1880年，当时，为失地农民争取权利的爱尔兰土地同盟（the Irish Land League）利用这一策略，向一个在外地主的专横代理人查尔斯·博伊科特（Charles Boycott）施压，要求其向佃农做出让步。很快，他的名字就被人们当作名词与动词传播开来；一年后，这个词进入法语；十年后，西班牙语、意大利语、葡萄牙语、瑞典语、德语、荷兰语，甚至亚洲的几种语言当中都出现了这个词。这个词本身在19世纪80年代的迅速传播可以表明，抵制这一行为与19世纪末贸易与信息的全球化直接相关。随着蒸汽船以及电报网络使旅行与通信的速度越来越快，印刷媒体的传播面爆炸性增长，从中国的义和团运动，到印度的“抵制英货”（Swadeshi）运动，再到波兰的民族主义者都开始利用抵制这一武器，将人们组织起来，向对手施加来自私人的经济压力。
第二个因素是欧洲精英内部日益增多的反对意见。英国普通法的法官们一直都不怎么喜欢启蒙运动带来的分离主义理论。1800年，一位名叫约翰·尼科尔（John Nicholl）的法官宣称，“战争与商业上的和平不可能共存”。这一观点认为，战争状态悬置了私人经济生活的基础，在战争状态下，扣押敌人的财产，终止执行与敌人的合同都是被允许的。英国的保守派和海军至上主义者希望皇家海军有权不受限制地切断任何他们想切断的贸易物流；他们对国际法施加的限制十分不满，还秘密计划在战争期间否定国际法的分离主义规则。在法国，新一代的海军思想家——即新学派——认为通过在敌后制造社会动荡即可赢得一场战争，巴黎公社带来的社会动荡就是最好的证据。他们主张应当全面攻击敌人的贸易供应线，还应当炮击平民区。这与美国秉持的战略思想如出一辙，在南北战争期间，北方在陆上发动了总体战，同时还对南方的棉花出口实施海上封锁，最终这一系列手段帮助北方赢得了内战。因此，美国的精英们同意英法两国海军专家的观点，即在一个工业化、全球化的时代，交战双方可以合法打击平民。美国海军理论家阿尔弗雷德·塞耶·马汉（Alfred Thayer Mahan）是19世纪末拥护者最多的军事思想家，他认为商业活动带来的财富是“国家繁荣的命脉……因此，贸易不可避免地拥有国家属性，只不过相关货物的所有权归属私人而已。如果一国能切断贸易流通，那么其就可以遏制敌国的繁荣；而战争依赖的正是国家的繁荣，由此，可以说切断贸易流通的手段是真正的军事手段，是和在战场上杀伤敌军一样的军事手段”。
在19世纪末，这一系列试图对平民发动经济战的设想并没有得到多少支持。但在某些方面，这些反分离主义者确实明确地指出，在一个全球化的世界，这样的物质基础在逻辑上必然会带来这样的结论。在历史上，一个完全与战争绝缘的、非政治性的、自由放任的国际经济图景才是新颖的。这显示了19世纪人们对于作为西方文明进步标志的贸易与法律的独特信念。英国的自由派政治家、德国的官僚、比利时与法国的国际法学家、意大利的贵族、俄国的将军，以及从不来梅到孟买再到布宜诺斯艾利斯的资产阶级商人都接受了分离主义原则。
因此，到20世纪初，在许多人看来，世界各国在贸易与金融上的联系是阻止大规模冲突爆发的重要力量。经济制裁仍然躲在幕后，只有一部分乌托邦主义者会将经济制裁视作捍卫自身计划的重要武器。在国际仲裁运动当中，人们逐渐将经济制裁视作仲裁得以强制执行的手段之一，国际仲裁运动是一个由欧美法学家组成的松散团体，他们希望将所有国家间的争端提交给一个中立的仲裁者，最好是交由一个世界法院来处理，进而彻底结束战争。但为了确保仲裁有效，仲裁者就必须拥有一些“强制执行的措施”或其他保证措施来确保仲裁结果能得到不愿服从的国家的尊重。根据国内法，各国都有权对违法者施加各种惩罚措施。但在国际政治当中，如何惩罚一个国家就成了一个问题。1906年，一群法国仲裁主义者表示，可以将经济制裁纳入强制执行的武库当中。他们提出，可以利用抵制或暂时冻结其海外资产来强制执行裁决。法学家雅克·杜马（Jacques Dumas）认为“经济制裁比武力还要有效”。而其他更具侵略性的手段，例如派遣多国海军与陆军对不服从国实施干预，则更具争议性。因为这些手段本身就是战争的一种形式，而非用来阻止战争的工具。另外一位法学家表示：“如果仲裁会导致战争，那么我们就没能推动和平大业前进哪怕一步。”
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《
经济制裁：封锁、遏制与对抗的历史
》
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